试析1927-1937年国民党的土地政策，本文主要内容关键词为：国民党论文,土地论文,政策论文,试析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1927年大革命失败后，中国共产党在农村建立了武装革命根据地，发起土地革命，农民获得了土地，实现了“耕者有其田”。为捍卫已经获得的革命果实，农民积极投身革命，所以尽管国民党屡次围剿，根据地却始终没有被完全消灭。面对中共开展的轰轰烈烈的土地革命，国民党政府采取了什么样的土地政策？其效果又如何呢？从在南京建立政权开始，国民党颁布了一系列的土地政策法令，从1927年到1929年，继续实行大革命期间提出的减租法令，酝酿制定《土地法》，并于1930年6月30日正式向全国公布。30年代在实行减租的同时，又相继公布了其它土地法令。1934年号召各省实行土地陈报，为推行《土地法》做准备。1935年公布《土地法实施法》，明令1936年向全国推行。但抗日战争很快爆发，《土地法》被抛之一边，国民党掀起所谓“战时扶持自耕农运动”。虽然从1927年到1937年十年间，国民党政府公布了以上一系列的土地政策，但真正在全国部分省份推行的只有减租政策和土地陈报。而即使是这两项，也只是在极少数省份的部分地区取得一些微小的成绩。总的说来，农民的状况，与国民党政权建立前没有什么改变，国民党政府没有解决农民问题。本文试图从分析国民党政府土地政策本身入手，进而分析政策不能推行或推行后效果不好的原因，从而说明国民党政权失败的根本原因。
一
1927年在南京建立政权后，国民党蜕化为大地主大资产阶级的代表，政府各级机关中，既有北洋政府的官僚政客，也有地主资产阶级的新贵。但是，对孙中山提出的“平均地权”和“耕者有其田”政策，南京政府还不便骤然抛弃，对北代战争期间提出的“二五减租”也不敢公然废除。所以1928年南京政府制定了《佃农保护法案》，规定“佃农缴纳租项等，不得超过租地收获量的百分之四十”①。1929年国民党六届二中全会也通过了二五减租的决议案。但这些决议案都是纸上谈兵，中央政府没有认真地贯彻执行，而是公布完后，听之任之，随各省依情况自行办理，并未作强行统一要求，以致减租没有取得实际成效。减租只不过是因为大革命刚刚过去，蓬勃兴起的农民运动虽经扑灭，但毕竟尚有一定影响，国民政府一时还不敢反攻太紧。为缓和阶级矛盾，多少给农民一些希望，以抵制共产党开展的土地革命，国民党不得不实行土地改良措施。
1926年10月，国民党在广州召开中央委员、各省各特别区海外各总支部代表联席会议，中共党员毛泽东、邓颖超等也参加了会议。会上提出“减轻佃农佃租百分之二十五”的规定，这便是“二五减租”的由来。此后，二五减租成为各地农民运动的要求之一，浙江、江苏、广东、广西、湖南、湖北和上海等省市的国民党当局，相继颁布了二五减租各省单行办法。但在这些省份中，大多数很快就取消了湖北省1927年8月宣布实行减租，但在广西派占领武汉后，很快废除。1928年2月16日广西省政府通知各县县长，取消减租法令，因为“地主如不得相应权利，即不能负担赋税，关于地主之权利，应保护之，以免影响税收”②。广东省政府认为如实行减租，就会“田地变成废田，农民将成游民，地主不能不纳……等费，如再加减租，地主收益等于零矣”③，于是下令取消。湖南省在1927年7月宣布减租，随后也取消，其它各省，除浙江省得到短期执行外，莫不如此。
1927年浙江省党政联席会议订立了《浙江省十六年佃农缴租实施条例》，其中规定“定正产全收百分之五十为最高租额，佃农依最高租额减百分之二十五缴租”④。同年7月，浙江省党政联席会议又通过了《十七年佃农交租章程》和《佃农事业局暂行章程》。减租法令推行后，引起地主强烈反对。天台县党部指导委员朱良庆被刺身死，武义县党部指导员胡福被地主收买的杀手刺伤，其余各县情况也很严重。同时在推行法令过程中，出现省县党部和省县政府步调不一、态度相左情形，党部积极而政府却很消极。在这种情况下，1920年省政府决定预征田赋，地主则威胁说，如不取消二五减租，地主即拒绝纳赋。结果以张静江为主席的省政府以二五减租试办后“纠纷迭起”、“有弊无利”为由，决定取消，租佃关系由业主和佃户自行决定。但省政府此举遭到省党部的反对，最后中央派戴季陶调解，不久又拟定《浙江省佃农二五减租暂行办法》，呈准国民党中央第29次常务会议通过，并交政府颁行。条文规定“土地收获除副产品应全归佃农所有外，由业佃双方，各就该地田亩情形，以全年正产全收获量百分之三十七点五为缴租额”，“向例租额如在百分之三十七点五以下者，仍按原租额订约，不得任意增减”⑤。虽然至此“党政纠纷表面上算是暂告了结，二五减租在名义上仍旧存在，然而实行办法内容空洞，且佃业理事局取消，另组织佃业仲裁委员会，无丝毫实权，浙江之二五减租黯然失色，名存实亡”⑥。浙江省减租，1927年开始实施，1928年为兴盛期，1929年开始衰退，到了1932年以后“几无复有关心注意之者”矣。
二
1928年10月4日南京国民政府颁布《训政纲领》和《中华民国政府组织法》，设立五院。立法院成立后，即着手制定各种法律，《土地法》为其中之一。为表示遵守孙中山“平均地权”和“耕者有其田”思想，国民党中政会先草拟了《土地法原则》九条。立法院于1929年2月推定吴尚鹰、胡展堂等五人为起草小组，“根据中央政治会议决定之《土地法原则》与党纲政纲之规定，并依从总理平均地权之主张”⑦，负责起草《土地法》，历时一年半完成。1930年6月30日国民党政府公布了《土地法》。
《土地法》全文共分五编，三百九十七条，洋洋大观。第一编总则三十一条；第二编土地登记一百零九条；第三编土地使用八十六条；第四编土地税一百零八条；第五编土地征收六十二条。纵观《土地法》，绝大多数条文，不是属于土地行政法规，就是属于征收土地税的财政法规。属于前一性质的法规，包括第一条至第六条；第十八条到第一百七十条；第二百一十一条到第二百二十六条；以及第二百三十五条到第三百九十七条内容。属于后一个性质的法规，包括第二百二十七条到第二百三十四条的内容。全部法律条文，除去上面技术性法规三百四十六条，所余五十一条，则为涉及土地关系的条文。《土地法》公布后，有人对之大加赞赏，如立法院院长孙科说《土地法》“体大而思精，……询足以阐扬总理遗教，而使吾党之土地政策得以及时实现”⑧。但更多的则是持批评意见，如马寅初说《土地法》因缺乏具体的实施工具，“徒有其虚名而无其实，其流弊所致，可使不肖者假《土地法》之名，而行其剥削之实，其为患有不可胜言者”⑨。下面我们从涉及土地关系的条文来分析⑩。
《土地法》在土地关系上的条文，大致可分为：
（一）承认地主对土地的占有。第七条规定“中华民国领域内之土地属于中国国民全体，其经人民依法取得土地所有权者，为私有土地”。承认地主占有土地的现状，从而也就肯定了地主对农民的剥削。条文体现了国民政府土地立法的指导思想：土地改良。
（二）允许垦荒，承垦人获得相应权利。第一百八十一条规定“公有土地之荒地，适合耕作者，……编为垦荒区……分配于承垦人”；第一百九十六条又规定“承垦人自垦峻之日起，无偿取得土地耕作权”，垦田人可以获得相当于永佃权的权利，但需要向国家纳赋。
（三）实行限田制。第十四条规定“地方政府对于私有土地……限制个人和团体所有土地面积之最高额”。
（四）征地价税以减低田价。第二百八十三条规定“土地税分左列两种征收之，(1)地价税，(2)土地增值税”，又把土地划分为城市土地税区和乡村土地税区，第二百九十条规定“市改良地之地价税，以其估定地价数额千分之十至千分之二十为税率”，第二百九十一条规定“乡改良地之地价税，以其估定价数额千分之十为税额”。
（五）试图扶植自耕农。第一百七十三条规定“原出租人出卖耕地时，承租人依同样条件有优先购买权”。第一百七十条规定承租人耕作十年以上的耕地，在出租人作为不在地主时，佃户可以，依法请求其耕地归为已有。”
（六）试图保护佃农的耕作权和永佃权。第一百七十九条规定“承租人不能按期支付地租之全部，而先以一部支付时，出租人不得拒收”。第一百八十一条规定“依不定期限租田耕地之契约，仅得如左列情形之一时终止之：(1)承租人死亡而无继承人时；(2)承租人抛弃其耕作权时；(3)出租人收回自己耕种时；(4)耕地依法变更其使用时；……(7)地租债欠达两年之总额时。”第一百八十四条规定“收回自耕之耕地再出租时，原承租人有优先承租权，自收回自耕之日起，未满一年再出租时，原承租人得以原租用条件承租”。
（七）减租。第一百七十七条规定“地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五，约定地租超过千分之三百七十五者，应减为千分之三百七十五，不及千分之三百七十五者，得依其约规定，出租人不得预收地租，并不得收取押租”。
从其它有关条文，我们可以看出《土地法》对土地登记、申报地价、征收地价税及土地增值税和土地征收等问题的规定，大致上符合孙中山关于核定地价、照价收税、照价收买、涨价归公等平均地权的思想。从上述条文我们也可以看出《土地法》有一定的维护农民利益的色彩。在当时全国平均地租率为百分之五十左右的情况下，如地租总额不得超过正产物百分之三十七点五，这对农民无疑能减轻很大负担。旧中国几乎全国各地都有押租制和预租制，押租额通常与地租额相等，高者甚至达地租额的几倍。条文规定地主不得随便撤佃、收取预租和押租，可使处于极度贫困的农民得以租田耕种，免得因借款交押或预租而陷入高利贷的深渊。垦荒人在政府允许下，对垦熟地有相当于永佃权的权利，为一部分农民开辟了生路。此外，关于限制占用数量，也不能说没有抑制个人私有土地数额之意。所以从一定角度上说《土地法》还是有一定的进步意义的。
但是，从条文中我们也可以看出这是一部改良主义的土地法。它没有触动地主阶级的利益，肯定了地主占有土地的现状。许多条文没有体现孙中山先生的思想。如孙中山主张照地价抽重税，如果地主不纳税，即把其田地拿来充公（1924年8月3日孙中山在广州农民运动讲习所演讲时提出）(11)。《土地法》规定乡改良土地以其估计数额之千分之十为税率，土地增值税率，依其增值实数额百分之二十五起，视其超过原地价百分之三百以上者，才全部征收。这样规定地价税率未免太低，想因此而压低地价几乎不可能，想借此使农民有机会购地也就没有可能。旧中国农民一年收获除衣食外，极少有节余，《土地法》又没有规定要设立土地银行，给农民以大量长期低息贷款，农民哪里有钱去买田呢？1930年到1935年受世界经济危机影响，中国地价大幅度下跌，有些地区几至每亩几元，甚至五角者，农民都无力购买(12)，更何况地价平时要远远高出如此数额？所以它规定无耕地农民有优先购买权，这完全无异于画饼充饥。除此以外，《土地法》自身还有一些缺陷，如何谓“不在地主”，“减租千分之三百七十五”等含糊不清，多有歧义，真要实行起来。必定是业佃双方各持对己有利的一面，势必引起纠纷。
问题不仅仅在于《土地法》在多大程度上背离了孙中山的思想以及其自身的缺陷有多少，而且更重要的还在于即使是这样一部《土地法》，国民党政府尚无诚意实行，而只是向全国公布，做做样子给国人看。后来只是在苏区土地革命运动开展而受形势逼迫的情况下，才于1935年4月5日公布《土地法实施法》，更到1936年2月12日才颁布命令《土地法实施法》于3月1日起实行，实际上3月后还是没有实行。抗日战争爆发，国民政府所关心的变成了“扶持自耕农运动”。
三
《土地法》规定其实施法另定，第二条又规定该法由地政机关执行。所以，《土地法》要付诸实践，还要设立土地机关负责执行，而地政机关的组织方法原则，又需中央政治会议决定后才能拟定。该机关一直拖到1935年才设立。在此之前，1931年国民政府设立了以萧铮为首的地政学院，负责培养地政专业人员。但法律的公布对全国也有一定的影响，如绥远、宁夏、安徽、江西等省分别制定了减租单行办法，至于其没有认真执行，那又是一回事。《土地法》公布后，国民政府几乎在每次会议都要通过决议，表示要加速实施，但会议一过，又抛之脑后。30年代初期，由于中国共产党在各根据地开展了更广泛的土地革命，国民党内一些人对此极为恐慌，寻思抵制对策，提出各种建议方案，以期“将共产党制造的空隙弥补，将摧毁现社会的爆炸弹消除”（阎锡山语）(13)。所以，从1931年到1937年，国民政府一方面对收复的苏区实行土地改良，一方面在全国范围推行土地陈报。
1930年10月鄂豫皖武汉“剿匪”总部颁布了《“剿匪”区内各省农村土地处理条例》，规定“处理被‘匪’分散之田地及其它不动产引起之纠纷，一律发原主，确定其所有权为原则”(14)。无业主田地，由乡或镇农村复兴委员会按“计口授佃”原则分配，政府收取地租，其数额稍低于革命前之地租额。条例对授佃田数和地主占田数都有限制。条例颁行后，议论纷纷。孙科对此就持不同意见，认为“将已分配给农民的土地突然收回，农民失耕，民心不附，无异是一种屠杀政策，授共产党以可乘之机”(15)。1933年汪精卫去电询问蒋介石，蒋在回电中说：“去年……所颁布的土地整理条例盖所以维持农村目前之秩序。”蒋介石再次肯定要恢复地主所有权。并认为“中小耕农（有田三十亩者）占半数以上”(16)，而无视大量农民无地之现状，也说明他必须满足地主阶级之要求，从而让这些乡绅替他维持农村秩序。
在国民党统治区，一些地方也进行了改良。1933年到1934年，陈果夫在江苏开展了地籍整理，丈量土地，并把淮河涸出的土地整理后，租给农民耕种，取得一定成效。山西阎锡山提出“土地村公有”，因遭反对没有实行。在中央，1934年前后也掀起一次整理地籍的舆论高潮。1934年1月国民党四届四中全会上，陈果夫提出《推行本党土地政策纲领案》，刘峙等人提出《为实行土地政策以消灭乱源巩固政权案》，中央民众指导委员会提出《迅速实行土地法并救济难民案》。会后，成立了以陈果夫任主任委员的土地委员会。从10月开始，土地委员会派员对一些省份土地问题抽样调查。大会还通过了财政部提出的《整理田赋先举行土地陈报以除积弊而裕税源案》，规定“各省府各就地方情形，详订土地陈报章则……从事土地陈报，以便政府编造征册”(17)。同年5月全国财政会议，也主要是决定办理土地陈报以整理赋税，增加税收。这样，土地陈报代替了整理田赋，成了政府“裕税源”的工具，所以国民政府才很积极。这与蒋介石想利用整理田赋增加收入，可谓一脉相承。蒋介石说：“常闻土地专家谈论，我国土地清丈之后，田赋收入，可望比现在多得二十倍，即每年可望收入二十万万元”(18)。所以整理地籍是“国计民生的一个生死关键”。1933年在给汪精卫复电中，蒋介石也谈到整理地籍之重要。正是因为这样，对于土地陈报，中央政府算是很热心了。同年国民党第五届中执会第四次会议决定在全国推行土地陈报工作，行政院公布了《办理土地陈报纲要》及要点说明，规定该项工作为各级党部主要工作之一，责成乡村领户专员负责监督，造籍登册(19)。但是，就全国而言，仍是只有浙江、江苏两省执行，而在浙江土地陈报过程中；地政官员与地主勾搭成奸，隐瞒数量，或闭门造车，最后不得不改成查报，但查报田地也只完成全省土地面积的百分之十七。如此区区成绩，却历时一年多，耗资三百余万，动用专业人员十二万。江苏省成绩更差。
继1935年《土地法实施法》后，1936年国民政府公布了《各省市地政施行程序大纲》。1937年5月抗战前夕，国民党中央政治委员会又通过了《修正土地法原则》，但并未公布。此后因抗战开始，国民党更是无心顾及本来就无诚心顾及的《土地法》了。
四
孙中山先生平均地权和耕者有其田的主张是想通过自上而下的改良方法来实现。但这只有在满足以下的一些条件下才有可能：必须有一个稳固的中央政权，中央政令能达到其统治的所有区域；这个政权的统治集团必须是由为农民谋利、遵守三民主义的人组成；这个政权赖以存在的阶级基础应该主要是工商业资产阶级，它与地主阶级的联系不能过于密切；这个政权还必须要有一个高效率的行政系统。只有满足这些条件，用渐进的方式，通过不流血的手段，这种土地改良政策才有可能实现。如前所述，我们说《土地法》大体上体现了孙中山平均地权的思想，但是，蒋介石的国民党政权却不具备实现土地改良政策的条件。
首先，国民党在南京建立政权后，其性质发生了变化，它不再是个革命的党，而成为大地主大资产阶级利益的代表。要维护现政权的存在，它必须满足其政权基础各阶级的要求。据有关资料统计，国民政府县以下行政官吏百分之九十先后成为地主和富农(20)。定都南京后，国民党的新贵们或在农村购买田地，或在城市“买进大批土地建筑大厦，甚至经营房地产”(21)。让这样的既得利益者，拿自己的利益开刀，无异于与虎谋皮。所以“自国都南京而至各大省省会，各特别市，对平均地权之执行者，殊不多靓”(22)。各省“多数以军人主持省政，其中若干人对中央政令阳奉阴违，而居于高级领导阶层的部分同志失去了革命精神”，“因为牵涉到本身利害关系”，所以“对土地政策之推行，往往是‘推’、‘拖’了之”(23)。再者，蒋介石虽然在名义上统一了中国，但中央派系林立，矛盾重重，地方势力仍然十分严重，除江浙上海等东南地区外，其它许多地区仍处于一种半独立状态。中央政权也并不十分稳固，时常受到地方势力的挑战。这对推行土地改良政策，不能不是一个障碍。同时，以中国之大，有人估计仅仅准备工作即土地陈报就需三、四十年才能完成，这对于对土地极度渴望的农民来说，时间未免太长，更何况国民党政府官僚主义盛行，办事效率低下，而实行《土地法》又是一项庞大复杂的工程，国民政府这架全身都出了毛病的机器，要完成这一样任务实在是力有不逮。
所以，从以上分析，我们认为，在当时条件下，从主观上说，国民党政府对《土地法》没有诚意，也即它所代表的那些阶级的利益不允许它这么做。从客观上说，即使国民党中央高级领导人有诚心和决心去推行，现实条件恐怕也会造成极大困难。那么，1949年4月到7月，国民党不是在台湾雷厉风行地实行了土地改良吗？是的，但那是在特定的环境下进行的。首先，逃亡到台湾的国民党政权与台湾地主没有多少联系，地主全部都是台湾人。其次，大批（一百多万）人逃到台湾，人口数量急增，不土改，粮食问题解决不了，国民党政权有统治不下去的危机；最后，国民党接受了在大陆的教训。
毛泽东同志在《论联合政府》中说，“耕者有其田是资产阶级民主主义的主张”，在中国“只有我们共产党人把这项主张看得特别认真，不但口讲，而且实做”，只有共产党“制定和执行了坚决的土地纲领，为农民利益而认真奋斗”(24)。毛泽东同志的这些话，可谓是对历史作了真实准确的总结。中国农民人口占总人口的百分之八十，中国的革命就是农民革命。谁赢得了农民，谁就赢得了胜利。国民党政权之所以失败，其根本原因，大概就在于此吧。
注释：
①古楳《中国农村经济问题》，转引自郭德宏《中国近现代农民问题研究》，青岛出版社第245页。
②③转引自田中忠夫著汪馥泉译《中国农村经济研究》，第222页。
④(11)转引自朱剑农，《土地政策教程》，第291、288页。
⑤转引自郭德宏《中国近现代农民问题研究》，第245页。
⑥(21)(23)萧铮《土地改革五十年》，台湾中国地政研究所1980年版，第29、72、72页。
⑦⑧吴尚鹰《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版，吴自序、孙科序。
⑨(14)-(16)马寅初《中国经济改造》，商务印书馆1939年版，第683、651－652、657页（孙科《中国土地整理问题》，原载1933年9月18日上海《时事新报》）；第660页（此电原载1933年12月26日上海《时事新报》）。
⑩全文见《土地法规》，浙江省农业厅1930年。
(12)王方中《本世纪30年代（抗战前）农村地价下跌问题初探》；《近代史研究》1993年第3期，第212－213页。
(13)彭明《中国现代史参考资料》第4册，第176页。
(17)荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，光明日报出版社，第230－231页。
(18)蒋介石《整理土地是我们国计民生一个生死关键》，转引自郭德宏《中国近现代农民问题研究》第251页。
(19)《中华民国法规大全》第1卷，商务印书馆1936年，第741页。
(20)《银行周报》第12卷28期杂纂版第7页。
(22)郭汉鸣《管教卫养与平均地权》，《中国地政学会第五届年会论文集》。
(23)《论联合政府》，《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月第2版，第1074-1075页。
标签：土地法论文; 国民政府论文; 土地政策论文; 中国近代史论文; 地主阶级论文; 台湾国民党论文; 抗日战争论文; 农民论文;