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出图法分类号 G40—054 G521
一、我国高等教育计划管理改革的迫切性
我国高等教育计划管理工作，近十多年来尤其是1985年《中共中央关于教育改革的决定》实施和党的十四大以来，做了大量工作，进行了一系列行之有效的改革，取得了巨大的成绩。其中最关键的有三个方面，一是1986年开始把国家招生计划由一种类型改为“国家任务、委托培养、自费生”三种类型，由此改变了我国几十年来国家全部包下来的办学体制，给高等学校、给学生及家长、给整个教育以至整个社会都带来了新的活力，以此影响和推动了高等教育一系改革的进行。二是为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，高等教育计划管理实行了“国家宏观指导，总量调控，中央和省部两级管理，分级负责”的管理体制。三是近两年又先后实施了普通高校本专科的“并轨”招生改革，进一步促进了招生计划管理改革和教学领域里的深入改革。这些，无疑把高等教育计划管理大大地向前推进，尤其是为高等教育计划管理改革乃至整个高等教育管理体制的改革提供了可贵的经验。
但是，高等教育计划管理与全国正在全面建立社会主义市场经济体制的要求还有很大差距，并没有从过去高度集中的计划经济体制下解放出来，国家统一安排年度招生计划，仍然控制得很死。连本科专业名称也要国家审批，一个几千万人口乃至1亿多人口的大省都不能增减一些招生计划，一个具有独立办学资格的法人实体也不能决定招生计划，办学无自主权，被动得很。说到底，实际上仍然是计划经济体制下的高度集中的计划招生制度。所以，从总体上看，不仅高等教育计划管理制度改革的进程，而且整个高等教育管理体制改革的进程，仍然滞后于经济体制改革和社会发展的需要，与社会主义市场经济体制的建立不相适应。因此，高等教育计划管理的改革已是大势所趋。
（一）社会主义市场经济对高等教育的要求
一是社会主义市场经济遵循价值规律，追求资源的优化配置；高等教育尽管要遵循教育规律，但也不能无视价值规律。高等学校的建设发展、布局结构、专业设置、招生计划、毕业就业、仪器图书的采购利用、生活后勤管理、劳动分配制度的贯彻等等一系列活动，都同样必须遵循价值规律。二是社会主义市场经济是建立在以现代科学技术为核心的现代化生产基础之上的，因而传播、使用科学技术并转化成现实的生产力，培养具有这方面能力的人才则是高等教育责无旁贷的任务。三是社会主义市场经济的主体是由掌握现代知识和科学技术的人群所构成的，是他们驾驭着社会主义市场经济的发展。显然，这样的群体，也主要只能由高等教育来培养，从这个意义上说，高等教育的发展也在很大程度上制约着社会主义市场经济的发展。四是社会主义市场经济，人人都要通过竞争，通过其提供的社会价值量来实现个人价值。尽管劳动者不是商品，是社会的主人，但存在于劳动者身上的劳动力却是有价值的。因此，评定衡量高等教育发展的程度，贡献的大小，归根到底是看其培养人才的社会价值。
（二）高等教育作为产业对自身的要求
在我国的传统教育观念中，一直把教育包括高等教育作为一种单纯消费性事业来看，其投入的目的只是为了消费，没有产出，不讲社会效益，更不问及经济效益。但是随着人类社会开始步入信息时代，各种新的科学技术的广泛应用，使科学技术已成为第一生产力，特别是世界市场经济一体化以及我国社会主义市场经济体制的建立，使得教育的性质发生了质的变化，产生了理论上的飞跃。教育性质已从传统的单纯的消费性事业转变发展成为一种同时具有消费性和生产性的双重性的教育产业，而高等教育则明显表现为以生产性为主的双重性的教育产业。教育过程必须既是教育活动又是经济活动的双重性的过程，高等教育这一性质体现的尤为明显。
因为教育是与人类社会同时产生和发展起来的。在原始社会，人们主要是通过生产活动进行模仿性学习、“师徒式”教育，这种教育则是生产性的，消费性很弱；私有制出现以后，开始有了剩余产品，教育则慢慢开始脱离生产，逐步形成相对独立的职业活动，而教育的生产性则馒慢减弱，消费性逐渐增强，一直延续到资本主义初期；随着资本主义生产的发展，科学技术在生产中的运用，教育的生产性又开始增强，消费性又开始相应减弱，一直发展到了现代的市场经济时期，教育的生产性已增强到占优势占主要地位的程度。
既然现代教育的性质呈现如此的变化趋势，高等教育的生产性就表现得更加明显，因此，把教育尤其是高等教育作为一种产业来看也就是很自然的事了。由于高等教育性质的变化，对自身的发展也必然提出新的要求，即高等教育一方面要遵循教育规律，另一方面也要同时遵循市场经济规律。更准确一点说，应当遵循教育规律与市场经济规律有机结合的那种新的规律，我姑且称之为教育经济规律。
二、高等教育计划管理改革的目标
（一）高等教育计划管理纳入社会主义市场经济发展的轨道是确定其改革目标的前提
在传统的高等教育计划管理体制下，往往是主观地确定计划指标，并不顾各地实际要求下达的计划必须完成，这势必挫伤地方的积极性。因此，要明确高等教育计划管理改革的目标，必须将高等教育计划管理纳入社会主义市场经济发展的轨道，从传统的计划经济体制的束缚下摆脱出来，面向市场，引入竞争机制，遵循市场经济规律，根据需要与可能，自行确定招生计划。特别是计划管理的思维方式，要从根本上来一个转变，不是国家下达多少计划，各高等学校执行多少计划，而是根据资源优化配置原理，由各高等学校上报要求多少计划，国家予以承认多少计划（当然可以有变动）；同时从方针、政策上加以宏观指导，而不是硬性的消减或增加计划指标。这样才能理顺“主仆式”的关系，真正把高等教育计划管理纳入社会主义市场经济发展的轨道。
（二）确定高等教育计划管理改革目标必须认定高等学校是制定计划和执行计划的自主办学的法人实体
在传统的计划经济体制下，高等学校很少有自主权。从设置专业、确定招生计划、录取新生办法，到调配教师、经费投入、劳动分配等等都是由中央和省级政府控制着。按照《教育法》中的规定，学校按照章程自主管理；学校自批准设立之日起取得法人资格；学校在民事活动中依法享有民事权利。据此，高等学校本应拥有其自主权。高等学校与政府的关系要理顺，要明确，政府代表国家对其投资建设的高等学校拥有所有权；具体的管理权属于高等学校自身。当然，高等学校要对国家对政府负责，履行一定的责任和义务，真正做到“政校分开、各司其职”。凡学校自己能办的事，就放手让学校自己做，政府就不要包办。在社会主义市场经济体制下，独立的法人实体是能独立地为其自身的生存、发展而进行有关的经济与社会活动的，并且有稳定的财力来源用来保证和支持其活动。所以，确定高等教育计划管理改革的目标，明确高等学校是制定计划和执行计划的自主办学的法人实体是很重要的。
（三）高等教育计划管理改革的目标是建立高等教育计划管理的有效运行机制
高等教育计划管理的运行机制，就是在社会各方面的配合支持下，保证高等学校在社会主义市场经济的环境中能够进行“国家指导，面向社会，自主办学，公平竞争，主动发展，自我约束”的有效运行的一种机制。而在计划经济体制下、高等学校的手脚受到束缚，没有完全享有作为独立办学的法入实体的应有权利。事实上发展高等教育一切目的实现，终究都是要通过高等学校来完成的。所以进行高等教育计划管理改革，首先要配合整个高等教育的改革，把高等学校所拥有的自主权尽快落实到位，这样才能从根本上把高等学校从计划经济体制下解放出来，才能从根本上调动高等学校办学的积极性。
建立高等教育计划管理有效运行机制的根本目的，就是使高等学校能够主动地根据社会需要，不断调整自己的专业方向、教学内容乃至培养目标和方法把高等学校自身置于社会发展的恰当位置，以便使高等学校自己掌握、决定自己的命运。
在建立高等教育计划管理有效运行机制的过程中，高等学校的自我约束机制的建立是很重要的。一个高等学校自我约束机制的建立和正常运行，标志着这个高等学校已经适应了社会主义市场经济发展的需要，已经获得了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的成功。
（四）建立高等教育计划管理运行机制的关键是动力机制的形成
高等教育计划管理的运行机制主要是高等学校来推动运行的。显然高等学校的广大师生员工的积极性就是高等教育计划管理运行机制的动力。而动力的产生和增强，又来自对遵循利益驱动原理和执行物质利益原则的程度，特别是我国目前还处在社会主义的初级阶段。因此，遵循利益驱动原理，高度重视高等学校广大师生员工的切身利益，真正把办学自主权给学校，从根本上提高他们办学的积极性，这就是高等教育计划管理运行机制中根本的内在动力。
同时，高等学校也必须根据经济社会发展的需求情况来发展。一个高等学校对经济社会发展需求的适应能力，就是高等教育计划管理运行机制的外部动力。没有这个外部动力，高等学校也是难以发展下去的。另外，由于高等学校适应了经济社会的发展，取得了一定的经济和社会效益，就会从物质和精神两个方面获得一定利益，进而增强高等学校自身的实力；此外，社会各方面由于对人才的重视、对教育发展的关心和支持而予以捐资助学，这些也构成了高等教育计划管理动力机制的外部动力。
以上所述两种动力的有机结合，共同构成了高等教育计划管理动力机制。
三、高等教育计划管理改革的内容与措施
高等教育计划管理最主要的就是三大方面：一是制定高等教育发展的方针政策及有关标准；二是制定高等教育的长远发展规划及审批高等学校的建立与调整；三是编制下达年度招生计划情况的检查。因此，高等教育计划管理改革的内容和措施也离不开这几个方面。
（一）高等教育计划管理改革的内容
1.计划管理工作的重点要从年度招生计划转变到长远发展规划方面来。这就要求从根本上、宏观上把握高等教育资源的优化配置。根据社会主义市场经济发展规律的要求，对计划的管理，主要通过宏观调控、政策引导、间接领导来实现。计划管理的各级机构和人员都必须从指导思想、工作时间和精力等方面转移到以发展规划为主的轨道上来，抓好影响高等教育发展全局性的问题。即使抓年度招生计划，其主要内容也要重点放在对人才需求信息的了解与传递以及办学条件的掌掘方面，以便使高等学校及时调整培养任务、专业方向、教学计划以及年度招生计划。
2.重视抓好高等教育管理体制的改革。高等教育管理体制直接决定影响着计划管理的内容和方法。因此进行高等教有计划管理改革，就必须抓好高等教育管理体制改革。要抓好其体制改革，就必须从全国经济政治体制改革的全局出发，从我国办世界上最大教育必须提高整体效益的全局出发，从面向21世纪培养高素质人才和提高教育质量的全局出发。其重点是中央各部委及各省（市、区）所管的高等学校，如何打破条块分割，调动各方面积极性，发挥优势互补，教育资源的合理配置和充分利用，走质量效益型的道路。通过“共建”、“合并”、“转轨”、“合作办学”等形式尽快建立中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省统筹管理为主，条块有机结合的新体制。
3.对大部分现有高等学校主要是抓好核定发展规模，按规模发展的问题。目前绝大部分高等学校都没有确定最终发展规模，都在无休止地扩大与膨胀。这也是造成招生规模始终控制不住、办学条件差、教育质量降低的一个重要原因。核定规模，就是要根据学校所处地理环境、发展可能及实际需要而核定校最终发展规模。
4.大力发展高等职业技术学院。目前，我国在发展的过程中明显存在两大问题：广大农村最需要人才，需要量最大，但农村又最缺乏人才、缺少的量最大。国营大中型企业经济效益差的面较大，其中重要原因就是产品质量差，产品质量差的一个极为重要的原因，就是技术差、工艺差，没有高级技术工人在生产第一线工作。上述问题如何解决？从高等教育计划管理上着手，就是要大力发展高等职业技术学院。对这类性质学校的建设，要制定相应的设置标准，明确学校性质、任务、方向、培养目标、办学条件、经费投入来源，招生与就业等方面的制度要求。以后在实践过程中逐步充实完善。
5.抓好普通高校和成人高校的计划管理。随着市场经济的发展，人才市场、劳动力市场的逐步建立以及招生、就业制度的深入改革，普通高校与独立建制的成人高校要实行“统一规划、性质沟通、各有侧重、共同发展”的政策，以此促进这两类学校的深入改革。两类学校性质沟通以后，应把全国高等学校分成四大类予以管理，即：一类是培养研究人才为主的高等学校，一类是培养应用技术人才为主的学校，一类是培养高级工艺人才为主的高级职业技术学院，一类是为在职职工进行知识更新的继续教育学院。国家要制订这四类的设置标准，然后把现有学校“对号入座”，调整办、学方向和培养目标，逐步把全国高等学校纳入制度化、法制化的发展轨道。对其招生计划的管理，也应采取不同形式，一类高校的招生计划由国家审核下达，后三类由省级人民政府审核下达，上报国家备案即可。
6.重视抓好民办高等学校及与境外合作办学。随着高等教育管理体制改革的深入发展，高等教育经费渠道的拓展以及社会各种经济成分的变化，民办高等学校和国际合作办学发展的势头将会不断扩大。这不仅是对国家办学培养人才的一种补充，也是融资办高等教育的一个有效途径，尤其是有这三种性质不同的高等学校形成竞争办学的局面，这对国家办学为主的高等教育的发展有着极大的促进和激励作用。
7.还要抓好100所“211”工程的高等学校的建设与管理。对“211”工程学校的管理是一件十分重要的工作，“211”工程学校的水平代表着我国高等教育的发展水平，担负着为国家培养科学家之类一流人才的重任。其最关键的就是要有总体发展规划，特别是重要学科一定要有学校办好。对“211”工程学校的管理，国家应逐校抓好他们的发展规划和年度招生计划，逐校研究，进行宏观指导，帮助解决问题。
（二）高等教育计划管理改革的措施
1.要加强对邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论的学习，提高对高等教育与社会主义市场经济关系的认识，认准高等教育的地位和作用，全面认识高等教育计划管理的方向和任务。
2.要切实进行计划管理编制程序的改革。要改变目前仍然存在的“年度计划、计划一年”的现象。随着计划管理重点转移和高等学校发展规模的核定，要逐步按“五年规划、一次分解、当年调整”的思路进行。
3.要转变思维方式，主动了解经济社会发展情况及其对人才的需求情况。这要成为制定年度招生计划工作中的一项重要的基础工作。特别是作为省级高等教育计划管理部门，抓好这项工作尤为必要，也是对高等学校加强宏观指导的重要依据。应当筹备组织全国性的、全省性的经济社会发展对人才需求信息网络，并且出版类以《高等教育与人才需求》为刊名的刊物，研究、交流、宣传有关高等学校的人才培养及经济社会对人才需求等方面的新理论、新问题、新情况、新办法。
4.要积极参与配合搞好高等学校的综合评估工作以及单项性的计划管理方面的评估工作。对于批准的高等学校发展规划和年度招生计划，要了解其在数量和质量两个方面的执行落实情况，要逐步把这项工作作为年度招生计划中主要的经常性工作来抓。为此，就要配合有关部门对学校进行综合性的全面评估，也可由计划管理系统单独组织计划管理方面的评估工作，检查是否做到了资源的优化配置，是否遵循了教育经济规律，是否建立了有效的运行机制和自我约束机制等。
5.要加强计划管理队伍和计划管理现代化、网络化的建设。加强计划管理队伍建设，不仅要在思想、政治、理论、政策等方面加强，而且要切实提高业务水平，尽快掌握计划管理的现代化手段，尽快实现微机化、网络化的现代化计划管理。
另外，在进行高等教育计划管理改革的同时，还要注意进行与之相关的配套改革，如：招生并轨改革、编制招生来源计划改革、学生缴费上学制度改革、毕业生就业改革、教学计划改革、学校内部各种制度改革以及教育统计工作的改革等。
所以，高等教育计划管理改革实质上也是以此为龙头的整个高等教育的综合改革。
收稿日期：1997—05—19
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