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□目前，我国流动人口约8000万
□流动人口家庭化正呈发展态势
□到本世纪末，我国流动人口将超过1亿
1998年3月2日，原国家教委和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。国家教育发展研究中心就流动人口子女教育问题进行了历时一年的全面调查研究。组织此项政策咨询工作的研究人员叶之红和汪明向记者介绍了《办法》出台背后研究工作的主要内容和结果。
“流动人口”对于今天的人们来说，早已不是一个陌生的名词。春运高峰一年猛似一年的民工潮，已经引起了政府、社会及新闻媒体的广泛关注。
在北京、上海这样的大城市，流动人口与城里人的日常生活息息相关——从市民身边随处可见的早点摊儿、农贸市场，到城市的基本建设、环保卫生，他们为城市生活的正常运转和经济繁荣做出了贡献。然而，随之相伴的，也不乏城市秩序和治安管理方面的种种问题。流动人口子女教育问题，更成为普及义务教育的一个难点和社会问题。
流动人口子女入学究竟难在何处？据教育发展研究中心调查：难在特大城市中的低收入人群，而且方方面面各有苦衷
在北京航空航天大学附近，有几排灰蒙蒙的房子，还有几个菜棚。在两个不大的房间里摆放着黑板，砖头上架起木板当课桌，简陋的木凳是讲台，墙上贴着小学生守则和期中考试的光荣榜。这是一所流动人口自办的小学。
28岁的肖海龙是这所小学的校长。他高中毕业后曾在家乡教过2 年小学，1994年去包头打工，春节回家路过北京时住在一个种菜的老乡家。老乡的孩子因老家没人照顾，北京上学太贵，10多岁还没有上学，一字不识。在老乡的劝说下，肖海龙开始了他的办学生涯。
如今，学校有从学前班到1至4年级的50多名学生，主要来自河南，也有安徽、四川、河北和山东的孩子。其父母主要从事种菜、卖菜、卖水果、临时工等职业。他们忙于生计，无暇顾及孩子的学习，也没有太高的期望，“能识几个字，能写个信就行”。肖海龙和妻子承担学校所有的课程。
美丽的香山脚下一些外地来京人员住的低矮房屋中，有一个高墙围起的院落，这是北京海淀区四季青乡京香农工商公司支持办起的一所流动人口小学。3间教室宽敞明亮，有学生课桌椅， 外面的大院子使学生下课活动有了一定的空间。
阎校长来自河北省贫困县张北，曾当过10年的小学教师，与妻子及亲属3人共办的这所学校， 为许多贫困地区来京种菜的农民解决了子女入学的后顾之忧，也得到张北县教育部门的支持。学校采用河北省统一教材，甚至连考试试卷都从张北寄来。这里的学生流动性很大，常常是父母到别处去种地，学生也就跟着走了。学校对学生年龄限制不严，有个15岁的孩子还在读2年级。
上海长宁区新泾镇毗邻虹桥开发区，是上海外来人口最集中的地区之一，其数量远远超出当地居民。去年，这里共有7 所外来人员自办的简易学校，有一所设在村宅边缘的窝棚里，透风漏雨，光线昏暗，靠一道布帘隔开教师宿舍和学生教室，教学设施只是几块破木板制成的课桌和一块小黑板。还有的设在农民私房，或设在废弃的仓库甚至空着的猪棚里。
由于对流动人口数字统计上的困难，流动人口中的适龄儿童少年总体数量情况不明。我国义务教育实行地方负责、分级管理的体制，向适龄儿童少年普及义务教育，一直由其户口所在地政府负责，那么在解决流动人口子女就学问题上，就存在一个流出地和流入地政府及教育部门各该负什么责任的问题。
形成流动人口子女入学难问题有其多方面的原因——
根据义务教育地方办的原则，流入地的义务教育经费在本来就短缺的情况下，难以再承受为流动人口子女就学投入大量经费。
近年来各地相继出现入学升学高峰，造成学位紧张，加之流动人口的逐年增加，而教育经费和设施的增长远远赶不上其速度，这给流入地政府的教育部门带来很重的负担。虽然京津沪三个特大城市入学高峰有所回落，但各地教育部门宁愿借机改造薄弱校、开展小班教学，以提高教学质量，也不愿选择大批接收教育基础较差的流动人口子女入学，认为这会影响整体教育质量。
按国家有关政策规定，未办理暂住证、就业证、计生证的“三无”人员属遣返对象。而大量未办理暂住证的流动人口滞留在城市中，其中很多人从事“边缘”职业，其子女流失、辍学的可能性最大。教育部门在对待这部分孩子的就学问题上，则面临着政策与客观现实的两难选择。
另外，流动人口中存在的职业分层，也决定了其子女就学难易各不相同。流动人口子女在城市公办学校就读，须缴纳一定数额的“借读费”或称“补偿金”。这对流动人口中那些携资金、技术来异地经商办公司的人来说，并不成问题，而那些从事卖菜、种菜、收废品、环卫等“边缘”职业的低收入人群，则相当困难。他们的子女，实际上成为教育中“处境不利”的群体，也是大城市中就学最难的一部分。许多流动人口子女因缴不起借读费，被送回家乡就读，使农村一些地方出现了“乡村留守孩子”，由于远离父母的监护，其生活和学业难以保证。
人口跨地区流动，是国家工业化、现代化进程中的必然趋势
90年代以来，我国以农村劳动力为主的人口跨地区流动，无论在速度和规模上都呈现出快速增长的趋势。目前，全国农村剩余劳动力有1.2亿，其中流动人口约8000万，约占66%。据推算，到本世纪末，全国 还要增加8000万农村剩余劳动力。如按此比例推算，还将出现流动人口5280万，届时，流动人口大军将高达1.2亿—1.3亿。而且，流动人口家庭化现象日渐突出。
上海市300万流动人口中，28.3%是举家搬迁， 在上海居住时间达数年之久；武汉的150万流动人口中，家庭式流动人口超过50万； 在北京329.5万流动人口中，14岁以下的儿童少年占9.9%，约20多万。
流动人口的发展趋势，决定了流动人口子女的教育问题将会变得愈加突出。据有关调查显示，流动人口中适龄儿童少年（6—14岁）如按2～3%推算，全国约有200万。在许多流动人口聚集的大城市，很多学龄儿童难以正常入学，成了无人管束的“野孩子”。
世纪之交，在全体适龄儿童少年中普及义务教育的目标，正在受到流动人口规模扩大和家庭化趋势的冲击。
在许多大城市流动人口聚居地出现的民工自办的简易学校（亦称“棚户学校”），正是满足低收入流动人口的实际需要应运而生的。这类学校往往缺少必备的办学条件，教学难以规范，大多是从流出地请来教师，使用原籍的教材，并按流出地学制办学的教学点。如何对待这类学校，各地教育部门看法不一。
广州市海珠区的一所棚户学校被当地教育部门取缔，曾引起新闻媒体和社会的广泛关注。北京市海淀区也曾提出，对简易学校发现一所取缔一所。曾有一所简易学校几度被查封，又几易校址，最后躲到一个垃圾堆旁边。
这类学校如与流出地教育相衔接，实际上有利于引导流动人口适时、合理的回流。许多简易学校未能得到流入地教育部门的认可，但却得到流出地教育部门的支持。因为流动人口子女能否入学，直接影响到其户籍所在地“普九”工作。河北省贫困县张北许多农民如今在海淀区种菜，在其教育部门的支持下，办了一批方便这些农民子女就学的简易学校，张北教育部门甚至致函北京市教委寻求帮助。
其实，对简易学校支持与否，各地有自己的实际情况，且各有苦衷。像广州这样对这类学校采取较为强硬态度的地方政府和教育部门，最大的顾虑是怕解决了流动人口子女的就学问题后，会纵容更多的外来人口流入。
上海则采取了比较宽容的态度，并给予简易学校一定扶持。上海目前共有130多所简易学校。 长宁区新泾镇“寿县郢都小学”作为外地在沪第一所民办公助的流动人口子弟小学，已很大程度地改善了这里流动儿童少年的就学状况。
事实上，人口流动给我国社会发展带来的影响总体上是积极的。因此，合理解决流动人口子女的就学问题，具有重要的现实意义。那么——
如何走出流动人口子女入学难的困境？流出地与流入地政府应共同负起责任
人口流动给普及9年制义务教育带来了诸多不利因素， 此问题必须解决。而面向全体适龄儿童少年普及9年义务教育， 则是解决流动人口子女就学问题的最基本准则。
原国家教委在1996年颁布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（暂行）》，并在流动人口集中的6市（区）进行了试点。 今年颁布的《流动人口儿童少年就学暂行办法》，提出流动人口儿童少年就学是流出地和流入地政府的共同责任，强调流入地政府应切实为流动人口子女创造就学条件，提供接受义务教育的机会。在以公办学校借读为主解决就学问题的同时，鼓励民办学校发挥作用。
《暂行办法》出台以后，教育部正在组织贯彻与实施，分别选取北京丰台区、上海浦东新区、广州海珠区和天河区等若干实验区，学习宣传《暂行办法》精神，调查本区流动人口子女就学状况，结合地方实际制定政策，切实保证流动儿童少年接受义务教育的权益。
广州市天河区目前有8 所经正式批准专门招收流动人口子女的民办学校，其中雄鹰学校是由外来人口在高架桥下一块空地上自办的民工子弟学校，现有千余学生就读。广州市海珠区在取缔一所“棚户学校”之后，正式批准创办了3所专门招收流动人口子女的民办学校， 其中春晖小学办学条件正规，办学水平逐步提高。
解决流动人口子女教育问题，实际上引发出一系列其他问题。人口流动态势与义务教育地方办体制之间的矛盾，呼唤整个义务教育管理的规范化、科学化；其方向是实行义务教育证卡制度。随着我国户籍制度和财税制度的改革，目前以户籍为基础享受义务教育的制度，也将逐步让位于以纳税人的身份为基础享受义务教育。