论产业衰落区域的产业治理，本文主要内容关键词为：产业论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标志码：A 文章编号：1001-5744（2004）01-0079-09
一 产业衰落是市场经济中的客观现象
所谓区域性产业衰落，是指市场经济条件下的国民经济范围内产业结构单一的局部地区，主导产业发生严重老化，在区域外部新兴产业的竞争和取代下呈现的持续低增长、不增长，甚至负增长的状况。由于区域主导产业持续低增长、不增长或负增长，必然导致区内就业增长困难和失业现象加剧，以及经济增长速度滑坡和人均区内生产总值水平退位，从而降低区内生活水平和生活质量，甚至损害区域经营环境和投资环境，破坏社会稳定和环境质量，形成区域经济衰退。以英国的默西郡为例，由于科技革命的新成果——洲际喷气式客机取代了利物浦的远洋客轮，集装箱万吨货轮取代了利物浦的散装货轮，特别是20世纪50年代和60年代以来东亚国家造船业的低成本竞争，击败了默西郡的造船业，以及1973年英国加入欧盟后对外贸易发生面向欧洲大陆的转向，使英国转口贸易业务退出了利物浦，因此默西郡的主导产业不仅是严重老化和不增长，甚至是彻底夭折和完全淘汰，出现产业衰落和经济衰退。[1]由此带来的是增长缓慢、失业严重、人心涣散、人口外迁和风气败坏等困境。从根本上说，区域性产业衰退是无法依靠市场经济的周期性复苏和扩张作用自然恢复到正常发展轨道，在国民经济和世界经济的衰退期过去后，它们是不可能起死回生的。
区域性产业衰落的根本原因在于区域产业结构的单一性。在市场经济体制下，由于私人资本总是按照成本最小化和利润最大化指向，来选择最有利区位进行投资和组织生产，在其生产运量最小化位置上投资生产，这自然容易促使该地区形成结构单一的区域产业和劳动分工。[2]同时，由于科学技术的日益进步，新兴产业不断产生，而私人资本也以成本最小化和利润最大化原则选择新兴产业的生产区位，结果由于新兴产业在技术类型和技术层次上不同于原有产业，所以未必就会选择原有产业区位进行投资生产。因此，新产业取代老产业、新区位淘汰老区位的速度往往会人为加快，结果老区位不仅产业结构单一，而且产业技术往往容易老化，随之而来的是产品需求剧降、生产规模萎缩、区内失业增加、人均收入降低、投资环境恶化、区域经济无力自行复苏，最后形成区域性产业衰落和经济衰落。由于世界范围内科学技术不断进步推动各国经济日益发展，从而从供给和需求两方面促使新兴产业不断产生和壮大，在取代和淘汰老化产业的同时，依照市场经济规律更替所依托的地域空间，这就使得产业兴衰成为不以人的意志为转移的普遍现象。
如果说国民经济中的产业升级换代是科学技术不断发展进步的结果，那么地域空间中的产业转移聚集就是市场机制重新配置资源的结果。由于在市场经济条件下国民经济范围内的新兴产业取代和淘汰老化产业，未必是在老化产业的原有地域空间上继续、改造和利用原有设施，而是在市场经济规律的作用下，极有可能依据成本最小化和利润最大化原则另找场地、另起炉灶，建设崭新的产业环境和设施，而使得老化产业原有的设施可能废弃不用，原有的劳动力可能部分迁移到新兴产业所在地，原有的城市设施可能部分闲置浪费。因此，由市场机制支配的产业升级换代和转移聚集，在微观上实现企业内部成本最小化和利润最大化的经济效益同时，却往往以中观和宏观上大量人口迁徙和城市设施闲置的外部不经济为代价。而且在很多情况下，这种外部不经济性远远大于企业内部的经济性，也就是说它带来的资源浪费远远大于它能够形成的资源节约。正是从这种意义上说，在支配产业升级换代的地域空间选择问题上，市场机制并不是完美无缺的，而是常常失灵的。由于市场机制在支配产业升级换代的地域空间选择问题上失灵，结果形成各产业经济活动在国民经济范围内分布不均，因此造成的经济发展和人均收入的区际差异，更应视为市场机制失灵的结果和表现。
现有的经济理论多把市场机制造成外部不经济的过程，特别是造成周期性生产过剩的经济危机的过程称为市场机制失灵。而周期性经济危机实际上是产业经济活动在时间序列上分布不均，或者说是随着衰退、萧条、复苏和繁荣的往复循环呈现大小不一的变化，因此，我们不妨将造成这种产业经济活动在时间序列上分布不均的市场机制失灵称为市场机制在时间上的失灵。同理，上述导致产业经济活动在地域空间上分布不均的市场机制失灵就可以称为市场机制在空间上的失灵。如果说市场机制在时间上的失灵，只有依靠中央政府实行宏观经济政策，利用宏观财政政策和货币政策工具调控国民经济来弥补的话，那么市场机制在空间上的失灵，也只能依靠中央政府实行区域经济政策，利用行政和财政手段引导和调整产业经济活动在地域空间上的分布来弥补。
二 中国的产业衰落区域及其特征
既然产业兴衰是不以人的意志为转移的客观规律，既然产业老化、结构单一和放松改造的工业区容易产生区域性产业衰落，那么中国这样的转型经济国家也不能幸免，因此也需要中央政府利用行政和财政手段调整产业经济活动在地域空间上的分布来加以治理。
事实上，中国政府在20世纪80年代就曾集中财力对上海、天津、武汉和重庆等老工业区进行过卓有成效的更新改造，使这些城市经济中的某些老化产业恢复了生机。这些老化产业有的是新中国建立前按照市场规律投资兴建的，有的是因为战争迁徙或是备战兴建的，总之此后相当长时间里生产技术没有明显更新，生产产品日益为国家后来布局到其他地方的工厂产品所取代，因此处于产业衰落和设备淘汰的困境，自身无法克服困难走出困境，需要国家支持更新产业技术，开发新产品。尽管像上海、沈阳、天津、武汉和重庆这样的老工业区，并不等同于我们所说的产业衰落区（二者的区别在于：其一，中国这些城市都是特大城市；其二，中国这些城市的产业结构大多较为完整。由于具有这种城市规模和产业结构的差异，这些特大城市虽然部分产业老化和衰落，但它不一定是区域主导产业，至少不是区域经济的唯一主导产业，所以并不会导致整个城市经济的衰落）；但我们认为应该把采矿业划入初级产业，在概念上与加工业（即制造业）对立，使其涵盖采矿业和加工业衰落的概念，并将其统称为“产业衰落”，既指第一产业（矿业）的衰落，也指第二产业（制造业）的衰落（甚至也指第三产业的衰落）。因为，产业衰落区域概念在地域面积上较小，在产业结构上较单一，而在产业领域上却较广泛，从而能够较好地表达区域经济面临的整体性产业衰落问题；而老工业区概念较为模糊，应当逐步放弃而使用衰落区域的概念，特别是考虑到目前中国已经加入WTO，世界经济的发展和全球化的扩张，已经越来越模糊三大产业之间的界线，尤其是模糊第二产业与第三产业之间的界线，再单纯强调工业，或是老工业，就越来越无法涵盖要表达的事物了。
众所周知，科学技术进步、产业升级换代、投资转移聚集是市场经济条件下不以人的意志为转移的客观规律。毫无例外，中国在20世纪90年代进入社会主义市场经济，技术进步速度日益受到市场力量支配，这就势必越来越面临某些区域获取投资多而发展快，另一些区域获取投资少而发展慢的问题，势必发生异地快速发展的新兴产业取代和淘汰本地老化产业，从而促使本地支柱产业衰落，甚至导致整个区域经济衰落的现象。实际上，由于东南沿海地区从改革开放以来率先引入市场机制和境外资本，实施两头在外的加工活动和针对内地市场的消费品生产，产业经济活动获得了超常扩张，但也大大加速了不少原材料工业区和制造业区的产业老化过程。又由于中国经济在长期闭关锁国条件下自力更生发展之后向世界市场开放，受到国际市场能源和原材料价格持续下降的影响日益增大，中国产业结构较为单一的一些能源工业区和原材料工业区日益面临结构单一、产品老化、技术落后、无力自拔的困境，可以说是率先暴露出区域性产业衰落的迹象。只是我们讨论区域发展问题，多以东部沿海地区和中西部地区为基本单位加以对比，如国家统计局1998年国民经济分析报告说到地区经济发展的不平衡，指出1998年中国东部地区人均国内生产总值9522元，中部为5252元，西部为4031元，东部与中部、西部分别相差1.81倍和2.36倍，而没有深入到新兴产业区与产业衰落区的对比层次，所以让人不甚了解。
改革开放以来，中国国民经济一直保持了高速度的增长，而在国民经济的高速增长中，各省市自治区及其下属的市县经济毫无例外，都呈现出高速增长局面，从而使中国忽视了区域性产业衰落和经济衰落问题。但需要注意的是：其一，国民经济的连续高速增长在区域之间分布不均，在新兴产业区经济连续两位数增长的同时，某些能源工业区、原材料工业区和发展落后区经济呈现低速徘徊；其二，既然在国民经济连续高速增长条件下，这些以第一产业当家的区域经济增长都在低速徘徊，国民经济增长速度一遇滑坡，就极有可能被置于不增长甚至负增长境地；其三，中国经济经过连续20多年高速增长，已经面临着供求结构错位造成的内需不振和增长乏力，而所需的产业结构调整短期内难见成效，因此某些第一产业区首当其冲，陷入经济衰落境地不是不可能的。仔细分析中国各地经济增长统计数据，国民经济连续20多年平均9％的增长率远非平均分布在各省市自治区，也非平均分布在各省市自治区的下属各地市。可以明显看出，高于这个速度的几乎都是东部沿海省市，而低于这个速度的大多是中西部省区。而在低于这个速度的中西部省区中，一般是省会城市增长速度相对较高，其次为拥有新兴产业的城市，较差的是产业结构较为单一的能源工业城市和原材料工业城市，最差的是几乎毫无现代工业的以农业当家的贫困地区。
为什么会产生上述情况？主要在于中国属于发展中国家，仍然处于工业化的中期阶段，区域经济和国民经济的增长，主要依赖工业高速增长；不论是区域经济还是国民经济，工业增长对国内生产总值的贡献一般都多达60％以上，以农当家的地区经济低速徘徊实不足为奇。也就是说，区域经济的发展速度差，主要产生于工业发展速度差，而工业发展速度差又大体上产生于行业性质上的朝阳与夕阳差。[3]东部沿海地区利用对外开放条件引进和发展的大多是适合城市居民需求的日用品和耐用消费品生产，由于是属于中国计划经济体制下发展不足，甚至完全空白的产业，所以迅速扩张，欣欣向荣。而内陆地区发展所依靠的，则基本是中国在计划经济体制下布局的工业生产力。当时布局这些生产力，大多以资源富集为导向，或是以国防需要为依据，几乎没有考虑到市场经济条件下的经济性与竞争力问题。所以一旦打开国门对外开放，一些能源和原材料开发区就暴露出区位不济、技术老化、产品落后等一系列问题，在外国企业和外资企业的竞争面前，逐步退化成了夕阳产业。可以说，内陆各省市经济增长速度长期低于全国平均水平，主要是因为其朝阳产业的发展速度和规模远远低于其夕阳产业的衰落速度和相对收缩规模。但是，即使在一个省内，这种朝阳产业与夕阳产业的发展差距也是不均衡的，常见的现象是无论一个省的经济发展遇到什么困难，省会城市的日子总要比中等城市好过。从产业结构角度看，省会城市规模较大，人口较多，产业门类较全，特别是有行政和事业开支支撑，有教育、文化、科研行业存在，所以经济受矿山和工厂产品销路与销势左右的情况较小。相形之下，一省的中等城市，规模较小，人口较少，经济缺乏政府财政开支支撑，如果再遇到产业结构单一，或是主导产业单一，地方经济发展面临的困难就十分突出。从北到南，我们可以数出不少这样的城市，如黑龙江的大庆，全市经济建立在采油炼油基础上，地下石油储量日益枯竭姑且不论，仅仅是20世纪80年代中期以来全球石油供给过剩，石油价格持续低迷和下跌，中国日益增加从国外进口原油等情况，就足以使地方经济增长滑坡。按大庆政府于网上公布的数据，1993年全市工业总产值248.9亿元，在全国城市综合实力50强中排名第18位。但主要是大庆石油管理局和大庆石化总厂创造的，其年销售额分别为211亿元和59亿元。这样的区域产业结构，在中国进口原油规模日益增大的现在，国际原油市场价格稍有下跌，就会给区域经济带来灾难性的后果。同样，可以发现辽宁、山西、河南等省的原煤产区，甘肃、云南、贵州等省的矿产基地，都越来越面临着主导产业日渐衰落的问题。比如山西大同市主要产品原煤、发电量、生铁产量近年来都有不同程度降低。又如山西晋城市，1997年算是经济增长较快的年头，但其主导产品原煤产量仅比上年增长0.2％；发电量比上年减少3.6％；生铁比上年增长3.6％。当地经济信息人员分析，造成这种主导产品增长滑坡的主要问题是产业结构。产品结构的调整尽管下大力气抓，但由于资金短缺，措施不力，收效甚微，结构性矛盾仍然突出。显然，原煤、发电和生铁之类属于当地老化产业，已经不能增长，或是增长缓慢，而新兴产业的增长速度和规模还不足以取代其主导产业的地位，所以地方经济呈现大幅度滑坡的征兆。
由于中国是发展中国家，工业化历史十分短暂，而且相当长时间是在计划经济体制下发展地方产业，因此：第一，区域产业结构的单一性并不十分明显，尽管强调开发当地资源，但也注意生产和生活的关系，所以“麻雀虽小，五脏俱全”的情况较为普遍，只是主辅关系分明而已。第二，中国的能源工业区和原材料工业区的衰落是相对的，即仅仅表现为区域产业和经济的增长速度长期低于全国经济的平均增长水平，但是改革开放20多年来经济增长，甚至高速增长仍然是主要趋势。这些地区也利用国民经济的高速增长实施了某些产业技术更新改造和开发下游产品，并取得了一些成就，因此一定程度上缓解了地方经济的困难。但是，与东部沿海地区相比，与整个国民经济的平均增长速度相比，这些地区的增长乏力，特别是增长缺乏潜力。第三，中国这些能源工业区和原材料工业区的产业衰落是渐进的。1993年～1999年，中部工业比重由26.11％下降为23.77％，平均每年下降0.388个百分点；西部工业比重由13.55％下降到11.68％，平均每年下降0.312个百分点。这些采掘业大多是闭关锁国建设的项目，或出于自力更生目的，或为了国防建设需要，因此经济可行性较差，在世界市场上的竞争力有限，从根本上说经不起世界市场竞争。再加上第二次世界大战后世界科技飞速发展，高技术产业蓬勃兴起，人类生产同样产品所消耗的能源和原材料日益减少，而发展中国家为了发展经济又竞相开发，导致其供给相对过剩和价格下跌，进一步加剧了这些产业衰落的速度。但是，改革开放的20多年，是中国计划经济体制逐步让位于市场经济体制的过程，这些产业在过去相当长的时间内仍受到国家通过计划价格、进口关税、计划调拨等形式给予的支持，所以只是到了20世纪90年代市场力量作用大于计划力量之后，才开始呈现出某些衰落迹象。
长期以来，中国对区域性产业衰落的认识是模糊的。尽管我国学界和政界的一部分人已开始认识到区域经济增长乏力问题，但都集中于宏观经济偏冷和国有企业改革，认为解决了这两个问题，国民经济就能健康顺利发展了。这种一边倒的呼声容易掩盖区域性产业衰落问题。事实上，不少能源工业区和原材料工业区国有企业的困境，不仅来自产权结构、债务结构、经营机制等痼疾，更因为全行业遇到国内的需求变化和国外竞争的淘汰，已经不具备生存和竞争的基础。可以作为证明的是，一些地方推行抓大放小的改革，将国有企业债务挂账和零资产转让，仍然没有人敢于接手经营。很显然，对于这样的国有企业，要起死回生需要解决的不仅仅是产权结构、债务结构、经营机制等问题，更重要的是从整个区域经济角度解决全行业的转向问题。[4]否则，即便各个企业通过改制能够获得转向机会，也极有可能因为原有生产条件和知识技能相同，而形成相似的转向思路和撞车项目，造成转向经营的失败。而且，即便不会造成转向项目撞车，也有可能因为分散求生，各谋出路，而牺牲区域统筹规划的协同效应。
从这种意义上说，虽然中国区域产业衰落表现不严重，影响不广泛，发展不迅速，但确有提高认识、及时治理的必要。况且，像中国这样已步入社会主义市场经济的国家，面临持续不断的区域性产业衰落将是未来长期内的必然现象，因此需要尽早制定预防措施。新中国建立以来，我们始终致力于建立完整的工业体系，即便是改革开放以来也仍然坚持建设较为完整的国民经济体系和工业体系。不仅就国土面积、人口规模、综合国力等方面看中国有必要这样做，而且就社会制度、国家主权和经济安全角度看也应该如此。虽然第二次世界大战以来世界科技和经济获得了空前的发展，特别是美国出现的所谓“新经济”大大扩张了繁荣周期，资本主义的市场经济战胜了前苏联式的计划经济，取得了在全球压倒一切的优势，但是资本主义的固有矛盾依然存在，世界经济中的不公平不合理秩序丝毫没有削弱，可以说“新经济”的成就是建立在南北差距日益扩大、失业居高不下、亚太经济动荡不安的基础上的。因此，整个世界经济并不太平，也不稳定，一遇能源危机之类涉及面广的突发事件，整个世界经济体系就有动荡和瓦解的危险，而此时依赖高度的国际分工而生存和发展的产业结构单一的国家，就会陷入无法顺利交换的严重困境。因此，当今世界上较大的国家，在高呼国际化和全球化，深入发展国际分工和国际合作的同时，都十分重视培育和形成自己较为完整的国民经济体系和工业体系，以应对世界性的经济灾难。此外，建立和形成这样的体系，也可以服务于备战目的，特别是战略资源的开采能力和储备数量，对于任何备战国家都是十分重要的。中国作为社会主义国家，因为社会制度与西方资本主义国家的差异，这样做的必要性更大。因此，以政府干预形式建设国有重点工程和重点项目，开发能源和原材料，应当是相当长时期中国的应急之策。而且从国内市场经营机制的失灵来看，政府也有必要致力于建立和形成较为完整的工业体系。
市场经济体制的最大特点，就是能够利用那只“看不见的手”来调节社会商品、服务和要素的供给与需求，实现资源配置效益的最大化。从这种意义上说，实行市场经济制度有利于加速国民经济发展。但是，既然是本期供求关系决定本期资源配置，那么对于那些本期并无经济效益，但从长远看具有良好经济效益的发展项目，供求关系往往不予青睐，而经营者也往往很难具有远见卓识来克服市场机制的这种弱点。因此，只能依靠政府的干预，以生产力的产业布局和空间布局的形式克服市场机制急功近利的弱点，建设国计民生所需要的重点工程项目。但是，由于这种与供求关系发生的根本性冲突，不论是出于对外应急之策还是对内弥补之策，由国家布局的重点建设项目大多竣工之后相当长时间内都缺乏经济效益，有些甚至竣工之时就是亏损之日，并由此步入衰落境地。可能其中不少企业等不到真正能够实现其经济效益的那一天，就早已破产倒闭。这些重点工程和企业往往规模庞大，布局于资源富集地或是特定区位，也就成了当地经济的主导产业，整个建设大军和建设期间聚集起来的其他人口本来希望依靠它生存和发展，如果衰落则相当于葬送了地方经济。因此，世界经济体系和市场机制的弱点要求中国政府进行干预，适当布局中国经济、社会和国防长远发展所需的重点工程和重点项目。
三 产业衰落区域的综合防治
1.对中国产业衰落区域的防治，应坚持以事前预防为主、以治理为辅的原则。
加强政府干预，预防区域性产业衰落是加速中国国民经济现代化进程的重要保证。中国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，与世界发达国家相比，仍然经济发展落后，人民生活水平低下。中国至今尚未完成工业化，仍处于工业化进程的中期阶段，而且中国城市化进程更远远落后于工业化进程，目前仍有2/3的全国人口生活在农村，其中不少人还过着自给自足的生活。因此，加速工业化进程，并以此带动城市化进程，是加速实现中国国民经济现代化的主要途径。
1978年以前的中国的工业化进程，采取的是闭关锁国的自力更生办法，建立起了一套独立完整的工业体系，从国民经济所需的各种原材料、燃料到各种生产生活用品，均靠国内自己生产。当然，同国际技术和经济水平相比，中国大多数产品不具有价格性能比，缺乏市场竞争力，因此这套工业体系在打开国门后面临着国际竞争的严峻挑战，其中之一就是国际燃料和原材料价格比国内便宜。正是依靠国际市场便宜的原材料，中国东南沿海地区才逐步形成了以港澳台资本为主的以进口原材料加工成品，然后返销国际市场的所谓两头在外的制造业。虽然中国劳动者从这些加工活动中得到了占出口额6％～10％的工缴费收入，虽然其中不少劳动者依靠这种两头在外的加工活动走上了致富道路，虽然这种两头在外的加工活动仍然大规模存在说明其生命力旺盛，但决不可以由此得出结论说，中国可以依靠两头在外加速实现工业化，并利用这种工业化加速城市化，进而加速国民经济的现代化。否则，我们就犯了经济学上的合成谬误。首先，沿海地区优越的港口及其他运输条件，是中国内陆地区所不具备的；其次，内陆地区加入两头在外活动，只能造成高成本、低效益的过度竞争和与沿海企业同归于尽；最后，6％～10％的工缴费收入富不了中国人，反而会浪费了千辛万苦打开的国际市场。因此，两头在外与其说是中国工业化的主流，不如说是补充。中国的工业化、城市化和国民经济的现代化，必须依靠中国的资源开采和资源加工，必须依靠国家重点工程建设。而要依靠资源采矿和资源加工，要依靠国家重点工程建设，就难免会遇到我们前面谈到的区域性产业结构单一容易导致产业衰落的问题。所以，如果没有一整套预防和治理区域性产业衰落的方针政策和得力措施，中国资源开采和资源加工极有可能形成日益增多的产业衰落和经济衰落城市，从而不但不能加速工业化进程和国民经济的现代化，反而会成为国家财政补贴的大包袱。
鉴于改革开放以来形成的全国分层开放格局（实际上是区际不公平竞争格局），东部沿海地区依靠区位优势和政策优势已经形成和仍将继续形成的竞争优势，特别是吸引国内外流动投资的优势，是中西部地区无法比拟的，更是处于中西部的衰落产业区难以企及的。在未来若干时期内，这种格局仍将继续下去，中国预防和治理衰落产业区的重任，很大程度上只能由政府采取非市场经济手段来单独承担，这是因为市场力量很难倾向于中西部这些产业衰落区。这就是说，在中国现在的区域竞争格局下，中央政府仅仅依靠增大对中西部地区的基础设施建设规模，仍不足以将国内外流动投资大量引向中西部，更难以引导到帮助治理中西部区域性产业衰落上，所以治理产业衰落，只能依靠中央政府和地方政府共同实施各区域产业导向式发展战略，中央辅以国家产业布局政策和科技教育布局政策支持。但这必然给中央财政增加负担，中国无论中央还是地方政府的财政收入都不甚宽裕，政府的预防和治理手段于是将受到相当限制。但也许正是这种财政支出局限，使得强调预防为主的对策更具有重要意义。
对于产业衰落区域的及时治理，开拓产业领域，首先需要高素质的科技力量和经营管理队伍。不论是对外招商引资，还是区内自我创业，离开了这两股力量，即使有政府财政的支持，但整个治理过程不仅耗时长，而且成效小。因此，及时治理就是赶在区域科技力量和经营管理人才流失之前采取行动。否则，随着区域人口大量外迁，区内科技力量和经营管理人才也相继流失，而要在短期内利用技术培训和留住毕业生之类的计划弥补这种智力损失是很难的。虽然中国目前的有碍劳动力自由流动的户籍制度尚未改变，但随着国民经济向高层次发展的迫切需要，也随着各个相对发达地区都相继以优厚条件吸引科技人才和经营人才，这个层次的人才流动会大大加速，而首先受损的必定是那些近年来已经露出主导产业衰落端倪的困难区域，而一旦他们流失，将来治理区域性产业衰落的经济代价将会倍增。
应该看到，中国的大部分能源工业区和原材料工业区，都是新中国成立以来国家各个五年计划重点建设项目所在地。为了建设这些项目，国家不仅在资金安排方面，而且在技术力量配备方面实行了明显的倾斜政策，由此给这些区域积累了大量的科技力量和经营管理人才。同改革开放初期的沿海地区相比，可以说中国的能源工业区和原材料工业区的人才优势十分明显。但是，改革开放为“孔雀东南飞”创造了条件，也形成了潮流。到现在，已经很难有任何能源工业区和原材料工业区敢说自己的科技力量和经营人才在区域人口中的比例还大于任何沿海城市。如果允许这种趋势继续发展，中西部地区经济追赶东部沿海地区，特别是中西部的产业衰落区要遏制衰落势头，进而急起直追，就不能不是一句空话。遗憾的是，留住人才至今尚未得到中国中西部广大区域政府的充分重视，至少没有得到等同于建设项目那样的有形财富或生产能力一样的重要性。实际上，这些区域经济发展不快，或相对滑坡，与人才流失的关系大于与建设项目的关系，这是我们应该清醒认识到的。或许这是因为，中国干部制度考察政绩过于重有形设施而轻发展潜力。其实应该重人才积累形成的发展潜力，轻似政绩丰碑的有形设施。21世纪知识经济的发展和中国入世后的国民经济调整，这一结论会得到很快的证实。
2.对中国产业衰落区域的防治，应走以拓展产业为主、改善环境为辅之路。
中国无论是预防还是治理区域性产业衰落，都宜实施产业导向式发展战略，而以吸引流动投资改善特定产业经营环境作为辅助手段。因为中国目前广泛存在的区域之间不平等竞争的现实，更容易使普遍改善经营环境和投资环境成为一场旷日持久、耗费资源、成效甚微的持久战，而从中国的区际差距的尖锐程度和政府财力的支持能力看，尚无力支撑这样的持久战。反之，如果实施产业导向式发展战略，中国在尚无明显的产业利益集团和区域利益集团的掣肘下，能够在短期内取得明显成效。
之所以仍然需要改善特定产业的经营和投资环境，是因为实施产业导向式发展战略，离不开市场机制配置资源的作用。只有对区域筛选出来的重点产业发展和扩张所需的投资环境和经营环境加大改善力度，取得明显成效，才有可能吸引外来投资，从而逐步建立起具有竞争力的区域产业结构。但是，在改善投资环境和经营环境之前，必须要有明确的、切合实际的区域重点产业发展规划，有限的公共资金主要应投入这些产业所需的基础设施、人力培训、投资补贴中去。利用公共资金对外来投资进行补贴，这在中国或许是一个崭新的课题。但从发展来看，对境外投资实施补贴将会成为中国区域招商引资的一种新刺激。同时，中国产业衰落区实施产业导向式发展战略，首先应该考虑的是在能源工业区和原材料工业区现有产业基础上向下游纵深领域拓展，以便充分利用现有资源优势、设施优势和技术优势。与此同时，考虑到中国幅员辽阔，一般消费品的远距离运输不经济，产业结构单一的能源工业区和原材料工业区完全应该横向拓展产业领域，发展起自给性的消费品生产，这对于缓解区域经济增长速度滑坡具有重要意义。
然而，目前中国能源工业区和原材料工业区出现的这种产业更新改造势头，一般是以企业为单位进行的，而并非经过区域统一规划和统筹的政府行为。这说明各级政府在防治区域性产业衰落中的作用有待明确。从认识角度看，如果确属区域性产业衰落，仅仅依靠企业自发开拓纵深产业和旁系产业，容易导致三方面的不利后果：一是容易导致开发项目撞车，从而引起区内竞争和资源浪费；二是即使不撞车，也会由于自求生存、各行其是形成散乱的区域产业结构，而散乱结构之间缺乏互补互助功能，会牺牲区域产业结构的协同效应；三是仅仅依赖企业行为，往往只能渐进开拓下游产业，而渐进开拓下游产业又往往面临强有力的市场竞争，结果徒增企业摸索市场的难度和弯路，与此同时却可能错失跨越开拓下游产业的机遇，最终对区域经济长远发展不利。而政府行为的最大经济效益在于，它通过区域规划能够实施跨越式产业发展战略，并协调区内外企业的投资方向，以形成极具增长潜力的新兴产业。例如，经过区域政府的统筹规划和国家的明确支持，可以实施跨越式发展战略，将中国不少生存困难的三线企业改造成产业化教育机构，这样既为国有企业解困，又为国民经济添力，还为区域经济增长开发了增长点。
将经营无望的工业企业改造成技术院校，对于区域经济发展具有十分重要的意义。首先，实行教育产业化后，此类高等技术院校通过招收自费生不仅能够养活原有企业职工，而且可以扩大办学规模，吸收区内更多人员就业。其次，企业原有的地皮、设施、人员得以保留续用，而不是折价变卖和分流遣散，这是国有资产保值增值的最佳途径。再次，区内能够源源不断地培养高等技术人才，就等于握有了对外招商引资的最有利条件，甚至是胜过沿海大部分地区的优越条件，因为劳动力素质是跨国公司和一切高技术企业流动投资的首要考虑因素。最后，区域产业的多样化和高级化将由此迈开大步伐，因为高等技术学院的多专业性质为培养多领域专门技术人才、发展多门类产业提供了最为重要的人才保证。而且，从物质条件看，中国大多数能源工业区和原材料工业区都完全具备迅速创办技术院校的条件。首先，基础工业企业规模庞大，拥有足够的地皮办学；其次，办学设施齐全，拥有足够的学习实习操作条件；再次，技术力量雄厚，可以迅速转变为师资力量。而最为重要的是，将此类大型企业转变或部分转变为高等技术院校，实行教育产业化经营，一有强劲的入学需求，二有强劲的毕业生需求，三不需要各级政府投入多少资金。
至于培养创业精神和经营能力，乃是预防和治理区域性产业衰落给中国能源工业区和原材料工业区提出的新课题。要解决这些问题，仅仅依靠企业的力量是不行的，也不能仅仅依靠各个区域政府的力量，而是要靠国家的统一规划、布局、协调和支持。
3.在产业拓展方面，以国家规划为主、市场导向为辅。
所谓国家规划为主，是指中央政府依据中国国民经济发展的远景规划统一制定和协调各个能源和原材料工业区下游产业、旁系产业和跨越产业的开发规划，按照因地制宜的原则进行合理布局。同时，对于各个能源和原材料工业区的自给产业，甚至可能开发的优势产业，则留给市场力量决定。这不仅因为它可以避免各区域各行其是，防止同类型区域之间出现开拓产业互相撞车、开发项目同归于尽的竞争；更在于在制定和实施国家统一规划和布局的条件下，中央政府的公共采购支出可以用于支持已经规划和布局的能源和原材料工业区防治产业衰落，这对于处于向纵深和旁系拓展产业初期且迫切需要市场需求支持的各区域，是关系到产业拓展成功与否的关键。目前，中国除了在对外关系中利用公共采购手段加强中国的国际关系外，还基本上没有利用到国内经济领域，更谈不上利用到区域经济协调发展方面。然而，像美国和欧盟这样的发达国家或地区早已将公共采购手段用于协调区域经济发展，取得了明显成效。美国联邦政府财政预算规模庞大，每年以2万亿美元计，仅国防开支就达3000亿美元，所以其地域指向能够产生相当大的区域发展支持效果。如果落基山脉哪一个州经济较为困难，失业严重，人口外迁，需要政府特别援助，那么美国政府可以考虑扩大设在该州范围内的联邦机构，增加其预算支出，或是强化设在该州的军事基地，或是要求军品供货商从该州生产供货等等，于是徒增该州就业，甚至使该州获得企业迁入或产业扩张，因此对困难区域经济发展的支持作用明显而迅速。中国中央政府目前虽然开支规模相对于国民生产总值的比例不大，但随着中国经济的持续发展，达到西方发达国家那样的20％甚至以上水平是可以想象的。因此利用中央政府正常开支，只是导入一定的地域指向，就可以提高国家规划和布局的成功率，也有力地支持了困难区域的发展。
当然，我们强调国家应对能源和原材料工业区拓展下游和旁系产业的方向进行规划和布局，不能否认市场力量对资源的配置作用。无论国家怎样规划和布局，都只能是一种指导性措施，目的在于引导有关区域协调好各个拓展方向，避免众人蜂拥而上。而在国家规划和布局的指引下，则要靠地方政府的运作能力和市场机制的供求力量，来引导企业在国家规划的产业领域投资。[5]特别是在开拓地方自给产业方面，更应依赖市场力量的作用。这样一种政府作用和市场力量的结合，有利于减轻国家财政负担，也有利于纠正政府决策可能发生的偏差。比如，如果国家规划和布局不适合某一区域的实际，外来投资和当地创业将反应冷淡，因此就可以重新考虑区域确定的产业拓展是否合理。从这种意义上说，市场力量的聚集需要政府规划的引导，而政府规划是否正确则需要市场力量的检验，只有两方面的互补合作，才能既克服市场力量的盲目性，又避免政府行为的片面性。
为此，国家在制定能源和原材料工业区产业衰落防治规划时，应该重视以下三方面问题：第一，国家不但要制定和公布能源和原材料工业区开发的中长期发展规划，而且还要制定和公布现有能源和原材料工业区产业衰落的防治规划，有利于尽早探寻市场力量对国家规划的影响，能够适时加以调整，以便充分利用市场力量对国家规划的后续支持。第二，国家规划应从国民经济远景发展纲要的角度，对现有的和即将开发的能源和原材料工业区的主导产业及其纵向和旁系拓展产业进行界定，特别是对于现有能源和原材料工业区的跨越式产业拓展，如将企业转变为技术院校的学科布局等要界定清楚，以形成一套较为完整的技术人才培训体系。至于产业开拓的具体工作，则可以留待市场力量去配置和发挥作用。第三，国家规划要对国家能够对这些项目提供的支持表述清楚，在国家财政、税收、规划、行政手段的范围内，尽可能界定出国家可能提供的规划立项支持、税收减免支持、公共采购支持、中外合作项目定点支持等，以便使市场能够提前积蓄力量，对国家意图进行配合。
4.在产业衰落的防治运作上，坚持以地方负责为主、国家支持为辅的原则。
坚持以地方负责为主、国家支持为辅的原则是说，预防和治理各个区域的衰落产业，应由地方政府负起完全责任，而中央政府或省市自治区政府的责任只是给予必要的支持。这是由中国的国情所决定的。首先，中央政府不能运作三级区域经济的发展规划。中国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，仅二级行政区就有30多个。随着祖国统一大业的逐步实现，中央政府管辖的二级行政区和特别行政区数量还将增加，因此对于省市自治区下属的中等城市事务，不仅鞭长莫及，而且也不能越俎代庖。其次，中央部属企业也不能完全代表所在区域的经济利益。中国大多数能源和原材料工业区都有中央各部直属的大型国有企业，它们是所在区域经济的支柱，某种程度也能代表区域的主要经济利益。从这种意义上说，国家发展计划委员会制定的中国能源和原材料工业区发展规划和有关企业改造项目，可以通过它们实施，也就算落到了各个有关区域的地盘上。实际上，这种以中央直属大型企业为单位进行技术改造，以便惠及所在区域的做法，正是中国改造老企业和产业的主要形式，它取代了本应以区域为单位进行的区域性主导产业更新。可以形成对照的是，对于经济落后区域，国家实行的是区域性治理办法，这就是通过民政部门发放地区性扶贫开发资金，进行开发式扶贫。相形之下，对同属困难区域的产业衰落区，国家目前尚无防治规划，更无资金支持，其中原因或许就是国家的支持是通过国有大型企业的更新改造项目实施的，以此惠及各有关区域。
但是，如前所述，防治区域性产业衰落如果依靠单个企业行为，容易造成资源浪费、机遇丧失和效益损失。这或许可以解释为什么国家在改造能源和原材料工业区大型企业方面支出不少而这些区域经济仍然普遍不景气。从经济职能上看，企业以赢利为目的，对于同行具有自然的排斥作用，对于客户具有本能的取代倾向，它不会关心不能带来赢利的就业增加，也不会关心与己无关的产业发展机遇。因此个别企业不论其在区域经济中的作用多么重要，都不能完全代表所在区域的利益，于是也就不能希望通过个别企业的改造来完成区域经济的治理。而区域政府的职能是促进区域经济繁荣，只要是有利于促进区域产业经济活动的机会都愿意争取，都能够包容。因此，以区域为单位并充分发挥区域政府的主导作用来防治区域性产业衰落，经济效果要强于个别企业行为。
需要特别指出的是，区域政府日益成为国民经济竞争力的有力促进者，忽视其作用对于增强中国国际竞争力不利。随着西方发达国家相继进入服务业，占据国内生产总值大部分份额的服务社会，以及20世纪90年代以来知识经济和经济全球化的兴起，世界经济秩序开始发生显著变化。世界市场实现了逐步统一，各国原来自行其是的关税和非关税壁垒在关贸总协定和世界贸易组织的要求下，开始土崩瓦解，各国中央政府被迫打开商品和服务市场，准许他国产品和服务进入。因此，一国中央政府对于自己国内市场的保护能力已经大为降低。但是各国经济发展水平的差距要求落后国家对国内产业活动给予必要的保护和支持，以维持基本的生产和交换活动，维持正常的就业和收入水平。从目前的发展趋势看，在一国中央政府执行国际协议，降低市场保护和产业支持作用的同时，取而代之的则是区域政府。根据政府治理市场机制在空间上失灵的需要，各国开始重视区域政策对于保护市场和支持产业的作用，而且列入国家区域政策支持范围的落后区域、产业衰落区域、边远区域、农牧区域等，均可以公开得到中央政府的财政支持，用以强化区域经济活动。如欧盟十分重视区内公共采购的公开性和公平竞争性，但对困难区域却可以适当例外，可以不通过公开招标而指定区内供货或承建。我们应当重视国际间逐步兴起的这种区域政府取代中央政府以保护市场和支持产业的新趋势，不失时机地扩大中国区域政府的职能，以便应对入世后面临的新的强大竞争。
相比之下，中国的区域政府应该强化其职责。一方面，加强本区域防治规划的制定。结合中国的具体情况，区域性产业衰落的防治规划可以在国家产业发展总体规划和国家能源与原材料工业区产业衰落防治总体规划的指导下，由国家有关部委派出专家、中央在该区域骨干企业主管以及有关省政府工业主管人士，共同前往具体的能源工业区或原材料工业区，加上当地经济与产业研究部门和大专院校的力量，由区域政府主持，会商出初步的防治规划和方案，并留有调整余地。鉴于有限的中央财政，草拟的规划或方案应该着重寻求其他类型的政策优惠和支持；鉴于防治规划的质量将影响到区域经济发展的长远效益，在经济条件具备的地方，可以聘请跨国管理咨询公司对区域拟开发的新产业和新产品在国际市场上的走势进行长期预测，并借此知悉竞争对手与竞争状况，探寻合作意愿。另一方面，加强防治规划的实施（包括落实规划任务、调整规划任务、评估工作成效等）。
中国区域政府操作市场经济条件下开发项目的难点在于通过市场集资建立崭新企业和通过招商引资建立三资企业。
通过市场集资建立崭新企业的难点在于产品的市场销路不好把握，因而往往出现政府主导的制造业开发项目中途夭折的现象。克服和缓解这种困难的关键在于：第一，切忌模仿他人而蜂拥上马。目前全球性的生产过剩和生产设备闲置，使发展中国家的低成本竞争大为失势，盲目上马项目极易血本无归；第二，选择产业和产品必须着眼于未来中长期供求关系，并经广泛咨询确认其市场生存力和竞争力；第三，产业和产品开发方案必须配套市场营销方案，产品开发方案有效而市场营销处于劣势的以不上马为好；第四，从开发方案开始就应确立后续的工艺和产品革新思路和步骤，并确保拥有足够资源可供投入，由此形成核心价值链优势。所有这一切均不是地方政府的职能，地方政府的职能仅是通过人才市场寻找到拥有这些本领并愿意为此奋斗的企业家，然后全心全意地为企业家们服务。
通过招商引资建立三资企业的难点在于商难招、资难引，优区位不请自到，劣区位千呼万唤也不来。其原因恐怕在于地方政府与地方企业之间的分工不当。政府负责吆喝优惠政策，企业负责设计招商项目，而实际结果往往是政策不优，项目不强。因此，需要克服这种拙劣的分工。政府统筹研究本区产业开发迫切需要何种外来企业介入，迫切需要带来资金、技术，还是管理或是市场，然后瞄准精确目标设计招商项目，阐明市场何在、规模大小、开发方式、预期结果，承诺所能提供的优惠条件，如劳动力培训、地皮作价、初期补亏、后续支持等等。在此，最重要的是要由行业专家主持，遍访有关企业，把握谈判条件，雷厉风行办事，全心全意服务。如此等等，将大为改善目前盛行的亦步亦趋式招商引资模式，创造出自己的区域特色。就中国能源和原材料工业区而言，随着中国的入世和全球500强企业中的大部分相继进入中国市场生产销售，对能源和原材料的本地化要求将逐步明朗，如何根据跨国公司的上游供货商的动向，主动邀请到自己的地盘上共谋发展，是值得一试的思路。
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