政府预算管理监督制衡机制的均衡条件与制度构建，本文主要内容关键词为：预算管理论文,机制论文,条件论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2008)11-0024-03
完善政府预算管理中的监督制衡机制，既符合现代财政民主决策、民主理财的要求，也是建立廉洁高效政府的现实途径，体现了全社会共同治理和实现政府“善治”的时代潮流。[1]因此，就预算管理监督制衡机制的资源节约收益与制度实施的交易成本进行深入考察，分析预算管理监督制衡机制的均衡条件及制度构建的路径选择，无疑具有重要的理论价值与现实意义。
一、政府预算管理监督制衡机制的成本——收益分析
评价一项制度安排是否处于稳定均衡的状态，大体有三个衡量标准：一是该制度能产生纳什均衡的结果，二是制度规则本身具有可实施的约束力，三是制度产生的运行机制应是激励兼容的。[2]对政府预算管理监督制衡机制而言，这三项标准也同样适用。政府预算管理监督制衡机制的纳什均衡状态，通常需要在以下两个方面的因素之间加以平衡：一是监督制衡机制的资源节约收益，二是监督制衡机制设计与运行中的交易成本。
(一)监督制衡机制的资源节约收益。概括起来，政府预算管理监督制衡机制的资源节约收益主要体现在以下几个方面：
1.通过集合分散的社会公共偏好，来更广泛地反映公众利益。在现代民主政治下，任何关系民生的重大财政决策与预算安排，都应由公众来决定，以体现社会公共偏好的取向。然而，公众偏好是相对分散的，不同的公民群体有不同的利益取向。预算配置作为公共资源战略性筹划的过程，也是公共选择的形成过程。[3]监督制衡机制以公共选择的决策方式，为这些互不相同、甚至彼此冲突的利益集团提供了一个谈判交易与协调整合的空间。通过公共选择决策机制的合理设计，可在一定程度上集合原本分散的社会个体偏好，更广泛地反映公众利益，从而提高有限预算资金的配置效率。
2.通过议程设计改变预算管理的博弈关系，以约束各利益相关主体的行为。政府预算资金供求双方作为追求约束条件下利益最大化的经济人，在现实的预算管理中都具有违背公众利益，实现自身价值取向的内在冲动，由此可能导致政府预算规模的非效率扩张。[4]而立法监督机构作为一种约束与制衡的力量，通过公共选择决策机制的议程设计，采用公众及其代表对预算决策民主表决的方式，最终确定政府预算的规模与结构，可在一定程度上改变预算管理供求双边垄断的决策模式。预算资金供求双方的目标函数中增加了公共选择机制的制约因素后，其原有的博弈关系会发生一定的改变，从而提高预算资金的使用效益。
3.通过委员会决策机制，减少预算管理中的游说与寻租投入。立法监督机构作为某种形式的代议制政权组织形式，具有相对典型的委员会决策机制的特点。将政府预算规模与结构的最终决策权赋予立法监督机构，可以诱导资金使用者从自身利益出发，理性地减少或放弃寻租与游说投入。同时，公共产出提供者与作为最终消费者的公众及其代表的直接沟通，也可在一定程度上缩短政府预算的委托——代理链条，削弱政府预算部门资金配给的自由裁量权，从而实现有限预算资金的节约使用。
(二)监督制衡机制设计与运行中的成本。如果可将政府预算监督制衡方的不同利益群体视同一些预先给定的在技术上可分开的单位的话，预算管理监督制衡机制的目的就在于对这些单位之间的交换活动加以组织和管理。如同物质世界中普遍存在的摩擦力一样，这种组织与管理活动也需要耗费资源(也就是交易成本)。具体地说，政府预算监督制衡机制的交易成本体现在两个方面：一是监督制衡机制设计与组织的成本，二是监督其他利益相关主体行为与维持机制运转的成本。
1.监督制衡机制设计与组织的交易成本。立法监督机构作为集中体现社会公共偏好的代议机构，在其实际运行中，首先要解决个人偏好如何加总为社会总体偏好的问题。[5]然而，“阿罗不可能性定理”揭示了由个人偏好推导出社会偏好的困难，甚至在某种情况下根本就不可能存在一种将个人偏好加总为理想的社会偏好的集体决策机制。同时，由于存在出现“投票悖论”的可能。当个人的偏好不相同时，任意加总这些偏好，其结果可能是不相容的。为解决这些问题，往往需要通过表决程序的安排。来避免投票循环现象的出现。由于表决程序的安排有多利可能，并且在多数票规则下，操纵议程可以控制表决结果，因而预算管理监督制衡机制的设计之初，不得不在各种表决程序之间进行谨慎地取舍。这一比较取舍的过程自然需要花费相当的人力与物力，从而构成了监督制衡机制设计中的交易成本。现实中，立法监督机构对政府预算决策的表决通常是由众多公民(或其代表)同时做出的。如果将政府预算表决过程也视为某种博弈结构的话，就某一次预算表决而言，所有参与决策的博弈者各自的决策是同时做出的，具有相对典型的静态博弈特征。这样，虽然可以避免动态博弈过程中，后行为博弈方根据先行为博弈方的行动而做出有针对性的相机选择，以体现各决策者的真实偏好。但这一决策的同时性条件使得就某些政府预算特殊问题进行公民(或其代表)全体投票表决的开支过大，在个别情况下甚至无法进行。这构成了监督制衡机制组织上的交易成本。
2.监督制衡机制运行与维护的交易成本。监督制衡机制的运行是以对其他利益相关主体的监控为主要特征的。相对于拥有预算资金配置权的政府预算部门和提供实际公共产出的资金使用者而言，立法监督机构的监控属于外部人监督。在信息优势的分布上，资金使用者比立法监督机构拥有更多的公共产出的成本与收益信息，政府预算部门则拥有更多的预算资金配给信息。因此，立法监督机构对其他利益相关主体的监控往往是相当困难的。这在现代政府预算管理形式与手段日趋复杂的状况下表现得更为明显。为更好地监督其他利益相关主体，在政府预算监督制衡机制运行中，往往不得不投入大量的精力与资源，了解具体预算资金的流转过程与预算管理的内部信息。根据博弈理论对制度演变的研究，一个非效率的制度可能会长期维持稳态均衡，而一个费力建立起来的有效制度却随时可能被破坏，重新回复到非效率的状态。面对有效监督制衡机制“难得而易失”的窘境，必须投入一定的人力与财力，以维护既有的预算管理监督制衡机制的稳定，并尽可能避免预算管理制度变迁陷入非效率结构的路径依赖。
二、政府预算管理监督制衡机制的均衡条件
现实中的政府预算管理监督制衡机制往往需要同时考虑来自资源节约收益与交易成本两方面的影响，其均衡状态在很大程度上也取决于相关收益与成本的变化趋势。虽然难以通过实证的数据检验，获得其资源节约收益与交易成本的变化趋势曲线，但仍可从一般意义上了解其大体的变化走势。
首先，考察监督制衡机制资源节约收益的变化。其总体趋势是，监督制衡机制所带来的资源节约收益将会呈现逐渐递减的趋势。这种变化主要受以下几个因素的影响：第一，在一个人数相对较少的社会群体中，集合所有人的个人偏好而成为社会偏好或许仍是可行的。但社会总人口的不断增长，已成为大多数国家的社会现实。而人口的增长也就意味着整合后的社会偏好往往难以代表全部社会成员对预算资金配置的个体偏好。这将导致监督制衡机制提高预算资源配置效率而带来的资源节约收益逐渐减少。第二，虽然监督制衡机制通过改变其他利益相关主体的相互博弈结构，可在一定程度上削减资金使用者获取超额预算资金配给的额外努力成本，但当额外努力成本压缩到一定程度时，再进一步削减往往是困难的。第三，委员会决策机制在理论上或许可诱导其他利益相关主体的游说与寻租成本逐渐趋向于零。但现实中，委员会决策机制也会受到来自不同利益集团的影响，并可能引致互投赞成票的结果，因而，这类资源节约收益也是有限的。
其次，考察监督制衡机制交易成本的变化。其总体趋势是，监督制衡机制的交易成本将会呈现逐渐递增的态势。这主要有以下几方面的原因：第一，随着社会组织规模的扩大与人口的增加，监督制衡机制将个人偏好加总为社会偏好所需要的成本将会上升。在利益相关方静态博弈结构下，各相关主体同时做出决策所需要的成本也会增加。这会导致监督制衡机制设计与组织的交易成本的不断上升。第二，政府预算管理手段的日益先进与预算所包容的信息量的不断增长，使得政府预算信息分布中的不均衡现象日益严重，由此导致立法监督机构监控其他利益相关主体的机制运行成本增加。同时，在现有预算资金配置格局中处于相对劣势的部门与利益集团会产生改变现有预算管理制度演进路径的冲动，这也使得监督制衡机制的维护成本上升。
综上所述，从发展趋势上看，监督制衡机制的边际资源节约收益将逐渐递减，而边际交易成本却在不断上升。根据微观经济学的厂商均衡理论，当监督制衡机制的边际资源节约收益等于其边际交易成本时，再进一步完善立法监督机构对政府预算的监控所花费的交易成本将会大于相应的资源节约收益，这样的监督制衡机制将处于相对稳定的均衡状态。
三、构建政府预算管理监督制衡机制的路径选择
(一)在资金需求方之间引入市场竞争机制。在传统的预算管理模式下，资金需求方处于完全垄断地位，政府预算部门实际上差不多成为了各资金使用者提出的经费预算要求的俘虏，预算部门难以了解这些经费预算是否得到了有效率的安排。但如果在提供同种公共产品的预算资金使用者之间引入竞争机制，将改变资金使用者的完全垄断地位。这些竞争者既可是原来提供类似公共产品与服务的其他政府部门，也可是来自私人厂商。政府预算部门可按照招标、投标的规则与程序，选取“报价”最低的资金使用者作为预算资金供给的对象，从而使得政府公共部门按照相对成本最低原则提供公共产出。
(二)调整预算资金配给中的自由裁量权分布态势。合理调整资金配给权在不同相关主体之间的分布状态，是构建政府预算管理监督制衡机制的重要内容。在具体操作上，当代市场经济国家公共支出与预算管理改革的实践，也提供了某些值得借鉴的作法，那就是实行财政总额控制。所谓财政总额控制，就是要求支出总额在对预算的各个不同部分作出决定之前就确定下来，并且不受干扰，为保证预算总额不向不断扩张的资金需求妥协，支出总额必须强制执行。[6]而支出总额的确定，在任何模式的政权组织结构下，都应属于立法监督机构的职权范围。至于资金使用者在各自预算总规模限额内如何配置有限的预算资源，即在人员经费、公用经费和专项经费之间如何协调安排的权力，则应赋予各个资金使用者的部门领导以自行处置权。也就是说，预算资金结构性安排的自由裁量权应归还各个部门。各资金使用者所拥有的公共产品成本与收益信息的优势也决定了强有力的部门领导人也必须拥有广泛的权力，使其可在职责范围内进行预算资源的重新分配。为避免各资金使用者违背立法机构和政府预算部门的意愿，滥用被赋予的结构性自由裁量权，还应加大审计监督和对违规行为的查处力度。[7]
(三)在立法监督机构中重塑代议制伦理。立法监督机构伦理规范的完善主要包括正式规则的制订与非正式规则的配合两个层面。首先，完善法律对立法监督机构组成人员的约束。如，通过立法机构组成人员不得利用职权进行不正当游说、涉及与自身利益存在冲突的预算表决的回避原则、民选代表个人财产申报制度等一系列“阳光法律”的制订与实施，有效地规范立法监督机构组成人员与相关利益团体之间的联系，以避免投票交易现象的发生。其次，在立法监督机构审议预算时，提供民间预算管理专业人士的参谋与策划，以全面提升代表审议预算的素质与能力。借鉴市场经济国家的经验，在立法监督机构内部设立专门的预算研究咨询机构，招募民间预算管理家，提供预算管理与预算草案审议的咨询服务。最后，加强社会舆论与新闻媒体对立法监督机构组成人员的监督。新闻媒体和社会舆论作为一种非正式规则，对重塑与提升立法监督机构组成人员审议政府预算的责任心是非常重要的。在预算管理“阳光化”的进程中，不仅要强调政府预算部门和资金使用者作为行政机构的行为透明度，还要注重立法监督机构行为的公开化。
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