全球化时代的地方治理：构建公民参与和自主管理的制度平台，本文主要内容关键词为：公民论文,自主论文,制度论文,地方论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，无论是在发达国家，还是在发展中国家，地方治理（Local Governance）运动正不断地走强，日益成为当今国际社会瞩目的政治与行政发展现象。地方治理是由经济全球化浪潮直接推动的，它是民族国家及其次级地方政府组织为了能够应对社会环境急剧变化，解决一系列棘手的公共问题，增强回应和抵抗危机能力而自觉、理性地采取的公共事务管理模式的变革。这种以问题意识和问题解决为导向的公共管理改革，力图突破传统公共行政管理模式的“单一中心论”，将来自于民间的社会资本（Social Capital）力量纳入到地方公共事务管理之中。这就意味着由公民参与和自主性管理形成的多元管理网络（Network）体系，在地方治理中发挥着极为关键的作用。
一、回应全球化挑战：当代地方治理应对的主要问题及其目标选择
当代地方治理运动兴起的重要推动力来自于全球化对民族国家政治与行政结构的直接挑战。在全球化浪潮冲击下，当世界每一个角落都被“搅拌”到经济一体化和强势竞争体系的时候，所有民族国家都在经历着一场重大的抉择和较量。
对于发展中国家和发达国家来讲，全球化给各国带来的问题和产生的效果可能是不同的，但是，全球化本身发展的内在逻辑对于每一个国家却是共同的，问题的症结在于每个国家和政府的态度以及采取的相应对策。这就要求一个国家和政府应充分意识到，在挑战和机遇并存的全球化时代，应该如何应对问题，运用自身的优势，把握机遇。地方治理就是面对全球化冲击做出的积极回应，它既是一种创新的制度选择，也是一种应变策略的选择。一些地方化治理研究报告指出，全球一体化发展绝对不是对地方治理的否定。恰恰相反，全球化更加促使人们走向地方化，但这一地方化不是闭关自守的，而是向世界其他部分开放的。开放性提升了地方组织制度结构中民主参与的效能，公众在与他们密切相关的、特殊事务上的参与程度正在稳步增长。政府的以及各种非政府组织形式的混合型、参与型的治理结构，为公民社会及其民主的不断发展开辟了广阔的前景。[1]（P145）
那么，地方治理与全球化这两个看似相反的发展趋势是怎样联系在一起的，地方治理为回应全球化提出了哪些重大问题，它如何导入了公民参与治理的要求呢？
首先，我们看到，全球化客观上为地方治理的迅速发展提供了背景和空间。这是因为，在全球化的进程中，次级地方组织的功能和作用正在不断的强化。[2]
全球化加速了国际贸易和市场的扩张，刺激了国际金融资本在不同国家的游动，加剧了市场竞争。由此，传统国家的政治结构和决策方式开始改变。两个方向的权力发展相对削弱了国家级政府的作用。一方面，伴随着一体化进程，一些国际性或区域性的组织建立，并对国家经济、政治生活发生了作用，区域内国家间的合作与联盟关系在某些方面改变了一国国内的经济、政治政策，也迫使某些国家按照国际组织设定的标准和规则行事（如WTO，IMF等）；另一方面，政策决定权同时向次级地方组织下移，地方组织拥有了更多处置地方公共事务的权力。地方自主性的扩展一是来自于联合国和世界银行等国际经济组织的直接推动。这些国际组织将它们倡导的分权化、地方政府责任、地方民主、公民参与等理念，随着其反贫困、生态保护等研究项目和投资项目，进入到一国的地方层级，由地方政府直接承担这些项目的管理和运行。有时，国际区域组织在解决一些国际重大问题上，如防范艾滋病、防止生态环境恶化等事务，也会直接与地方政府组织联手，共同合作完成研究与治理项目。这些项目支持强化了地方组织在公共事务管理中的地位，同时也给地方组织灌输了分权、市场化的观念。二是地方治理的发展也是源自于地方组织自身利益的激励和要求。地方财政、资源配置的水平和社会秩序的稳定都与经济发展水平相关，因此促进地方经济发展是地方政府行为的动力基础。这就要求地方政府增强管理体制的灵活性，减少过多的干预，能够适应全球化经济时代的快速变化，获得并拥有促成地方体制创新的实质权力。受此激励，发展地方治理模式的呼声日益强烈。
其次，经济全球化给各国的地方组织提出了一系列挑战与问题，要求地方组织依靠其自身的治理能力做出积极的反应，不断进行管理体制的创新。
问题之一：在全球化时代高速变化且不确定性和风险性加剧的社会环境中，地方政府应如何保持经济和社会长期可持续发展能力，增强预防、抵抗和处置危机的能力。
全球化时代可谓风云变幻。资本自由游弋是全球化本质的特征，而资本游弋可能带来一些难以预料的负面影响。例如，资本所在国为短期牟利而过度开发、使用资源，破坏环境，造成生态环境的急剧恶化；资本流出国导致的企业破产、失业、劳动力生活水平下降、社会排斥、地方经济体系瓦解，造成地方经济和社会生活的瘫痪；对外资和产品出口的依赖性，存在着潜在的经济与金融风险；国际游资增加了金融危机发生的可能性。而当这些危机一旦发生，首先考验的是地方应对与解决问题的能力。
在这样高度不确定的环境下，一方面中央政府的政策调整与倾斜、产业规划布局和国际影响力与国际社会的话语权掌握，对于稳固国家竞争力优势具有关键作用；另一方面，地方政府与地方组织的治理创新与快速回应能力，对于地方问题的有效解决至关重要。由此，地方政府以可持续发展为中心的战略管理、预测和预防可能出现的危机局势、增强地方体系预警和问题处置能力、及时反应并回应社会和公民的要求等战略性政策议程，上升为地方政府的重要工作职能。[3]（P2—3）
问题之二：地方政府应如何吸引和维持投资，增强地方经济体系的竞争力。
吸引和维持各种投资，是地方经济增长和充分就业的基础，也是地方经济体系具有竞争力的表现。对于地方政府而言，能够保持投资增长和对地方产业发展促进的关键要素是地方的综合环境和资源使用的可持续性。为此，地方治理需要发展具体的策略：建立相邻地方间的资源共享和区域合作体系，强化共享式的基础设施和生态环境改善；建立更加合理的税赋征收制度，完善公平税赋体系和合理的税基、税率；建立更加快捷、透明的资质认证程序，加快办事效率；加强参与式管理，拓展合作、共享、沟通的渠道。
问题之三：地方政府应如何面对地方民主观念的重要变化，将公民吸纳进入地方公共事务管理过程，促使其成为地方治理的有生力量。
全球化的发展影响了当代的民主观念。在今天，民主更多地被理解为是在宪政制度的基础上，人民通过自治的共同体，获得参与公共事务管理的权利，并实际参与公共事务管理的过程。因此，衡量一个国家民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。对民主的理解已经不再局限于像过去那样，将民主等同于公民选择自己的民意代表管理和决定国家或地方的公共事务管理，并依靠行政的和技术的官僚执行公共事务管理的过程。这种超越狭义的代议制民主参与的公民直接参与观念，在实践中，推动了一个国家将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到能够直接面对公民的地方层次上，为公民直接参与建立了可行性基础。如何将公民参与发展成为解决公共问题和提供公共服务的有效资源，这也是地方政府必须面对的重要变化。[4]（P7）
对这些问题的回应，形成了当代地方治理发展的目标体系：
●展现地方发展和地方管理目标的愿景；
●形成战略管理的视野，构建地方可持续的战略管理发展框架；
●创造高效率、分权与合作相结合的公共事务管理制度；
●建立弹性化、灵活性，具有创新性和回应力的地方政府及地方组织体系，强化地方政府的公信力；
●地方管理体系具备危机预测、预警、防范、处置和修复的机制和能力；
●形成良好的、综合性的投资发展环境；
●建构地方区域内产业结构互补和环境共同维护的区域治理结构；
●发展公民参与公共事务管理的能力，形成以社区为中心的公民自主管理的网络组织体系。
二、地方治理的基本逻辑：发展公民参与和自主管理地方公共事务的能力
全球化时代，地方面对着许多棘手问题，仅仅依靠地方政府组织的能力和力量是远远不够的。这是因为，一方面，全球化时代，地方政府公共事务管理的视野发生了很大变化，越来越将管理的焦点集中在战略管理、资源管理和社会协调、冲突解决等问题上，这就需要将一些具体的公共事务通过分权的形式由社区组织、公民自组织以及民营企业组织来承担。“合作”与“伙伴关系”是地方治理实践中使用频率很高的两个词汇，表明了对蕴藏在民间的力量的渴望。
另一方面，治理模式对地方政府组织运作效率化、弹性化、灵活性和回应性的要求，也不允许地方政府延续传统的权力集中、层级节制、反应滞后的管理形式，需要引入开放、公开、透明、互动、政治参与和适度分权的体制框架，以增强对外部环境变化的反应能力。这也要求地方政府积极推动自身的公开性，并为公民参与和自主管理提供更多的机制和制度安排。
再有，全球化给地方提出的一些公共问题的确需要政府与民间力量的共同努力才能解决。例如，生态环境和资源的保护需要企业和公民的充分理解和合作，地方可持续性战略发展的政策需要公民的充分认同和支持。只有企业组织和公民认识到问题的重要性和严峻性，意识到未来可能存在的困境，他们才能遵从政策的规则，感受到自身的责任。在地方治理的视野里，公共事务管理被赋予了事业共同体的概念与精神，形成为地方追求更好的生活品质所做的共同努力。
所以，与传统公共行政单一、集中的管理模式相比，地方治理模式从一开始就注定与分权化、地方民主治理、多中心治理、NGO等话语直接联系在一起，它依靠的是在解决问题过程中地方政府、公民及其组织、第三部门、企业组织治理网络的构建，以及这些组织广泛的、战略性的合作与参与。那么，公民及其组织参与地方公共事务管理的动力究竟在哪里？他们有能力整合或动员民间力量参与地方公共事务管理吗？他们能够成为地方治理的可靠的力量吗？对这些问题的探索一直伴随着地方治理实践发展的始终。地方治理理论力图说明公民力量介入的意义和可能性。
第一，对公民的角色定位——“积极的公民资格”（Active Citizenship）。公民不是被动接受管理和服务的消极参与者，他们是积极主动的参与者，是具有前所未有的参与公共事务管理的动力和能力的人群。埃莉诺·奥斯特罗姆（E.Ostrom）和辛迪·斯凯克特（H.L.Schacher）在分析公民自主治理现象时指出，“在今天，我们必须重新界定公民的作用了。他们已经从政府服务被动的消费者变成了创造社区特定性格的积极的活动者。这意味着公民已经成为其社区管理的一部分，他们承担着社区的责任，而不是把自己要么看作是孤立的地方政府服务的消费者，要么看作是政府对立或反对的力量”。[5]（P226—233）积极的公民资格强调，公民有参与公共事务管理实践活动的渴望，而且其参与的基础并不是也不可能是先于行动存在的安全相同或一致的共同价值。换句话说，这种积极公民性并不预设一个共同的结构性的前提，即公民合作行动绝不是在同质性的社会阶层、完全一致的价值观等机械一致性前提下建立的。相反，它认为，由于利益差异和冲突的存在，公民的认同是在反复博弈、充分对话、彼此互惠的社会共同体交往中逐渐形成的。它经由公民参与、协商、对话、化解冲突、容忍差异、相互尊重的过程，求同存异，获得或创造了社区公民共同的价值目标和信仰准则。因此，积极的公民资格发展了在动态过程中创造共识、构建合作基础的思想，并强调这种公民性具有更广泛的包容性和实践意义。
第二，社群共同体的必然性与必要性。在公民的社会生活中，社群共同体是不可或缺的，它是公民得以进入社会、享有相应权利、公民性资格与价值得以承认的媒介。人们只有进入和参与社群的公域性生活，承担社群的责任，其公共资格才能获得认同。个人责任和对社群的责任不是紧张和对立的，而是一体的。对于公民个人而言，关注社群的精神不仅具有功利的意义（即可以达成自我生活质量的提高），而且是人们社会生活的道德价值准则；不仅是公民或成员资格的体现，是公民或成员的一种美德和职责，而且是达成和促进公共利益的基础。因此，公民的参与，尤其是对政治生活的参与具有广泛的意义，它能够创造巨大的成就。罗伯特·帕特南（R.Putnam）在《使民主运转起来》中说，“对于公民共同体来说，至关重要的是，社会能够为了共同的利益而进行合作”，而公民参与和“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论这些个人多么富有，多么精明。在公民共同体中，公民组织蓬勃发展，人们参与多种社会活动，遍及共同体生活各个领域。公民共同体合作的社会契约基础，不是法律的，而是道德的”。[6]（P215）
第三，社会资本的存在及其力量。社会资本是内生、存在和镶嵌于社会生活之中的资源状态。它是通过公民间的互动、信任、合作和网络连结来组织、整合社会资源，并发挥资本增值的作用。运用这种社会资本资源，人们力求获取个体之间、组织群体之间有机整合的、良好的社会关系环境，以及有效的社会规范和共同信念。联合国“地方治理”报告指出：社会资本的形成是地方治理和人类可持续发展能力的重要方面。因为社会资本是维系公民社群生活的重要条件，它通过促进人们之间相互合作的行动，来提高制度运行的效益。社会资本在公民参与问题解决过程中形成的，即对地方性问题的解决方案逐步创造了公民共同知识的基础，公民又用这种知识基础去共同解决未来的问题。[7]
三、地方治理的运作工具：公民参与地方公共事务管理的多样化制度设计
公民参与和自主性管理不仅是一种理念，更是制度的创造和选择。伴随着地方治理发展的是各种地方公民参与制度的实验与不断演进，这构成了一幅色彩斑斓的图画。
受国情和传统的影响，各国地方治理中公民参与的水平、自主性程度与能力、参与方式存在着明显的差异；而且公民参与的进程也是一个渐进发展的过程，不可能一蹴而就。学者谢尔·阿斯汀（Sherr Arstein）在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上，提出了“公民参与阶梯论”，讨论了公民参与发展可能出现的不同阶段。他认为，公民自主参与发展的历程可以划分为八个层次，三个阶段。其中八个层次分别是：（1）政府操纵：（2）宣传教育；（3）给予信息；（4）政策咨询；（5）组织形成；（6）合作伙伴关系；（7）授予权力；（8）公民自主控制。其中三个阶段是：第一阶段（1）和（2）是无参与式形式，公民的实际参与的程度很低，参与过程由官方操纵，或以教育、动员方式达成参与。第二阶段（3）—（5）为象征性参与形式。公民通过政府的信息分布、政策听政与质询，具有了一定程度的公共政策过程进入和积极参与的机会，但是，政府为了避免对其权力产生激烈的影响，通常会改变参与的相关团体的权力分配方式，决定参与的过程，其自主性程度不高。第三阶段（6）—（8）为完全型公民参与，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区的公共事务进行自主式的管理。[8]
当代地方治理在不同层次上设计和发展着多样化的公民参与方式和途径。
第一，创建学习型社区，描绘与展望地方发展的共同愿景。这是许多国家近年来基于地方应对环境挑战和战略发展要求而逐步发展的公民参与形式。由于它注重公民理念和思维的创新，强调战略视野下不断学习和勇于面对挑战，所以成为当代新型参与形式的典范。江泽民同志在党的十六大报告中描绘的全面建设小康社会的宏伟蓝图指出，全面建设小康社会奋斗的重要目标之一就是要“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。[9]（P20）在当今中国，创建学习型社区和学习型组织已经蔚然成风，成为推动中国政治民主发展的重要方式。
以学习为纽带的公民参与形式立足点是通过学习、讨论和感悟，形成公民对组织、社区、地方乃至国家的共同愿景，以共同的愿景引导公民的社会责任和在公域活动中的行为。由于地方或社区是公民生活的家园，地方发展与他们生活质量状况密切相关，所以地方性的感受和地方性的知识更容易让公民产生直接的感知和认同。地方共同愿景就是以此为基础，在公民的共同学习和互动中建立的。经由学习形成的地方或社区共同愿景需要公民在以下问题上达成共识：我们是这个家园的主人吗？我们处在一个怎样的环境中，面对着怎样的问题？我们对生活质量的追求和期望是什么？我们应该如何实现期望？我们自己的社会责任是什么，应该做什么？我们为什么要合作与互惠？我们合作和互惠的基础是什么？我们需要怎样的合作与互惠？我们需要共同处理哪些问题？对这些问题的讨论和回答过程，筑就了公民的共同价值观和参与公共事务的动力。
第二，地方立法创制权与复决权。在地方立法议程中，公民有权力对法律的创立、修改和撤消施加影响力。他们可以通过联名或投票（Citizen Referendum）的方式进行参与，而投票又包括两种具体形式：一是“创制权”，即公民可以通过创制方式，对立法机构尚未执行的、或尚未完成立法议程的、或对正在修正的原有法律或法案提出要求、建议和意见等，是一种具有广泛应用性的参与形式。例如，在我国最近出现的“开门立法”等制度创新，以及由“孙志刚事件”引发与推动的城市收容管理条例的修改，民间要求的有关物权与物业管理法律制定等，均具有公民“创制权”的性质。二是“复决权”，指公民能够对已经完成立法程序的或已经执行的法律案件进行公决，以表达公民支持、反对和要求的呼声。复决权既有由个体联合并具有法定人数的人民群体，通过签名联署行使复决权的方式，也有法人、组织联合发起复决的形式。
第三，组建有关公共政策议题“公民咨询委员会”，一般由政府发起。当政府在进行重大公共政策规划和决策时，如市政项目或社区土地开发、公共物品或服务价格涨幅等，将涉及政策的各方利益关系人（Stakeholders）召集起来，咨询和听取各方关系人的观点、意见和建议，并通过博弈、对话和利益调整，平衡各方的要求和行动。按照国家行政程序法的有关规定，公共政策制定过程中，召集利益关系人参与是必需的程序，它发挥着多方面的功能。首先，它被作为是政府与公民合作模式以及建立伙伴关系的基本形式；其次，它使得政府的信息向公民开放，促进政府政策过程的透明性；再次，它通过对话、相互关注的互动，加强利益关系人的彼此理解和信任，促进利益整合，以强化政治稳定的基础。最后，政策一旦实施，则有利于政策的执行，减少执行中的摩擦和成本。但也有人认为，这种参与形式在很大程度上依然取决于政府对参与过程的设计和信息开放度。在参与者信息有限的情况下，容易在沟通中产生较强的单向性。无论如何，它是公民参与发展的必经阶段，对于公民参与意识的提高有着十分积极的意义。
第四，社区发展公司。社区发展公司属于专门从事社区内某一项或专门的公共事务管理，在公民参与社区公共事务中发挥了重要的桥梁作用。这些公司一般发源于民间，自发形成，并以网络发散的形式不断横向拓展，集合民间资源进行社区事务的自主管理。它包括社区环境维护、社会工作、犯罪青年帮教组织、残障人士、失业者的援助与救助、精神病患者心理辅导、向无家可归者提供公共住房等。它们多属于各种非营利组织，雇用少量带薪专职人员，其他的人力则广泛地来源于社区的志愿者组织。由于它们帮助政府解决了大量的公共问题，所以对其社会责任和贡献的报偿是政府给予政策与项目支持。其资金来源于三大渠道：一是政府的项目支持；二是私人基金会和私营企业的捐助；三是会员的会费和公民的慈善募捐。
第五，公民系列论坛（Citizen Forums）。公民系列论坛是20世纪90年代由公民自发组织发展起来的，讨论社区公共问题，并力图影响社区公共政策和公共服务供给的一种基层居民的行动。它表现出公民正在以积极的态度，进入与个人生活质量密切相关的公共政治生活领域，关注涉及公共利益的事务。公民论坛的形式多样，有邻里论坛、地区重大事务论坛、公民自设的主题讨论、利益共享与分享者论坛等。
第六，公民对公共物品和公共服务水平的监督与评价。此一参与途径更加具体，针对性更强。它通过鼓励公民开展监督公共服务质量的活动，以提升政府对公民需求的回应性和公众满意度。它关注两个方面的基本问题：一是要求政府和公营部门向公民开放有关公共服务的内容和标准等信息，就公共服务质量水平向公民做出承诺。例如，在英国整个20世纪90年代都在不断地推行“公民宪章运动”（The Citizen Charter）。该项制度规定，政府和公共部门要以宪章的形式将本部门服务的内容（项目、运营状况、服务机构、成本与收益状况等）、工作的目标、服务的标准和服务的程序等公之于众，向公众做出正式的承诺，接受公众的监督；至1992年，已有47个地方政府的公共服务系统颁布了公民宪章。二是发展多样化公民服务监督和评价的形式，包括服务满意度调查，公民观点民意测验，投诉和改进建议，服务提供者与服务接受者（如公立学校校方与学生家长）共建的董事会、恳谈会和联谊会，以及公民评审团等。
第七，公民自组织直接从事公共服务的行动。更大量的公民参与行动存在于公民日常从事的公益性、互助性和自助性社区工作中。从社区植树、绿化，到社区精神病人、残疾人、老人、犯罪青年的帮助，到扶助穷人的募捐活动，再到志愿者的义务培训、传授知识等等。“我们自己就是治理的主体”已经逐渐成为社区公民的理念，激励着人们去行动，去谋求共同发展。
公民参与的形式多种多样，在当代地方治理运动中发展尤其迅速，可以说是构建新型国家与社会、官与民关系中的一个重要景观。下表是英国学者高斯从几个维度归纳了公民参与的主要形式。[10]（P40）
经济全球化呼唤着有效的地方治理，而有效地方治理是在公民积极参与、授权自主管理的过程中实现的。在这个时代，“全球化地思考，地方化地行动，批判性地认知”（Thinking Globally，Acting Locally，and Perceiving Critically），[11]（P1）推进公民参与，已经成为当代公共管理者的一种观念和思维，更成为一种实践行动。
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