农业产业化与城镇化的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,化与论文,城镇化论文,农业产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323；F291.3文献标识码：A文章编号：1003-5230（2004）01-0003-08
一、城镇化进程与经济社会发展的互动关系
经过改革开放20多年的发展，我国人民生活已基本达到小康水平，在此基础上，党的十六大确定了新世纪国民经济发展新“三步走”的战略目标，并明确了到2020年为全面建设小康社会，实现国民经济再翻两番的战略任务。在顺利完成这个重要历史任务的过程中，我们面临着一系列涉及政治、经济、社会发展的宏观难题，其中最为重要的包括打破城乡二元结构、解决三农问题、合理开发西部地区、振兴东北老工业基地等重大课题。仔细分析，我们不难发现，以上问题的解决之道中都包含着加快城镇化建设这一命题。
改革开放以来，城市在我国国民经济发展中的主导地位日益明显，目前全国工业总产出的50％、国内生产总值的70％、国家税收的80％、第三产业增加值的85％、高等教育和科研力量的90％以上集中在城市。但与此同时，作为发展中国家，我国仍存在着诸如农业人口比重大，城乡发展差异明显，东西部发展不均衡，生产力水平多层次等历史遗留问题，这些问题的存在阻碍着我国城市化的进程，到2000年，我国的城市化率只有36％左右，到2010年，估计最多也只能达到50％。城市化水平低，直接导致了社会聚集财富能力的低下，进而制约着社会经济的发展。内需不足、农民收入过低和增长乏力、就业压力大等问题，在很大程度上都与城市化水平滞后有关。要解决这些问题，必须积极推进城市化，通过城市化拓宽就业渠道，使更多农村富余劳动力进入第三产业，从而达到减少农业人口，提高农业生产率，增加农民收入的目的，并扩大农民消费，化解内需不足的矛盾，促进国民经济的进一步发展。
我们必须认识到，西方国家强调的城市化与我们现在正在推进的以城镇化为主要任务的城市化建设之间是存在着一定区别的。城镇化是城市化必然要经历的一个发展阶段，农村首先要经过城镇化的过渡，然后再向城市化迈进，如果不经过这个必要的物质和文化的准备阶段，农村即使实现了城市化也只是徒有其表。城市的发展是经济发展的自然结果，城市化是建立在工业化基础之上的，与工业化的进程和经济发展水平相适应，同时城市的发展壮大反过来又会促进工业化水平的提高和经济的发展，二者是相辅相成的关系。由于我国工业化水平和城市化水平与西方发达国家相比都存在着很大差距，因此如果一味强调城市化率数字的提高就很容易陷入把手段当成目的的陷阱中。与我国目前生产力发展水平相适应的城市化方向应当是推进城镇化建设，其主要特点是不盲目追求城市的规模，而更多强调其功能充分健康地发挥，把解决就业、环保、社会保障和产业发展等问题作为发展目的。
城镇化以及城市化的目的之一是转移农村富余劳动力，从根本上解决三农问题和打破城乡二元结构，这也是我国宏观产业结构调整的一个实现途径。没有农业的现代化，工业就不可能获得全面、健康、快速的发展。实现农业现代化的途径是走农业工业化的道路，这种生产方式的变革是一个系统工程，而没有农业的工业化就谈不到解放生产力的问题。
2001年，我国农村人均纯收入仅为2300余元，2002年农村居民的人均纯收入也不过只有2476元。与此形成对照的是，2002年城镇居民家庭人均可支配收入达到7703元，5年间共增长2500余元，而农村人均纯收入5年总共只增加了300多元，也就是说，本来就存在的城乡差异实际上仍在继续扩大。目前我国的社会消费已经进入了买方市场，社会上存在着富人有钱无处消费，穷人想消费又没钱的两难问题，这导致了一方面消费品特别是冰箱、彩电等耐用消费品的大量积压，而另一方面农民生活小康化程度仍然较低情况的并存，这也是我国近几年内需一直不旺的根本原因所在。由此可见，没有农民收入的提高，没有农村生产资料和生活资料消费市场的建立健全，我国消费市场低迷的局面就不可能获得根本性的改善。农民收入的提高，仅靠发展现有水平的农业已经不可能实现，今后必须向农业生产的规模化、产业化和农产品品质的高级化和深加工要效益，农产品必须走先经过深加工再走向市场的路子，通过获得高附加值来增加农民的收入。城镇化在这个过程中将发挥三个重要作用，一是吸收农村富余劳动力，二是为农产品提供更为广阔的交换市场，三是提供农业生产现代化和农产品深加工所需要的工业产品。在完成这三个任务的同时，工业的发展也就获得了劳动力、原材料和市场的保障，工农业发展将获得双赢的效果，而城镇在这个发展过程中也能自然而然地得到发展壮大，可见工业、农业和城镇的发展是经济发展这同一个问题的三个组成部分，三者是紧密联系不可分割的，其中农业发展又占据着启动全局的特殊地位。
在城市化规模的问题上，国内学术界目前仍存在着争议。有学者认为应当优先发展大中城市，以大中城市的发展来带动城市化水平的提高和区域经济的发展，也有学者把发展为数众多的小城镇当作解决三农问题、实现工业化的捷径。然而仔细分析，这两种观点分别存在着不足，使其成为不可能完成的任务。从我国目前的经济基础、工业化水平、人口数量、人才结构等角度看，重点发展大中城市无疑会进一步加深城乡二元结构的对立，而且也很难实现城市结构和层次配套内在要求的合理化；一味发展小城镇，又会出现城镇建设过于分散，失去城市化的规模效益的问题，导致生产生活的高成本、高消耗、低效率。虽然可以在一时缓解“三农”问题的压力，但从长远看不但存在重复建设、资源浪费的问题，而且也无力应对我国加入WTO之后日趋激烈的国际竞争。在这方面，我们是有教训值得吸取的，20世纪80年代以来，我们曾实行过优先发展小城镇战略，目的是要“化整为零”吸纳农村人口，据当初测算，如果有5万个建制镇，每个镇平均吸纳2000人，就可转移1亿农村人口，这个方案投资少、见效快，被认为是符合国情、国力的城市化道路。然而10多年来的发展证明，盲目发展小城镇造成的负面作用远远大于其发展的实际意义，最主要的问题是没有改变农村小生产的实质。到1996年末，全国有1.4万多个建制镇，平均每个镇人口4520人，其中非农业人口只有2072人。在乡镇务工经商的农业人口不足3000万人，乡镇企业有92％建在自然村，农业分散经营，商品化程度极低。1997年的亚洲金融危机致使30％以上的乡镇企业停产倒闭，也给基层财政背上了沉重的包袱。在此期间，全国新设建制镇多达1万多个，投资4000多亿元，由于乡镇企业不景气，镇政府无力还贷，全国乡镇平均欠债400多万元。
哪种规模的城市获得怎样的发展应当是城市化的结果而不是出发点。根据我国人口众多、农村人口比重大、地域广大且区域差异明显、市场经济不健全、工业化水平低等实际国情，以及生产力和生产关系多层次的特点，城市化的途径和方法也应当是多元化、多层次、多途径的，不能搞一刀切。各地区都应当根据自己的经济、社会、自然、人文实际制定切实可行的方针和措施。目前我国城市化的合理道路应当是：发展几个区域型特大城市，以此带动周边大中小城市的发展，在城市与城市之间的间隙，发挥区域比较优势，建设各具特色的小城镇，使其成为联接各个城市的桥梁并使其成为大城市功能的有益补充，最终形成层次、结构合理、功能互补的城市网络。
二、农村城镇化与农业产业化的互动关系
城镇化乃至城市化，是我国社会主义现代化建设过程的必经之路。而对于我们这个有着9亿农民的发展中大国和农业大国来说，农村城镇化则是解决三农问题的根本出路，因为城镇化的过程也就是非农产业逐步增加、农业人口逐步减少的过程，只有城镇化水平提高了，农村富余劳动力才能得到有效转移，我国社会经济发展中最大的结构性困境才能得到缓解。农村城镇化最重要的意义在于可以推动农业生产方式的革命，同时农业生产方式的革命又是农村顺利实现城镇化的最根本保障，这两个任务犹如一枚硬币的正反两面，是不可分割的。城镇活力的源泉来自第二、三产业的兴旺发达，然而这里提到的第二、三产业并不是孤立地存在和发展的，它们必须通过与第一产业相结合的方式来彼此促进，获得发展的机遇和动力。小城镇的发展动力与竞争优势要通过其自身的产业优势来体现，与大中城市比较，农村小城镇的优势产业无疑是农业。在市场经济日益发展的今天，农产品能不能卖得出去完全取决于是不是符合市场需要，因此，解决农业问题的源头在生产。农产品的消费者主要集中在城镇和城市，消费既是城镇立足和发展的基础，又是农业经济发展的动力。当前，随着市场经济的发展，人民生活水平的提高，除了传统的品种丰富、价廉物美的要求之外，又对农产品的品种、品质提出了更高的要求，例如要求达到绿色食品标准、无公害化等等。现存的一家一户的小生产在技术水平、生产规模、质量控制和成本控制诸多方面都已很难达到目前农业经济发展的要求，无论是从农户提高生活水平的角度出发，还是从社会经济发展的角度出发，都到了进行一场彻底革命的时候。要实现农业的现代化、规模化生产经营，就要从生产工具的集约化、生产数量的规模化入手，走集中土地，根据市场需要集中生产经营的路子，这既是实现产业化的合理方式，也是农民避免市场风险的可靠途径。在这个问题的解决过程中，首先需要从上层建筑角度提供充足的制度供给，除了应当长期稳定土地家庭联产承包责任制以外，还要尊重农民的市场主体地位，鼓励农村经营体制的各种创新举措。当农业生产实现了规模化、产业化，农产品品质的标准化、无公害化才有了实现的基础，其市场也就有了保障。过去我国农产品出口经常会遇到因为检验检疫不符合进口国标准而遭退货，从而蒙受巨大损失的情况，要解决这个问题，打破国际农产品进出口的技术性壁垒，最根本的出路也在于推动农业产业化，从而实现农产品生产的标准化，进而达到国际化的标准。
当前，农业生产的工业化主要需要通过龙头企业对农业生产的带动来实现。龙头企业在资金、技术、经营管理和市场开发等方面都具有单一的农户所无法比拟的优势。龙头企业与农户的结合就产生了订单农业，其中农户负责农产品的生产，龙头企业负责农产品的深加工和销售，并为农户提供一些产前、产中服务，双方的利益通过权利与义务的契约关系得到保护。这种生产经营方式缓解了小农户与大市场的矛盾，既能保证农户生产的自主性和独立性，又能实现农产品加工销售的规模性，使契约双方均获得了比单干要大得多的利益。在这方面，山东省潍坊市得利斯集团肉猪养殖体系的发展是一个较好的例子，该集团经营的500万头生猪产业链，以培育生猪良种为开端，构筑了良种繁育、饲养、饲料、防疫、收购、屠宰、精深加工、内销及出口“一条龙”的产业体系，吸纳了6万人就业，增加社会效益10亿元，通过养猪农民直接增收达到了5亿元。
当农业产业化发展到一定规模时，其涵盖范围将不再仅限于农业，而是开始向农村经济的各个领域快速而有力地延伸。以蔬菜种植为例，山东省寿光市通过大力发展蔬菜大棚种植，使农膜、大棚建材、种子、肥料等相关产业获得了发展空间，下游的包装、仓储、物流业也获得了发展，随之而来的是管理人员、专业技术人员、信息交流人员等各类专门人才的涌入，产业和人员的集中又带动了当地餐饮、电信、金融、医疗、酒店、文化教育、娱乐、农业生态旅游等第三产业的发展，由此当地农村自然而然地走上了城镇化进程。
农业产业化、工业化和城镇化是紧密联系，不可分割的一个系列问题。不推动农业产业化，试图在传统农业的基础上实现工业化、城镇化是不可能的。同样，离开工业化的带动和城镇化的支持，要实现农业生产方式的革命也是不可能的。在三者协同发展的过程中，农业产业化是起点，工业化是保障，城镇化是依托，三者的发展应当形成合理有序，良性互动的关系。
农村富余劳动力的转移既是农村城镇化的目的同时又是手段，两者不可偏废，无论过分追求哪一方面都会重蹈过去小城镇建设的覆辙。从农村城镇化的目的角度来看，要改变农业小生产的格局，实现农业产业化和现代化，提高农民收入，首先必须减少农民的数量，农业富裕劳动力的转移方向是第二、三产业，而城镇无疑是发展第二、三产业的主战场。从农村城镇化的手段角度看，所有的物质财富和精神财富都要靠人来创造，城镇的建设和扩展需要大量的第二、三产业的从业者，城镇的正常运转也需要大量的劳动力，农村富余劳动力无疑是最好的劳动力来源。过去我们在小城镇建设过程中，更多地是把它作为转移农村剩余劳动力的手段，因此简单地把城镇化等同于城镇硬件设施的建设，过多地运用行政命令的手段，依靠政府的力量来推动小城镇的形成，这种拔苗助长的做法造成了传统模式的小城镇数量多、规模小、建设成本高、重复建设严重、基础设施较差、综合服务水平低、规模效益差等问题，已经被证明不是行之有效的办法。
三、当前我国城镇（市）化的目标体系
在推进城镇化发展的进程中，有些地区的建设出现了某些偏差，具体表现为只追求本地行政级别的升级，把精力集中在由县向县级市、地级市不断升级的问题上，而忽视了城镇本身应有的服务于市场、服务于居民的功能性建设，从而不顾客观实际，盲目圈地，大搞形象工程，远远地背离了为人民服务的宗旨。众多城镇纷纷追求形象建设，追求城市设施形式上的配套完备还造成了区域经济发展的不协调和趋同。应当认识到，城市的不断发展应当与其居民的生活水平改善和生产发展相适应的，城市建设既不能无视客观需要，也不能搞追求“毕其功于一役”的超前建设。加强城市基础设施建设，本来是城市建设的任务之一，也是完善城市功能的重要手段。但某些地区的领导却把实现手段当成了目标，为了追求一时的“政绩”而集中有限的资金修小区，建广场、步行街、高档写字楼，连一些贫困县也脱离实际，建一些劳民伤财的形象工程、政绩工程，这不但给当地造成人、财、物力和资源的极大浪费，也削弱了当地经济发展的后劲。这种脱离生产、脱离实际、脱离市场的“三脱离”式城镇建设不但无法实现当初城镇化的目标，反而增加了当地居民的经济负担。
出现这种状况的主要原因在于没有正确理解城镇化的内涵，没有认清城镇化乃至城市化的最终目的，没有处理好城镇化与产业化的关系。无论什么样的城镇，如果缺乏必要的生长点，就难以获得可持续发展，更谈不到城镇功能的进一步完善和在激烈市场竞争中做大做强，城镇的主要使命是为交换服务，发挥大中城市与农村之间经济桥梁的作用，脱离了农业、脱离了市场，是不可能有生命力的。在“城镇化”这个词汇中，“城镇”是“化”的结果，“化”是建设新型“城镇”要走的一条条必经之路。无论是现有城市的继续发展，还是解决三农问题，完成打破城乡二元结构的任务，都有赖于科学合理地运用这个“化”字，从而实现农民向市民的转变，实现由农村到小城镇再到小城市的逐步升级。
城市的规模与功能之间的关系是非常紧密的，同时，城市的发展阶段也在一定程度上决定着它在我国现代化建设中应当扮演的角色。城镇化的结果不应当是孤立地发展出一座座城镇，也没有任何一座城镇能够无所不包地独立发展。城镇化的目标除了要催生出一座座功能、规模各异的现代化新型城镇之外，更重要的任务还包括在这些不同城市之间构建众多的分工协作网络，使这些城市能够互通有无，互补互利，否则就难免再次陷进小生产的陷阱，不可能实现社会化大生产的任务。小生产与大生产的区别不仅在于经济规模或产出的大小，而在于经营理念的根本不同，无论经营一个企业还是经营一个城市都存在这个问题。
就目前而言，从我国现有的城镇建设水平出发，城镇化乃至城市化的目标可以分为三类：
第一类是建设为数众多、覆盖面广的小城镇。这种城镇的规模一般不大，一般以现有建制的城镇作为基础，通过农业产业化的发展带动周边的乡村，将其逐步地、自然地纳入城镇的范围，其存在和发展的中心任务是为农业发展服务。前文所述的农产品深加工的体系、物流体系等都以这类小城镇为基地，农村所需要的大多数服务业，如高品质种子、饲料等的生产加工企业大多也都聚集于此。
享有“中国蔬菜之乡”盛誉的山东省寿光市，就是以冬暖式大棚蔬菜种植为经济发展切入点，把蔬菜种植业作为当地农村经济发展、农民脱贫致富的支柱产业，推动当地农村走城镇化道路的典型。2002年全市蔬菜种植面积已达到80万亩，年产蔬菜40亿公斤。在发展过程中，菜农们由过去靠天吃饭，两亩地一头牛的小生产方式自然有序地过渡为集约化大生产。大面积的蔬菜种植带来了流通规模的扩大，寿光全市农贸批发市场已发展到26处，集贸市场186处，有“中华之最”之称的寿光蔬菜批发市场，占地600亩，已成为全国最重要的蔬菜集散中心、价格形成中心和信息交流中心，可辐射全国200多个大中城市并出口10多个国家和地区，而这也进一步带动了全市无公害农产品的发展。无公害农产品基地面积近30万亩，有20个大类、100多个品种通过了中国绿色食品发展中心的认证。当地政府按照大规模、高起点、外向型、强带动的发展思路，大力发展农产品加工龙头企业，共兴办以蔬菜加工为主规模较大的农副产品加工企业60家，年加工能力达150多万吨。近几年来，寿光市立足自身优势，全方位引进外资，多领域引进技术，大力发展开放型农业，提高了全市农村经济的外向度和国际竞争力，加快了寿光农业国际化进程。
第二类是发展历史上已经形成并具有一定规模，但需要再次振兴的城镇及中小城市。这类城市在历史发展过程曾经拥有辉煌的成绩，它们中的大多数在我国采掘业、制造业等重工业的发展过程中曾占有重要的地位，但目前普遍存在着产业结构单一退化、技术设备老化落后、自然资源日渐枯竭，社会问题突出，发展缺乏后劲的问题。这类城市的振兴，一方面要根据市场的需要，因地制宜，寻找新的增长点，调整产业结构，生产为市场所需要的产品，另一方面又不能放弃过去多年积累形成的重工业优势，而仅仅把发展目光完全放在投资少见效快的轻工业上面。它们的发展原则可以简单概括为“三就四为”，即就地取材、就地生产、就地销售；为大城市服务、为大工业服务、为农村服务、为出口服务。
河南省焦作市在改革开放20多年里，从一个以资源开发、传统农业为主的功能单一性城市发展到目前的综合性工业基地的经验，对于我国东北以及中西部地区中小城市的转型发展具有很好的借鉴意义。焦作是一个以矿区为依托发展起来的城市，随着矿产资源的日渐枯竭，该市以市场为导向，以产品结构调整带动产业结构调整，实施项目带动战略，加快技术改造和产业升级步伐，在传统冶金、化工、电力、煤炭行业基础上，形成了以煤化工、精细化工、生物工程、新型材料为主的高新技术产业基础。在农业方面，焦作市通过大力支持农业科研和农技推广的方式，通过“公司+农户+基地”的经营模式，在做大做强龙头企业的同时，带动了基地农户扩大产品种植面积并提高了农产品的品质，形成了无公害水稻、中药等高附加值农业，以蒙牛乳业为依托的优产高效畜牧业和以速生林为基础的造纸业并举的农业产业化发展格局。作为工业城市，焦作同时也非常重视自身得天独厚的自然旅游资源的开发，从1999年开始，政府加大投入，聘请专家编制旅游发展规划，建立了云台山等一批国家级风景名胜区，目前焦作已经发展成为河南省的旅游规模大市，通过旅游业还带动了当地旅馆业、餐饮业、娱乐业、运输业以及旅游中介、旅游产品加工等配套服务的发展，使第三产业得到了快速发展。
这类城市的持续发展除了要努力完善自身综合功能之外，最重要的振兴之道是发挥城市的辐射功能，把自身的发展与第一类小城镇的发展紧密结合到一起。通过制定相关鼓励政策和优惠条件，创造良好环境，一方面积极培育城市的第二、三产业发展，培育城市的技术、信息、管理、经营、教育等功能，使其能够获得较快的发展，另一方面积极推动这些功能向省内外、国内外扩散和辐射，特别是向小城镇和农村扩散和辐射。与省会等大城市相比，这类中小城市的规模和现代化程度都有一定差距，但是在一定区域内部则完全能够发挥中心城市的作用，对该地区的区域经济发展和三农问题的解决起到关键作用。
第三类是发展目前已经具备一定规模，生产力相对发达，多种经济成分协调发展，影响力覆盖全国，甚至世界闻名的大城市，如上海、深圳、东莞、温州等。这类城市一般地处东部沿海地区，具有发展外向型经济的传统。但应当注意的是，在新的形势下，除了放眼全球外还应当立足国内，除了巩固现有优势，继续壮大自身实力之外，这类城市还有一个重要的任务，就是应当成为沟通中小城市与世界的桥梁，一方面把内地的产品和服务推向世界，另一方面把世界先进的技术和产品引进到内地。这些城市的经济规模、基础设施建设水平在国内都具有相当程度的竞争力，大企业、名企业集中，市场经济发展相对比较充分，但是与世界著名大城市相比仍然既不够大也不够强，还有相当大的发展差距。
大城市的合理有序发展，可以最大限度地避免交通、环保等方面“城市病”的出现，但大城市也不是盲目地越大越好。目前中国大城市发展中存在的主要问题是城市的扩张自发性有余而合理规划不足，许多城市都是“摊大饼”式的无序发展，既增加了建设成本，又不利于城市功能的整合提高。治疗这种“城市病”的合理药方是发展卫星城和建设大型城市带。我国目前主要有京津唐、沪宁杭、港深穗、成渝等几大城市经济带，这些大城市、特大城市的发展方向是朝着区域性中心城市发展，成为龙头中的龙头，发挥对整个区域的带动作用。同时也要尽量控制人口规模，把发展重点放在产业结构的调整与升级、提高城市质量和现代化水平上。
目前我国大城市经济带的发展存在的主要问题是大城市之间横向的合作与协作规模不够大，城市经济带的辐射范围不够大。城市带的模式与企业集团公司有相似之处，可以被看作是城市集团，作为集团，内部就要有相应的合理分工，但是在传统人为制定的行政区划限制下，各个大城市为了争夺城市带的中心地位，难免还是会犯重复建设，搞形象工程的错误，如此也就谈不到区域经济联动和资源的优化配置，城市带本来应该发挥的产业聚集功能和辐射功能也将大大受限。要解决这一问题，就必须建立区域合作机制，明确区域分工。在此仅靠市场的力量是不够的，需要各级政府加以积极协调，打破行政地域限制，建立区域经济管理协作机构，实现地区生产与市场共管、资源与利益共享的机制，各城市的大企业集团也应当借此机会走出自身所在城市，向其他城市扩展延伸，实现跨区域的兼并重组，从而不断获得壮大发展的机会。
四、政府在城镇化进程中要发挥能动作用
在城镇化以及城市化的过程中，政府的地位无疑是重要和突出的。因为虽然从根本上说一个城市发展的水平是由其经济发展的过程自发决定的，但是政府作为政权机关可以在城市发展中发挥各种能动的作用。首先，政府可以通过实施灵活的土地政策、工商业发展政策、劳动力流动政策缩短新兴城市形成和发展成熟的时间，而现有的城市则可以随经济的发展而不断有目的、有步骤地调整结构和规模。其次，政府可以出面对城市商业区、绿地、教育、交通、环境、道路、卫生等设施做出统一专业的规划，以营造良好的生产、生活环境。在城市发展问题上，政府的角色至关重要，既不能盲目发挥长官意志，脱离实际对城市的规模、结构等横加干涉，但又不能放任自流，放弃其理应承担的城市建设责任。
无论对于哪一级地方政府来说，提供服务都应当是其参与城市建设的出发点和工作核心。政府在城市建设中发挥的服务功能应当是宏观与微观并重的，微观可以小到一处绿地的规划，一处交通信号灯位置的安排等公用事业的建设，宏观则要大到城市长远发展规划、经济结构调整目标的制定，产业链的合理规划和生产力的组织与发展等等。目前，人们一般把微观的服务称为公共产品的提供，而宏观的服务则被称为城市经营，公共产品的提供是城市经营的一个组成部分，政府在其中总的行事原则是围绕生产和人民生活两个中心，建立各种服务体系，为不断提高居民生活质量而努力，市场经济的发展也要围绕这两个中心，遵循这个原则。
为了使政府发挥应有的宏观、微观服务作用，必须赋予政府相应的经济实力。作为财政政策的执行者，行使服务性职能，根据公众需要提供高质量的公共产品是政府行政的应有之意。更重要的是，政府还要拥有宏观经济调节职能，能够根据市场发展的需要来调整产业结构，并且使劳动者有意识地克服小生产思维方式和行为的影响和控制，最终走向共同富裕。财政对于城市建设的积极作用，除了表现为自身财力的合理配置和充分使用，还应表现在通过政策引导各类资本的配置和使用上。
在目前我国经济高速发展的态势下，出现有限的国有资本难以满足需要，而大量的民间资本和海外资本却又时常处于无处可投的困境之中。为了实现新“三步走”的发展目标，我们必须继续并且更加充分地发挥资本的纽带作用，运用上市、担保、贴息、收购、重组等多种资本运作方式，同时我们要努力吸引海外资本，还要重视民间资本的作用，开阔民营企业家的视野，通过政策引导民间资本的投入方向和投入力度。
目前流行的一些城市经营思路和办法存在着不同程度的问题，如不及时加以纠正，势必会影响城镇化、城市化的顺利进行，进而影响我国现代化建设的进程。很多地方的政府有意无意片面地理解了“城市经营”中“经营”的概念，经营城市迅速转向了经营城市资源，有些地方将注意力投向了城市硬件建设，并提出用政府经营城市资源和资产来求得解决，而且在具体实施过程中，也往往缺乏统一思路，长远观念，更谈不上“全国一盘棋”的大局观念。现在不少地方热衷于圈地，大片的土地被圈占、出卖，获得的资金用来进行政府急需的若干工程，在土地上“寅吃卯粮”，目前一些城市出现的房地产泡沫正是这一做法导致的不良后果，更严重些的，由于政府盲目举债，还会造成所在地区的金融风险。
在我国目前的过渡体制格局下，政府经营城市如果缺乏必要的制约机制，很容易产生“土政策”一统天下，盲目行政的弊端。凭借行政权力优势，政府行为会对企业的经营行为产生“挤出效应”，从而阻碍市场机制正常地发挥作用，使经济活动失去应有的活力和动力。另外，过分关注盈利性的城市经营，容易使政府在城市公共管理方面投入精力不足，这必将对城市社会秩序的稳定造成不利影响。
在市场经济条件下，城市管理需要利用经济手段，但对城市的经营管理必须准确做出界定，要防止以城市经营为名，把城市管理引入重物质轻精神、重眼前轻长远、重局部轻整体的误区。合理的城市经营应当建立一个目标体系，同时由于经营主体和客体的明显差异，经营城市不能照搬经营企业的办法，因为城市经营的目的不在于经营主体也就是政府收益的最大化，而在于使城市对内更具有凝聚力，对外更具有吸引力和竞争力，人文与自然环境获得协调发展，文化与经济功能同时发展，对各类资源的综合利用效果达到最优。因此，政府经营城市既要尊重市场规律，又不能放弃其在公共管理领域应尽的义务。
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