高校内部控制及其体系的构建，本文主要内容关键词为：内部控制论文,体系论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来高等教育发展愈来愈快，办学规模和资本规模迅速扩张，整个社会对高校内部控制的关注度也不断上升。财政部于2012年11月29日正式颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），以下简称《规范》。《规范》对包括高校在内的行政事业单位构建内部控制体系提出了新的要求，为高校防范和管控其经济活动风险提供了有力保障，是一项重大的管理制度创新。 1 高校内部控制的界定 1.1 高校内部控制的定位 内部控制是组织为了实现其经营目标，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在组织内部采取的自我评估与监督控制的一系列方法、手续与措施的总称。企业内部的一些管理方法和措施同样适用于高校。高校的内部控制是指高校为实现其发展规划、战略目标，保证高校各项事务合法合规、资产安全，保证财务报告及其他相关信息的真实完整，保证高校的管理运营效率和效果，保证履行社会责任和义务，有效防范舞弊和预防腐败而实施的一系列控制方法、保证措施和业务程序的总称。高校内部控制的最终目标就是提高高校教学、科研、人才培养和社会服务的质量，为国家实现现代化提供人才、知识与技术创新等支撑，从而实现高校的可持续发展。 1.2 高校内部控制的特点 高校是介于企业与行政机关之间的事业单位，其内部控制受高校本身具有的特点影响而与企业有较大的差异性。它的显著特点主要有： 1.2.1 高校办学自主权和教育产权的改革 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》针对我国大学改革明确提出，要进一步深化体制改革，适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理的权限和职责，政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。从政府直接管理的办学模式向由政府宏观调控、学校面向市场自主办学的模式过渡；要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构，扩大社会合作，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。这些都释放出高校办学自主权日益扩大和教育产权逐渐向多元化发展的信号，为适应这一变革趋势，如何在现代大学制度下提高高校民主管理水平和加强内部控制都将是教育界需要重点探讨的课题。 1.2.2 高校经济活动和业务机构的多元 高校经济活动复杂，不单单是原来靠财政拨款和学生学费作为资金来源的单位，也不再仅仅是单一以教学、科研为主的单位，而是承担着资金筹集、地方合作、社会服务、成果应用与转化等多种功能，涉及筹资、投资、基建、后勤、采购等多种经济活动的单位。由此也派生出承担这些功能的多种机构，如校办企业、科技园、大学与地方政府合作建立的研究院、教育基金会、后勤服务实体等。这些机构大部分是按企业化进行运作和管理的独立核算单位，有的是带有社团性质的民间非营利组织。这些都需要高校将其纳入内部控制体系中去，使得高校的内部控制广而复杂。 1.2.3 高校行政权力与学术权力的均衡 一方面我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，由校长全面负责学校的教学、科研、行政管理工作，采用的是层级化垂直管理模式。另一方面，高校又是一个尊重学术自由，拥有相对宽松的学术环境的部门。很多高校建立起了学术委员会和教授委员会，并充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用，以及教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。因此，行政管理是学术管理的基础，学术管理也是高校的重要管理力量。高校行政管理与学术管理的同时并存、均衡统一成为高校管理的一大特点。 2 高校内部控制现状与问题分析 2.1 内部控制意识淡薄 目前，不少高校对如何建立高校内部控制的研究仍比较少，对于重大支出、重点资金、重要领域、重点项目和群众密切关注事项的监督防范和控制经济风险等，还没有建立一整套的规范程序和实施办法。同时，在一些高校人员中，对于内部控制重要性的认识模糊，思想上不够重视，积极性不高，导致高校内部控制制度化建设还比较滞后。比如，在学校层面，有的高校对内部控制存在很多误解，认为内部控制就是内部成本管理控制或是内部资产安全管理控制。在校内二级学院层面，有的管理人员对内部控制认识普遍存在偏差，认为内部控制是只涉及到相关几个部门的事或者是只对财务管理部门人员有约束；更为严重的是有章不循，执法不严，使内部控制流于形式。完全没有认识到内部控制是一项需要校内所有机构全体人员积极参与的全员性、全方位的工作。 2.2 内部控制环境弱化 内部控制是高校治理的基础，其控制环境的建设状况是内部控制赖以实现的重要元素。内部控制环境的组成因素很多，主要包括内部治理结构，机构设置和职责权限分配方式，校园文化和管理风格，人才引进、使用与培养等政策，内控人员工作胜任能力等等。我国高校内部控制建设起步相对较晚，缺少统一的、科学的内部控制方法论，加上目前高校内部控制建设的法制基础薄弱、外部监管机构推进高校实施内部控制力度不足等因素，内部控制体系还不成熟。各高校就如何按照《规范》构建内部控制体系并有效实施尚处于探索阶段，总体来说，我国高校尚未建成一个与教育事业快速发展相适应的、持续完善的内部控制体系。 2.3 风险评估机制缺失 长期以来，国家是高校资金来源主体，因此和企业不同，高校基本上没有投资和融资，导致高校管理层风险责任意识淡薄，更谈不上构建常态化的风险评估机制，有的高校官僚作风严重，关于重大人事变动、重大事项、重大工程项目以及大金额资金使用的“三重一大”事项的决策没有集体研究讨论；对银行贷款、基建投资和重大教学科研项目的立项没有经过专家论证和开展风险评估，这些都会给高校带来重大风险甚至经济损失，因此，高校必须高度重视内部控制，建立健全风险评估机制，常态化地分析风险，识别风险，应对风险，努力将风险降低到可接受水平。 2.4 监控力度有限 内部控制监督工作，一定要做到全过程的事前监督、事中监督与事后监督并重，确保及时发现问题，尽早采取防控措施，避免或减少发生损失，目前，不少内部审计独立性不够，作用有限，有的内审部门还与纪委、监察合署办公，其独立性更无法体现。有的内部审计部门作为高校内设部门，受学校管理，其独立性和地位较低，不能自主、及时地开展工作。有时内部控制系统的执行、检查流于形式，执行的好坏没有明确的奖惩规定，或者有要求却未形成制度，甚至有制度缺乏强有力的执行力，行政效能不高。 2.5 信息与沟通受阻 目前，高校普遍采用的是“科层制”组织架构，难以形成信息识别和交换的网状结构，纵向渠道信息沟通畅顺，横向则不畅，有的高校信息系统不健全，各部门虽建有各自的财务信息管理系统、教务管理系统、科研管理系统、学生管理系统、财务信息管理系统、图书管理系统等信息系统，但各自为政，没有做到信息的分享、融合和集成，形成信息的孤岛，未能充分应用多种信息化手段进行管理，有的高校没有一整套合理的信息披露机制，导致信息传达不及时，沟通不充分，处理事务时相互推诿等。 3 高校内部控制体系的构建 通过以上论述，我们构建出完整的内部控制体系（见表1和表2）及内部控制目标等级评定表（见表3）。 鉴于以上分析我们认为，高校内部控制在强调资产安全性、合法合规目标、报告目标的同时，注重运营目标和战略目标，引入社会责任目标，并在内部控制要素中融入风险管理的精髓。针对高校内部控制的现状，在我国内部控制标准体系建设过程中，政策制定和监管部门应当进一步考虑出台相关指引及实施保障机制和惩戒机制，以促使高校自觉自愿地健全和优化内部控制体系。 4 加强高校内部控制的对策 4.1 完善高校治理结构，优化内部控制环境 什么样的高校治理结构决定什么样的高校内部“控制生态”及结果。高校应以建立现代大学制度为导向，创新高校内部治理结构。可以在现行的以党委会、校长办公会、工会和教职工代表大会为主要架构的传统治理结构基础上，建立学术委员会、教授委员会，并充分发挥其作用，让学术委员会、教授委员会积极参与学校治理，高校领导应以身作则，不仅在各种会议上强调内部控制工作，更要在内控工作安排上优先保证资源，及时解决内部控制中遇到的问题，高校要充分运用管理成果，将内部控制实施的情况纳入领导工作考评体系，在机构设置上，独立设置审计处作为内部控制职能部门，负责组织协调内部控制工作。同时采取培训、讨论等多种方式，宣传内部控制理念，使内部控制理念深入人心。
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