市（地）级政权机构改革和制度创新研究——1.关于我国市管县政权机构的剖析和改革建议，本文主要内容关键词为：县政论文,政权论文,机构改革论文,制度创新论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0038-06
根据《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。截至2004年12月31日，全国县级以上行政区划共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；50个地区（州、盟）；661个市，其中：直辖市4个；地级市283个；县级市374个；1636个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；852个市辖区。总计：省级34个，地级333个，县级2862个。[1]从以上资料可以看出，全国333个地级行政建制中，地区（自治州、盟）有50个（包括17个地区、30个自治州和3个盟），地级市283个，市管县已经成为地级政权中占主体的体制。因此，本文将主要分析市管县体制这一主要地级政权形式形成、发展的背景、现状及存在的问题。
一、市管县体制的法律依据和政策脉络
所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。[2]
新中国成立之初，市管县体制处于缺乏法律依据的自发状态，依1954年的宪法的规定，直辖市和较大的市分为区。在这一阶段，无论地级市还是直辖市管县还都没有明确的法律依据，但是市管县的实例已经出现，至1957年底，全国已有3个市领导4个县、代管1个县级市。1958年国务院又先后批准北京、上海、天津三市和辽宁省全部（后又恢复了几个专区）实行市管县体制。
1959年9月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，第一次以法规形式确定了市管县的行政体制，解决了法律依据的问题，推动了市管县体制的发展。
1978年的宪法明确规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”市管县的行政体制历史性地载入我国宪法。1982年，中共中央以(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。随后，实行市管县体制的地级市日益增多。
1993年，全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次要求“地市合并，实行市领导县”体制。地级管理层基本上变成了一级“实”的行政区划建制，其中县级市虽然名义上由省直辖，地级市代管，但实际上是地级市在直接管辖。
1999年中共中央、国务院以中发[1999]2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构——地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。”从此，市管县的行政体制在我国全面确立，其中辽宁、广东、江苏等省已经全部实行市管县体制。
总的来看，我国《宪法》在规定我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时，还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可实行市管县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”两个概念，实际上，实行市管县的地级市竟多达283个。显然，大多数地级市管县是缺乏法律依据的。地级市管县级市更是没有法律依据，因此只能以“代管”的形式来避开法律矛盾。由于这二者的关系是事实上的“直管”，所以其缺乏法律依据的问题更加突出，与当今社会依法行政的要求相背离。
二、我国市管县体制的基本定位
1.实行市管县体制是为了解决长期以来造成的条块分割、城乡分割和地区封锁问题
如前文所述，中国市管县（市）体制由来已久。早在新中国成立初期，为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题，国家在一些城市实行市领导县的行政管理体制。但大规模地推行市管县体制则是20世纪80年代以来的事。
上世纪80年代初期，随着改革、开放政策的实施，经济发展水平、城乡差距、地区差距不断加大。同时，在长期计划经济体制下，逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制高度集中，条块分割，与商品经济的发展产生了尖锐的矛盾。行政管理体制内部长期实行市县分治，城市人为地脱离周围农村孤立发展，城乡二元体制使经济增长日益陷入城乡分割的困境之中。具体来说，突出体现为三个方面的问题：[3]一是块块分割；二是条条分割；三是城乡分割。
要彻底解决上述问题，实际上已不仅仅是经济体制改革的内容，而是更进一步涉及国家行政体制的改革。因为区域经济的发展既不能孤立地依赖中心城市，也不能抛开城市片面地强调广大的农村。只有将城市空间组织与区域经济开发相结合，才能根治经济发展城乡和区域不平衡的弊病；只有发挥城市的中心作用，以中心城市为依托，建立城市经济区，按照商品经济的客观要求统一组织城乡生产和流通，才能使传统的以行政手段管理经济的体制向新型的按经济规律管理经济的体制转化。正是在这种背景下，中共中央于上世纪80年代初决定在全国试行市领导县体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。
从总的目的来看，实行市管县体制就是为了解决长期以来因行政区封闭造成的地区封锁这个难题，从体制上克服块块分割、条条分割、城乡分割的弊端，促进城乡经济共同发展。具体来说一是把城市周围与城市有密切地缘关系的农村划归城市统一领导，解决城乡分割问题；二是把原来布局在城市但分属中央、省、地区各主管部门管理的企业，除少数大型骨干企业仍由中央各部委直接管理外，其余逐步交由所在城市统一管理，解决“条条”分割问题；三是发挥中心城市和地区优势，广泛开展地区分工与横向经济合作，建立开放型经济网络，解决“块块”分割问题；四是尽量促使城市行政区与城市经济区基本保持一致，并在法律上予以明确界定，有效协调区域经济管理与行政管理之间的关系。[4]显然，在当时计划经济仍然占主体的条件下，这样的改革是符合区域社会与经济发展要求的。
2.市管县体制是适应计划经济体制的行政管理体制
何显明曾经对市管县体制的制度环境做过透彻的分析[5]，他认为，一种行政体制是否合理，是否具有较好的绩效，必须联系整个社会制度环境，特别是与之紧密相关的制度安排来考量。市管县体制的初衷是城乡合治，以城带乡，实现城乡经济社会共同发展。作为一种主导性的地方行政管理体制，市管县体制的推行有着特殊的社会时空环境。概括地讲，计划体制是市管县体制的关键性变量。它既构成了市管县体制最重要的制约因素，同时也为这一体制运作提供了最重要的支撑条件。
一方面，20世纪80年代初计划体制虽然有所松动，但市场化改革还未真正启动，整个国家的经济发展和行政管理还带有极为浓厚的计划色彩，政府职能基本上还没有从全能型政府的模式中摆脱出来，集权领导和行政审批依然是政府管理经济社会事务的主要方式。在这样的制度背景下，人们的思想观念自然无法跳出计划体制的思维框架。于是，当国家面临推进城乡共同发展的现实课题时，建立城市领导乡村的行政领导体制，以行政手段来干预城乡区域资源的配置，由经济较为发达的“市”用行政手段去带动周围农村“县”的经济发展，就成为一种必然的选择。
另一方面，计划体制恰恰也为推行市管县体制提供了重要的制度支持。在市场体制尚未建立，市场的资源配置功能基本上还没有发挥出来之前，政府作为资源配置的主体，控制着绝大部分社会资源。这种体制尽管存在资源配置效率低下的问题，但却非常有利于政府实现其既定的行政意图。政府可以借助自上而下的行政领导体制，运用行政力量直接对区域范围内的资源进行配置。政府既可以用行政手段从农村调拨城市发展所需要的资源，也可以用行政手段给城市下达支援乡村的任务。于是，市管县体制的绩效在很大程度上就取决于行政手段本身的合理性和效率。简单地讲，凡是行政干预相对合理、有效的，市管县的体制绩效就会比较明显。如在计划体制的制度结构没有被打破之前，市管县相比于此前的行政管理体制更有利于加强行政管理，加强城乡的统一规划，形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，促进中心城市的发育、成长，避免市、县重大基础设施重复建设，以及城市化过于分散等问题。同时，在行政区划与经济区域比较一致的情况下，市管县体制也更有利于运用行政力量推动经济改革和组织经济活动。
但是，随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制，市管县体制的整个制度环境发生了根本性变换。社会主义市场经济的一个最基本的方面，就是进一步强化市场在社会经济资源配置中更为根本的作用。市管县体制显然违背了市场经济的这一基本原则，一方面，它在市域范围内主要是通过行政力量配置资源；另一方面，它又在市与市之间形成或强或弱的行政壁垒，阻碍了社会经济资源（或资本）在更大的区域空间的自由流动、自行组合和优化配置，不利于一个地方整体经济力量的提升和社会进步。在这一深刻的社会制度变迁过程中，市管县体制不仅逐步丧失了其最重要的制度支撑，而且其制度安排本身所固有的一些局限，以及在推行过程中因制度环境变迁而产生的种种“制度意外”也相继暴露出来，最终导致这一体制的一系列制度预期趋于落空，制约经济社会发展的弊端日益突出。
市管县体制的推行并没有触动传统的城乡二元分割的行政管理体系，重城轻乡观念制约下的城市各项事业发展并没有建立在公平、开放的竞争机制之上，因而所谓的“城乡合治”在经济、社会、生活各个方面都缺乏实质性的内容，而完全信赖于行政干预的实际成效。
中央在上世纪80年代初决定试行市领导县体制的初衷是正确的，也与当时的计划经济体制基本相适应，在一定的时期、特定的区域发挥了积极作用。在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系主要发生于上下级行政区之间，城市的中心作用局限在纵向系统内，市领导县体制将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县）统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。从实践层面看，试行市领导县体制初期，在一定程度上促进了中央政府和省级政府向中心城市的放权，缓解了长期以来中心城市用地和蔬菜、副食品供应紧张的局面，在部分地市并存的地方对于解决城乡分割、地市相互制约的问题起到了一定的积极作用，个别地方通过地市合并还减少了地级政区，如江苏省1983年将7个地区、7个地级市合并为11个地级市。在中心城市发达、县域经济相对落后、市县经济发展水平悬殊的地方，实行市领导县体制成效比较明显，基本实现了中央推行这一体制的既定目标。但从发展趋势看，市管县体制已经过时，其根本原因是制度环境发生了根本的变革。
三、地方政府的职能不适应市场经济的
要求是市管县体制的根本矛盾
关于市管县体制存在的主要弊端，近年来学术界已多有论述，归结起来，主要有以下方面：一是限制了中心城市的作用发挥[6]；二是“小马拉大车”；三是市县利益矛盾突出，制约了县域经济的发展；四是增加了行政层级、行政机构，增加了管理成本，最终降低了管理效率[7]；五是市管县体制制约了农村社会经济的发展。
这些总结主要是从现象上揭示了市管县体制的弊端，而从本质上讲，市管县体制的根本矛盾则是市级政权的政府职能不能适应市场经济的要求。
我国一直实行计划经济体制，其主要特征是政府用行政力量来配置资源和控制经济活动，从而导致从中央到地方各级政府经济和社会管理权限的高度集权化，即所谓的“全能政府”、“全责政府”。1978年以来，我国开始向市场经济体制过渡，但由于长期以来思想观念的束缚和经济发展阶段的现实情况，政府管理职能并未得到根本的转变，一些地方政府仍在市场体系中扮演着主要投资主体、经营决策主体以及收益主体的多重角色，其弊端比较突出地反映在经济管理上的“越位”和“缺位”并存的现象。一方面，地方政府对本应由市场配置、公平竞争、优胜劣汰的经济活动强行插手，过多地用行政手段参与经济活动，管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。比如在竞争领域直接操作项目，甚至将公共财政资金投入竞争性领域。直接插手经济事务过多过细，行政审批事项过多过繁，不仅在一定程度上抬高了政府运行成本，使政府消耗的资源份额过高，降低了工作效率，而且影响企业的活力和竞争力，制约了竞争市场的充分发育。另一方面，应该由政府负的责任，由政府完成的事情，政府没有负起责任，没有履行好职能。比如在建立和完善社会信用秩序，给失业者、各类退休人员、失去劳动能力的人、贫困者提供最低收入保障，提供充足的公共物品的服务等方面，政府的工作不到位。目前有的地方将一些关系国计民生的自然垄断行业、公共福利设施全部推向市场，实质上就是推卸政府责任的行为。政府经济管理的“越位”和“缺位”，一方面影响了市场机制作用的正常发挥，另一方面也弱化了政府职能作用的发挥。现在有不少事情，名义上管着，实际上根本没管住，有的是管住了守法的，没管住大胆的，有的该管的没管住，不该管的反而费了不少力气，整个经济管理看上去架势不小，事实上却显得软弱无力。解决这个问题只能靠深化改革，即该放的要坚决放开，该管的要认真管好。具体来说，政府对经济的干预必须遵循以下三个基本原则：其一，政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”；其二，政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场；其三，政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。[9]也就是说，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。
当代中国区域经济一体化与行政区的冲突，典型地表现为因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束，产生了一种与区域经济一体化相悖的行政区经济现象。目前，地方政府在追求地方经济产值和财政收入最大化的目标下，过多过滥地干预区域经济的发展，往往将行政边界视为经济边界，人为地分割要素市场。在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环。因此，阻碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划，而是政府职能的转变未能适应我国市场经济发展的需要。同样，市管县体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求，关键不在于行政区划，而在于背后的政府职能转变的滞后问题。在市场化的背景下，对于市管县体制的矛盾和问题，不能单纯以调整行政区划的办法来解决[9]，必须按照市场经济的要求，将转变政府职能作为改革的核心点。行政区划的调整，其主要意义在于能否降低管理成本，提高行政效率，转变政府职能才是解决区域经济一体化的根本途径。
四、改革地级市政权机构的内在结构，增强市（地）级政权的执政效率
依照法律规定，我国市（地）级政权由党委、人大、政府、政协和政法机构组成，十六大以来，随着我国政治体制改革的进一步发展，市级政权机构着重对政府机构进行了改革。这次改革坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政以及“小调整、大稳定”的原则，调整和完善了政府机构设置。
这里以我们重点调研的甘肃省某市为例。该市于2004年实施了新一轮的政府机构改革（改革实施方案及机构设置见附录），改革后，该市政权机构的构成为：党委机构8个，编制227人；人大机构1个，编制41人；政府机构37个，其中工作机构32个，直属特设机构1个，部门管理机构2个，议事协调办事机构2个，合计编制数1110人，政府直属事业单位7个；政协机构1个，编制30人；政法机构数4个，编制631人；民主党派机构7个，编制33人；人民团体机构数6个，编制82人。
该市的这次改革一定程度上表现了这一时期市级机构改革的特征，它主要围绕政府机构的合并与精简，力图提高效能的目标。但从当前的运行状况来看，只达到很有限的效果，表面上行政机构繁杂，行政人员庞大，管理成本居高不下等老问题依然存在，深层次上政权体制内的诸多矛盾和问题更值得我们进一步深思。
朱光磊等人曾对我国各级政府间的“职责同构”现象进行过深入分析。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向之间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。[10]受他们的启发，我们对照现实中我国政权机构的设置，发现我国各级政权机构整体上也存在着严重的职责同构，市级政权内在机构及其运作也同时存在着设置上的诸多不合理性。主要表现在以下两方面：
1.地方党政关系不合理
市级政权设置中党政二元主体结构的存在，实际上形成了两个指挥、管理中心，造成了地方政权运行过程中诸多的弊端，这也是我们长期限于“党政分开”与“党政合一”之争的根本原因，其弊端主要表现在：
(1)党管干部存在制度上的缺陷，导致了党对行政的干预制度化。现行体制下，行政职权的获得是通过党委主持的小范围遴选任命的结果。正是通过对于部的控制，进而也可达到对行政事务的干预。在现行的干部制度下，无论我们如何在职能上划分党政之间的职能，也不会根除党对行政事务的干预。
(2)党政之间内耗严重，降低了执政效率。党政二元主体结构的存在，容易导致党政领导之间的不协调，这种状况使得党政领导把相当一部分执政资源耗费在无意义的争夺权力资源之中，政治上为党内的不团结埋下了制度性隐患，严重影响着党的执政能力建设。
(3)党政部门主体结构同构化严重，助长了地方权力的集中化倾向，造成了实际上党的一元化管理。“管理主体结构的二元化”在实际的政府管理活动中多半只是形式的，就是说，由于党在对行政权力资源、权力势能方面所占有的优势不仅能使党和政府同为政府管理主体，而且还使二者的地位和作用严重失衡，形式上的党政二元管理主体结构，实际上变成了以党为核心的一元管理主体结构。
因此，在现行的政治体制下，地方党政与其党政分开，还不如旗帜鲜明地实施党政合一。
2.人大和同级党委、政府的现存关系制约了人大对同级党委和政府的监督职能
从党委系统的所属关系来看，人大的核心组织是党组，而人大党组又受市委领导，对于市委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，市人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。在市人大对某些行政和法律行为监督时，往往会最终转变成为对县委的直接监督，而党与人大的领导与监督的关系在现有的理论、法律和组织规定框架下，人大的监督往往与同级党的领导发生冲突，从而导致人大监督职能的发挥存在着现实的困难。
为此，在现有的总体政治框架下，应将地县两级人大的同级监督职能取消，改由上一级人大实施对下一级党政机构的监督，同一级人大与合并后的党政机构合署办公，由党委副书记兼任人大党组书记或人大主任，同级人大主要行使对下一级政权机构的监督以及其他原有职能。
上述观点的另一重要理由，就是地级以下政权的主要职能是执行职能，是对中央和省级政权方针、政策的贯彻落实，因此，在政权的内在构成上无须和上一级政权保持同一构造，特别是中央一级政权在法律修订、政策制定、政权性质实现等方面的职能，在地级以下政权职能中已被大大弱化了，与此等职能密切相关而必须的机构职能关系就可以大大简化，重点建设地级以下基层政权的执行职能，突出基层政权机构的统一、简化、高效的总特征。
此外需要强调的是，在进一步研究市管县的存留问题及改革方向时，除了充分考虑政权机构内部的相互关系外，还要注重不同层级的政权机构针对各自层级实际职能的职责异构，省级政权构成应基本保持现有的体制框架，并进一步加以完善，以发挥制衡作用，保证国家重大政策有效下达和重大民情的有效上达，保证区域内宏观调控和重大问题决策的科学性，从而建立起适应社会主义市场经济和现代化建设要求高效能的地方政权体系。
收稿日期：2007-12-11
标签：地级市论文; 行政监督论文; 行政体制论文; 领导体制论文; 党政分开论文; 制度创新论文; 地方领导论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;