路径依赖理论与地方税制改革，本文主要内容关键词为：税制论文,路径论文,理论论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、路径依赖理论
“路径依赖理论”是制度经济学中关于制度变迁的一个重要分析方法。该理论认为初始条件决定着制度变迁的最终方向。其代表人物诺斯认为在交易费用存在和信息不完全的市场中，存在着收益递增的现象。当行为主体通过成本投资、学习效应、协作效应和适应性预期等方式得到收益递增的时候，因为信息的不完全，很难从初始的条件中跳出来重新寻找新的路径。这就导致了路径的锁定，从而形成所谓的路径依赖。
用通俗的语言表达，“路径依赖理论”就是在制度变迁中，由于存在自我强化的机制，这种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化，即在制度选择过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力，人们一旦确定了一种选择，就会对这种选择产生依赖性，这种选择本身也是具有发展的惯性，具有自我积累放大效应，从而不断强化这种初始选择。本文从制度经济学的这一基本理论出发，对我国地方税制改革的路径依赖惯性特征进行简略探讨。
二、地方税制改革的路径依赖
地方税制结构在很大程度上作为中央与地方财政收入分配制度的结果，受到国家治理结构的制约。尽管经过20多年的改革，我国中央政府仍然是治理国家的主导，而地方政府只是中央政府的代理人。地方政府在支配收入和取得收入的方法上严格受到中央政府的制约。因此地方税制改革呈现以下几个方面的路径依赖特征：
(一)财政管理体制改革的路径依赖特征对地方税制改革起着决定性影响。在我国的财政管理体制改革过程中，虽然地方与中央的收入分配比例一直都有所变化，但在1994年的分税制改革以后，因为中央政府一直掌握着制度的调整权力，最终通过收入的分成比例和税种的调整而获得在财政收入分配份额中的绝对优势，使中央政府所使用的税收收入总额从50％左右向60％趋近，而地方政府可以支配的税收收入向40％附近趋近(表1)。由于地方税制是中央政府授予地方政府使用的筹集地方财政收入的制度安排，因此，地方税制改革必然要反映出中央政府的这种路径依赖特征，从而使得具有收入最大化动机的地方政府，就有着隐瞒收入的真实水平、并倾向于将财力和物力集中在地方政府支配和控制的强烈动机。
表1 地方税收占整个税收收入的比重
单位：亿元
年份 税收收入总额 地方税收收入总额 比重(％)
19956038.042848.53 47.18
19966909.823468.14 50.19
19978234.043971.95 48.24
19989262.803710.38 40.06
1999
10682.584889.00 45.77
2000
12581.515628.70 44.74
2001
15301.386905.56 45.13
2002
17636.457406.16 41.99
2003
20017.318413.27 42.02
注：以上资料来源于《中国财政年鉴》。2002年之后，所得税改为中央与地方按比例分享。2004年税收收入总额已达到25718亿元。
(二)中国财政制度追求收入的路径依赖特征。中国经济体制改革是从计划经济向市场经济转变过程中实现的，因此它具有一个明显的特征：通过对产权规则的调整而达到国民收入增长新的制度安排过程。在产权规则调整之前，是一种财政主导型的经济体制，经济和社会发展的要求必然要反映到财政支出的不断扩大上来。在产权规则调整过程中，即在经济转型过程中，由于财政支出的刚性，以及改革过程中为了维护改革的稳定性和合法性，以及调节改革中的利益分配问题等，都需要财政收入的大力支持，引起财政支出压力。现实的财政压力将迫使国家倚重于强调收入的税制。因而，在现有的技术水平下，将会选择那些能筹集收入最大化的税收制度安排，而如果某一税制安排能为国家带来收入的最大化，那么，在随后的改革中，这种制度安排就会得到强化，表现就是我国的税收收入总额的高速递增，8年将近增长2万亿，接近4倍。地方税制作为中央政府授予地方筹措收入的制度安排，是在国家强调收入的制度安排背景下，因而它含有强调收入功能的惯性特征，也表现为税收收入的快速递增，8年增长6000亿，2003年的地方税收收入总额是1995年的4倍左右。
(三)放权让利格局下形成的地方收入机制。从地方税制来看，获得的仅仅是中央政府制定的税种的征收权、管理权和使用权，不能创造新的制度和方式。于是地方政府在既定的旧体制内“创造出”新的规则，并且将其强化，这就是“预算外收费制度”。对于这种选择，一方面是中央政府财力拮据的结果，另一方面也是中央政府为了分散改革风险的要求。只要地方政府追求收入的最终结果没有影响到改革的稳定和顺利进行，中央政府就会容忍和默认地方政府所从事的制度创新活动。虽然地方政府和中央政府的目标有相同也有不同的地方，但是一经地方政府运用，就具有自我强化的功能，即都有着追求收入最大化的动机。这在很大程度上是因为收费制度比较简便快速和运作成本低，但最根本的是可以不受中央政府上缴收入的约束，从而保持一部分收入在地方政府的控制之中。另外在部门本位主义的利益追求中，也在一定程度上强化了收费制度，表现为地方预算外收入总额的不断增长。在地方税收收入总额高速增长的同时，地方预算外收入总额也是8年增长了近2000亿(表2)。
表2单位：亿元
地方财政
地方税收 地方预算外
收入总额
收入总额
收入总额
19952985.582848.532088.93
19963746.923468.142945.68
19974424.223971.952680.92
19984983.953710.382918.14
19995594.874889.003154.72
20006406.065628.703578.79
20017803.306905.563593.00
20028515.007406.164039.00
注：以上资料来源于《中国财政年鉴》。
三、负面影响
上述路径依赖特征，给地方税制改革带来以下几个方面的负面影响：
(一)过分强化收入功能，在一定程度上忽略了税收对资源配置的效率、社会公平以及国家对社会经济运行间接调控所应有的功能。在产权规则改变之前，政府主要通过控制社会资源而获得收入分配；而在产权规则改变过程中和改变之后，政府参与社会财富分配的方式主要就是税收。因此，我国的地方税制从一开始就存在着过分追求收入功能的内在要求，尽管这在一定程度上是合理的，但是忽略了税收作为经济调节手段的其他功能的运用和实现。
(二)在中央政府主导的体制约束下，地方政府在政策许可的范围内创造了收费制度的路径依赖，并且不断强化。中央政府控制着地方政府筹集收入的税收制度，地方政府在该范围内，制度创新的可能性很小。因此地方政府转而倚重收费制度，这种制度随着地方财政需要的不断加大而被强化。其结果就是收费制度严重干扰了正常的税收制度的运行，加重微观经济主体的负担，扭曲了资源配置，最终对经济改革造成严重影响。
(三)地方政府在当地经济及社会发展中的能动作用不断弱化。在改革的过程中，中央政府对税种和收入的决定权一直被强化，这使得地方在税收制度的创新方面几乎无所建树。这会带来很多消极影响，首先：忽视地方政府制度创新的作用，让中央政府在某种程度上代行了地方政府制度创新的角色。其实地方政府是有能力根据经济发展的实际情况创造出新的有效的税收制度的。其次，地方政府为了在短期内增加收入，很可能会加大对某一税种的运用，而忽略整个税制的协调运行和对资源配置的影响。再次，地方政府会产生收取过头税的动力，不利于税源的保护，在某种程度上，地方政府会采取方法转移税源，也进一步助长了非规范收入的存在和畸形增长。
四、跳出原有锁定状态路径的方法
在诺斯看来，制度是人发明、设计和创造出来的，亦是能为人们有意识的行动所改变的约束人们行为的规则，而非自然演进和无主体的。因此对于当前的地方税制改革，要跳出原有锁定的路径状态。需要体制内外同时作用，最主要的是从外部力量入手，改变原有的相对均衡状态，这样才能改变自我强化的路径依赖。相对均衡状态的打破需要中央政府从中起到更大的作用。另一方面，随着经济体制改革的深入，财政税收制度改革的适应性效率已经递减，这是由于制度收益的边际收益递减规律所决定的。因此对财政税收制度引入新的改革活力已经迫在眉睫。
(一)赋予地方政府一定的创造新制度规则的自主权。分税制改革以来，虽然中央与地方的关系得到一定程度的规范，但这是一种以中央为主导的国家资金分配管理体制。中央政府几乎垄断了制度创新的权力，这种状况制约了地方政府制度创新的动力，只能执行中央政府的既定政策。这在某种程度上讲，对地方政府是不公平的。
客观地讲，地方政府在制定符合自己的税收收入体制时，应当比中央政府具有更多的优势。首先，必须肯定地方政府组织的收入在部分上缴中央政府的过程中，也同样是税收收入制度的要求者，因为它也是国家治理结构的重要组成部分；其次，地方政府在创新符合自己的税收制度过程中，因为同各微观主体的联系比中央政府直接紧密，所以其赖以制定政策的信息也更加可靠有用，最终制定的收入制度有着直接的现实性和针对性。
地方政府与中央政府一起构成国家治理结构，因此应该允许地方政府在创造符合自己的税收收入制度方面发挥自己的积极性。地方政府本身对税收制度的创新活动应该作为整个国家制度创新的重要组成部分而得到确认。
(二)加强地方政府在制度创新过程中的外在约束，并将其法律化。在允许地方政府税收制度创新的过程之中，最重要的就是要形成相应的外在约束，使地方政府不至于越位行使制度创新权利。而所谓最重要的外在约束，就是根据各级政府提供服务的层次性和受益范围来划分各级政府的事权。根据事权再划分财权，就使得地方政府税收制度创新具有了一定的约束性，并且还应该将各级政府的这种基本关系通过法律框架规范起来，因为非规范化的事权财权划分容易导致中央与地方政府之间调整与反调整的不断博弈，从而使中央与地方的关系复杂化，也使得政策的有效性大打折扣。
外在约束法律化的形成，能使地方政府在满足自身收入的同时，兼顾经济的调控。另外也能使中央和地方的关系规范化，避免调整与反调整之间不断强化的路径依赖。
(三)地方政府用好税收制度调节经济配置资源的功能，清理收费制度，最终建立符合本级政府本地区的税收制度。跳出原有锁定的路径状态，除了中央政府的大力政策支持，从外部注入制约力外，也需要地方政府以及相关部门的自我约束，改变自我强化的路径依赖。因此地方政府所要做的就是改变制度创新前的路径依赖，包括清理收费制度，调节经济配置资源等等。
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