中国个人所得税制的改革和完善，本文主要内容关键词为：税制论文,个人所得论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革个人所得税制的指导思想和原则
个人所得税调节分配的作用要充分重视和发挥，同时也要重视其组织收入的职能作用
下一步个人所得税制的改革，就是要通过进一步规范税制、堵塞漏洞，在公平税负、兼顾效率的基础上，实现加大对高收入者的调节力度、缓解社会分配不公的矛盾和增加财政收入的目标。为此，我国个人所得税改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的要求，进一步完善税制，改进和强化征收管理，加大对高收入者的调节力度，缓解社会分配不公的矛盾，促进社会稳定，建立个人所得税收入持续、稳定增长的机制，更加有效地发挥个人所得税在政治、经济和社会生活中的积极作用。
根据以上指导思想，我国个人所得税的改革应遵循以下原则：
1.调节分配与组织收入相兼顾的原则。个人所得税调节分配的作用要充分重视和发挥，同时也要重视其组织收入的职能作用。改革后的个人所得税要通过合理设计费用扣除标准、税率、累进级距等，既加大高收入者的税收负担，维持或者略调低较低收入者的税收负担，又保持一定数量的纳税人和收入规模。
2.立足国情与借鉴外国经验相结合的原则。个人所得税的改革，既要参考和汲取世界各国的成功经验和做法，又要充分考虑我国国情，以我国国情为立足点，建立起适应当前及以后较长一段时期的，既向世界各国普遍做法靠拢，又具有中国特色的个人所得税制。
3.综合征税与分类征税相结合的原则。通过对分类税制、综合与分类相结合税制和综合税制优劣的比较，从我国国情出发，参考国际上的通行做法，改革后的个人所得税宜选择综合与分类相结合的税制，将主要的收入项目归入综合所得，适用超额累进税率，以贯彻对高收入者加大调节力度的指导思想。
4.调整改进与保持政策连续性相结合的原则。通过个人所得税制的改革，我国将要探索建立新的税制模式，也要对税率、费用扣除、减免税和征收管理等内容作相应调整、修改和完善，也就是说，要对现行的个人所得税法及相关政策规定作重大修订；但同时，又要尽量保留现行税法及行政法规中一些行之有效的、已被普遍接受的条文和政策规定。
5.稳定性与适应性相结合的原则。个人所得税是全国人大立法开征的税种，个人所得税的主要税制要素规定，应保持相对稳定，不宜频繁修改。但今后一段时期，我国的经济发展仍将保持较快速度，税制中的某些规定应随着社会经济发展的情况作相应调整，比如纳税人的年度基本扣除标准等，需要由国务院根据社会经济的发展情况作出及时调整。宜由全国人大授权国务院办理。
6.源泉代扣代缴与综合申报纳税相结合的原则。源泉代扣代缴税款是实行综合与分类相结合税制的征管基础，它既能保证税款及时入库，又可为年终综合申报创造前提条件。为此，改革后的个人所得税制一定应明确纳税人和扣缴义务人的申报义务。
7.方便纳税与有利控管相结合的原则。改革后的个人所得税既要适应我国目前及今后一段时期的征管条件和征管能力，尽量做到科学合理、简便易行，又要有助于加强和健全个人所得税的控管机制。据此，改革后的个人所得税主要采用了源泉控管，多方申报，交叉稽核，相互制约的征管措施。
改革的主要内容
修订后的个人所得税法拟采用综合和分类相结合的税制
1.改变税制模式，建立综合和分类相结合的混合税制。我国现行个人所得税实行分类税制，其优点是税制简单明了，适应较低的税收征管水平。主要弊病是税收负担不合理，纳税人取得收入的途径和次数越多，费用扣除也越多，税源流失严重，难以体现公平税负、合理负担和加大调节高收入力度的原则。目前，许多国家的个人所得税实行综合税制，它较好地克服了分类税制的不足，但是必须具备较高的征收管理条件。而我国人口众多、幅员辽阔、社会经济发展极不平衡，目前就实行完全的综合征税模式难度很大。因此，参照国际上的一般做法，并结合我国国情，修订后的个人所得税法拟采用综合和分类相结合的税制。将来视条件成熟程度，再逐渐过渡到综合税制。
改革后的个人所得税，列入综合征税的项目可包括勤劳所得和财产所得两类，比如工资、薪金所得，经营所得，劳务报酬所得，财产租赁所得和财产转让所得等；特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，偶然所得和其他所得等仍实行分类征税。综合征税的应税项目，应是个人收入的主要来源，也应是个人所得税的主要税源，预计占全部个人所得税收入的70%。
2.规范纳税人范围，调整和扩大税基。(1)为支持个人独资企业和合伙企业的发展，避免重复征收所得税，参照各国一般做法，国务院已决定从2000年1月1日起，对这两类自然人性质的企业停止征收企业所得税，只对其投资者的经营所得征收个人所得税，应通过修订税法对其加以规范。
(2)调整应税项目。可将现行的11项应税项目作适当调整。其中，性质相同的项目进行合并，即：将“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”合并为“经营所得”；“稿酬所得”属于著作权所得范畴，因此将其并入“特许权使用费所得”。其他各个应税项目仍予保留。
(3)调整免税政策。考虑到近年来经济生活发展变化较大，部分免税项目难以监管，成为逃避纳税的漏洞的实际情况，应取消现行的部分免税项目。具体包括：国家发行的金融债券利息、福利费、部分奖金。另外，应充实和增加一些免税项目，如为了体现党和政府对科技人员和作出突出贡献人员的照顾，可将按照国家统一规定发给的补贴、津贴免税，进一步明确为“院士津贴、资深院士津贴、政府特殊津贴”免税；根据《国家赔偿法》的规定，可增加“国家赔偿金”免税；为了照顾低收入者，对储蓄存款利息所得一次收入不足10元的可免予征税。
(4)调整减税政策，对遭受严重自然灾害造成重大经济损失的从事生产经营的纳税人，可继续在一定期限内给予减免税照顾；为增加透明度，也为了便于操作，可通过附加扣除的形式取代现行对残疾人的减税政策。
从长远看，个人所得税应是“普遍税”，而非“富人税”
3.调整费用扣除标准。(1)提高基本扣除标准。目前，社会各界对我国个人所得税的费用扣除标准（准确地讲应是“免征额”）议论较多，有的人认为现行每月800元的扣除标准过低，也有人认为，相对于全国人均收入水平、城镇职工最低生活保障水平等，800元的扣除是比较适宜的，甚至应再低一些，以扩大税基。笔者认为，在确定个人所得税费用扣除标准时，应综合考虑整个国家的经济和社会发展情况，考虑全国人均收入水平和支出水平以及财政承受能力等因素后确定。扣除标准应该随着物价指数、生活水平的变化情况适时进行调整。考虑到近几年来，因国家陆续出台各项改革措施使个人支出增加的实际情况，可适当提高现行的费用扣除标准。当然基本扣除标准的提高也不应脱离中国实际，不能背离个人所得税的发展方向。从长远看，个人所得税应是“普遍税”，而非“富人税”。因此，基本扣除标准的提高是一个渐进的过程，不宜提高得过多。
(2)充实扣除内容。对取得综合所得的居民纳税人，按照国家统一规定缴纳的医疗保险金、养老保险金、住房公积金、失业保险支出以及为购买自用住房而发生的贷款利息支出等应允许在计算应纳税所得额时予以扣除。
(3)设立附加扣除。为保持政策的连续性，在延续现行税法规定的“附加减除费用”的基础上，设立了附加扣除，使外籍纳税人保持现行的扣除水平。同时，对纳税人为军人和残疾人的，也给予附加扣除。这样处理，有利于规范税制，防止税源流失。
(4)为使个人所得税更加科学、合理，增强稳定性和适应性，参考国际上一些国家的做法，改革后的税法应明确当居民消费价格指数变化累计达到一定程度时，可授权国务院适时调整基本扣除和附加扣除标准。
在费用扣除上，有两个问题社会各界比较关注：一是关于费用扣除范围的问题。一些同志主张，其标准应根据纳税人赡养人口、家庭医疗费支出以及教育费支出的不同而有所差别。这一意见能较好地照顾到每个纳税人的实际情况，也比较公平、合理，体现了量能负担的原则。但由于受征管手段落后的制约，税务部门对每一纳税人及其家庭的真实情况，特别是收支情况无法掌握，实际控管的难度极大，解决不好，有可能形成新的征管漏洞，带来新的不公平。
二是可否区别地区确定费用标准的问题。有的同志提出，由于地区间经济发展水平不同，其收入水平和支出水平差异较大，因此，个人所得税的费用扣除标准应由各地根据实际情况自行确定。笔者不赞成在全国不同地区制订不同标准的做法。这是因为：第一，费用扣除标准是个人所得税的基本税制要素，全国应统一规范。北京、上海、深圳的纳税人收入高就多纳税，西部地区的纳税人收入低就少纳税或不纳税，这正是个人所得税发挥调节个人收入分配作用的具体表现，体现了公平的原则。第二，如果发达地区扣除标准高，少纳税；而欠发达地区扣除标准低，相对多纳税，不利于人才向西部地区流动，不利于缩小地区间居民收入的差距。第三，不符合国际通行做法，世界上没有一个国家实行不同地区不同扣除标准，都是全国统一的。因此，在个人所得税费用扣除标准上，还是应坚持全国制定统一标准为好。
可将9级税率简化为6级或者更少，将最高边际税率由现行的45%降低为40%
4.调整税率，适当加大对高收入者的调节力度。现行税法对工资、薪金所得等所得项目分别规定了不同的超额累进税率或比例税率。建立综合和分类相结合的个人所得税制后，并入综合所得的应税收入，应适用同一税率表。因此，应以现行工资、薪金所得适用的9级超额累进税率表为基础，参考周边国家税率水平和国际减税趋势，并结合未来企业所得税税率水平，对级距和税率做适当调整。可将9级税率简化为6级或者更少，将最高边际税率由现行的45%降低为40%，形成5%-40%的6级（或少于6级）超额累进税率表。调整后的税率表在保证个人所得税收入基本稳定的基础上，照顾中低收入者，使其适当降低税负；同时，对畸高收入者，可适当增加其税负，以体现个人所得税调节个人收入分配的作用。
考虑到非居民纳税人在中国境内停留时间较短，人员流动性大，税收控管较为困难的实际情况，本着简化征管的原则，同时，参照一些国家对非居民纳税人的税收处理做法，对非居民纳税人取得的工薪所得和经营所得以外的各项所得，统一适用20%的比例税率征税。
5.完善征管制度，强化征管措施。(1)参考世界各国的经验，为了既能公平税负、实现调节收入目标，又能及时有效地组织收入和控管税源，对综合所得必须坚持源泉扣缴办法，即在支付或取得所得时预扣、预缴税款，年终再进行汇算清缴，税款多退少补。
(2)预扣预缴应考虑到现阶段我国的征管现状。为了避免年终汇算清缴时退税面过大，应对综合所得的不同应税项目采用不同的预扣、预缴办法。
——对工资、薪金所得，纳税人每月取得该项收入时，减除按月平均的基本扣除和附加扣除，其余额按照税法规定的超额累进税率预扣预缴税款。这样处理，一是不会因预扣税款而影响广大工薪收入者的基本生活支出；二是把大部分靠工薪收入生活的低收入者排除在外，并可大大缩小年终汇算清缴时的申报面和退税面。
——对经营所得，以当期实际应纳税款数或上年实际缴纳税款数或主管税务机关认可的其他方法按月或按季预缴。
——对劳务报酬所得，一律采用定率扣除费用，并依据其扣除费用后的余额大小，分别适用不同的预扣率预扣预缴。
——财产租赁所得和财产转让所得，以其收入额减除必要支出后，按20%的预扣率按次预扣预缴。
对除工薪所得以外的综合所得项目，预扣预缴税款时可不减除基本扣除和附加扣除，年终汇算清缴时再给予减除，税款多退少补。
(3)建立纳税人识别号。根据世界各国的成功经验，建立纳税人识别号并在涉税事务中强制使用，是税收征管规范化和监控税源的有效手段。我国在这方面才刚刚起步，有必要在个人所得税法中作出明确规定，并在个人所得税的征管实践中加速推行。
(4)增加纳税人申报的义务。现行税法没有明确纳税人申报个人所得的义务，既不利于税务机关监控税源，又不适当地淡化了纳税人应有的义务和责任。修订后的税法规定，纳税人有向主管税务机关申报个人应税所得的义务。同时考虑到我国的税收征管能力还做不到接受所有纳税人申报，应允许部分纳税人选择不申报。
(5)强化扣缴义务人的法律责任。扣缴义务人向个人支付应税所得时，必须依法扣缴税款；同时，扣缴义务人向纳税人支付的一切应税所得，不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报。为配合个人所得税的征管，企业所得税可规定，凡企业所得税的纳税人，若不申报其对个人支付情况的，该纳税人对个人的支付，不允许在企业所得税前列支。
(6)规定第三方申报义务。个人所得税的征管是一个复杂的系统工程，需要各有关方面的配合，为此，参考世界上大多数国家的做法，在税法中要明确规定“单位和个人有向税务机关提供与纳税人相关的资料信息的义务”。
通过强化上述征管措施并落实到位，一方面可以保证税款及时入库，另一方面有利于税务机关掌握纳税人的收入情况，有效实施税源监控，堵塞税收漏洞。
个人所得税改革的配套条件
个人所得税由分类征收制过渡到综合与分类相结合的征收制，对征管水平提出了更高的要求，既要对征管制度进行改革和完善，也需要有关部门进行配套改革。
1.逐步建立起税务部门对个人各项所得的信息收集和交叉稽核系统，以及银行对个人收支的结算系统，实现收入监控和数据处理的电脑化。对个人和机构实行统一编码制度。在中央、省、市（地）和县（区）建立数据处理中心，并尽早实现税务、银行系统内部及其他部门之间的电子计算机联网。
2.建立个人财产实名登记制度。在个人存款实名制的基础上，对个人金融资产、房地产及汽车等重要消费品也实行实名登记制度。
3.切实改进现行的现金管理办法，逐步减少现金往来，大力推进居民固定账号信用卡或支票结算制度。
4.劳动、人事部门应完善工资发放制度和管理办法，将各类补贴、津贴纳入工资总额中，做到收入工资化、工资货币化、支付信用化；对单位工资外发放的各类实物、有价证券等，也需折价计入工资总额中。
5.海关要建立离境个人所得申报、税款缴纳的清算制度，制定离境个人申报、清算个人所得税的规定；工商部门要整顿、健全企业和个人的工商登记制度；驻外机构要加强对境外人员取得收入的管理和监控；公安、监察部门和人民法院、人民检察院要做好个人所得税违法犯罪的处罚工作，严厉打击偷、逃、抗税的违法犯罪行为。
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