“国家信誉”应从国有银行淡出，本文主要内容关键词为：国有银行论文,信誉论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在教学中，曾有学生发问：我国国有银行的资本金长期达不到国际标准，也从来没有存款保险制度，存款如何得到保障？国家对国有银行承担无限责任，是否意味着银行资本金流于形式？到底有无建立存款保险制度的必要？对此，我深深地感到仅仅讲授书本知识还不够，需要结合实际来做一点研究。
一、银行资本和存款保险的主要功能到底是什么
商业银行以经营存款为业，最重要的事情就是怎样做才能使公众放心存款，故须切实建立存款保险制度，以消除公众的顾虑，树立存款信心。现代商业银行在长期经营中形成了一系列安全、稳定的保护银行信誉的机制，其中有两项是专门保护存款价值的。
1.银行资本金制度。资本金可以看作是银行出资人的风险质押资金，出资人必须按照规定，以出资额为限对银行承担有限责任。银行发生的风险损失只能归入资本金账户，由投资者承担，从而使存款价值得到保护，避免侵害存款人的利益。这样，存款人就不必担心存款蚀本折价。现代商业银行之所以普遍采取股份公司制度，目的之一就是让股东承担风险，打消存款人的疑虑。如果没有资本金制度或资本金长期达不到国际标准，其市场形象就是“风险偏好者”，不出本钱或本钱不够，却敢于专门玩弄存户的血汗钱，理性的公众不会上当，国内外同业也不敢与之打交道，最终融资无门，无法生存。
2.存款保险制度。当银行发生流动性危机或净资产为负时，由于损失超过股东有限责任，资本金不足以补偿，可能破产倒闭而使银行存款面临损失，这时便需要存款保险予以赔付。虽然存款保险并非对所有存款全保，但毕竟能够避免或减少个人存款者的损失。如果某一家银行不投保，肯定会吓跑存款人。因而，银行必须以存款保险制度换取存款人的信心，交纳保费才能买到存款人的放心。
可见，资本金是第一道防线，在银行生存期内保护存款。存款保险是第二道防线，在银行退出市场时保护存款，两项制度共同保卫存款价值。其实质是将人权及其产权保护的普遍原则贯彻于银行经营，视公众财产为神圣不可侵犯。如此形成现代商业银行重要的两大安全、稳定机制。
二、“国家信誉”与银行资本、存款保险有何区别
1.信誉主体不同。“国家信誉”的主体是中央政府，而银行是企业，各自讲信誉的出发点不一样，因为他们的“目标函数”和“选择集”不同。存款人到银行存款，不是到财政部存款，国家讲信誉不等于企业讲信誉，任何国家都有信誉不好的企业。极而言之，国家发生政局动荡，甚至改朝换代，银行仍须履行兑付存款的义务。存款人只与开户银行有实质性合同关系，存款时只挑选银行，并不能挑选政府，保本增值既是存户的权利，同时又是银行的义务，所以银行必须落实存款保护。可见，存款人心目中的信誉主体就是银行。信誉主体与经营主体一旦分离，银行便可能推卸责任，放松风险管理，滋生败德行为，同时易造成存款人的误解，当存款面临损失时，存款人就会为保护自己的利益而引发社会问题。
2.性质不同。银行经营有风险，理当建立风险补偿制度，发达国家在银行业监管中逐步建立和规范了银行资本、存款保险制度，已形成国际银行业监管惯例，并写入多数国家的银行法制。因此，银行资本、存款保险制度在性质上是防范和化解银行风险的市场机制和法制，这是现代商业银行制度内生出来的。而“国家信誉”纯属外生，既无法规，又无制度，只能理解为人治，与计划经济时期的政企不分、国家垄断金融和行政命令配置资金相联系，其性质是政府直接干预和保护，与银行国际化及自主经营、自担风险的要求相违背。
3.主动权有区别。资本金就摆在银行账户上，银行有主动权，而存款保险可以通过程序取得补偿，银行和存户也是主动的。存款保护成为法制，银行和存户都是法定当事人，依法办事，损失补偿自动化。但“国家信誉”的主动权完全在中央政府，非到万不得已是不会拿钱的，拿多少钱及什么时候拿，不由银行和存户说了算，无可奈何，信天由命，完全丧失了主动性。
4.透明度不一样。因资本金和存款保险完全法制化，其条件和标准非常透明、公开，保持稳定，存款人一目了然，事先尽知，国内外同业可比，易于监管。而“国家信誉”毫无透明、公开性，若隐若现，中央银行监管不了，谁也不知道政府到底承诺了什么，见不到任何法规条文。这样，政府选择弹性很大，暗箱操作不可避免，承担责任或推卸责任都有可能。
5.作用及其后果不同。资本金和存款保险把存款保险货币化，事先设置于银行制度之中，能够发挥避免存款挤兑、公众恐慌和银行流动性危机的作用，而“国家信誉”隐蔽虚幻，置于银行制度之外，难于作为银行稳定的依靠；资本金、存款保险与银行所有制无关，而“国家信誉”与国家独资或控股银行相关，可能导致国家垄断经营的长期存在，一方面以政府暗中补贴方式妨害公平竞争，助长国有银行的道德风险，形成对非国有及外资银行的歧视待遇，另一方面堵死了资本金正常扩充的市场化渠道；资本金和存款保险的责任落在股东及银行身上，而“国家信誉”形成政府或有负债，可能使中央财政不堪重负，更可能把存款损失的矛盾引向政府，形成国家稳定的一大隐患。
三、国有银行的国家信誉担保
如前所述，资本充足率代表了商业银行应对风险、保护存款人的能力。我国的银行最初资本金来自于国家的财政拨款，在大一统的银行经营时期，国家财政每年向人民银行拨付一定的信贷资金。从1984年起，随着各专业银行的成立，国家财政不再向国有银行增拨信贷基金。银行资本金的来源主要靠自身积累，主要是从每年实现的利润中补充资本金。但由于不良资产扩大，盈利减少，自我补充资本金的能力在不断下降，资本充足率严重不足。而且在我国金融控制的背景下，国有银行不可避免地成为了社会资金供给方，其资产以每年10%以上的速度在增长，因而，尽管这几年国家乃至国有银行在补充银行资本金问题上作了努力，但相对于国有银行风险资产规模的扩张而言，资本充足率在不断地下降。直到2001年末，我国四大国有商业银行的平均资本充足率还不到5%。而且，在近几年刺激内需的口号下，国有商业银行的放款数量在扩大，资产质量没有得到多大改善，呆帐核销侵蚀了银行资本金。如不尽快采取措施，国有商业银行的资本金不足问题将会更加严重。
再从存款保险制度来看，现代存款保险制度最早建于20世纪30年代初的美国，针对经济大危机造成的银行大量破产，为保护存款人的权益，作为保障存款人利益最后性制度安排的存款保险制度最终建立起来。我国在2000年资产管理公司成立后，四家国有银行剥离了占贷款总额13%左右的不良资产，而在这一巨额的不良资产被转移到资产管理公司后，随后的两年时间中我国的新增不良资产又有增加，如最近中国工商银行公开披露的按五级分类口径统计的不良资产已接近30%。随着我国加入世贸组织，外资银行的进入将使国有银行面临着一个越来越激烈的竞争环境，由此，从保护存款人的角度来看，建立存款保险制度乃是理所当然的。
如此看来，如果从资本充足率和存款保险制度两方面来考察，我国国有银行既没有达到国际标准的资本充足率的要求，又没有存款保险制度在作支撑，如此的经营，似乎应该是岌岌可危的。在理论上国有银行已经处在破产状态。但是，技术上的破产状态并没有妨碍实际中国有商业银行的运营。在一个事实上没有对存款人利益的进行制度保护条件下，国有银行业仍然正常地在运转，而且在相当的条件下还能出现存款向国有银行转移的态势。这些只能从我国的国家信誉担保角度来作解释。
在我国，作为由国家单独出资组建的国有商业银行，它与国家之间的关系存在着一个隐含的长期合约关系（张军，1994）。这种隐合约可以解释为国家与国家银行之间的一系列承诺。如国家要求国有银行向国有企业提供各种形式的资金供给，使破产企业及失业人数控制在社会所能容忍的范围之内来换取国家承担全部信贷资金风险的承诺。国家对国有银行的竞争失败和经营损失提供不言自明的担保。在这种关系中，国家不能以退出合约作为保护自身权利和利益的对策选择，从而，国家与国有银行之间的隐合约就趋于变成一种特殊的“保险合约”，或者说是事实上的国家信誉担保。
由此，在对我国国有银行的态度上，并不仅仅存在银行太大而不能倒闭的观点，而且由于国家的信誉担保的存在事实上强化了国家必然会救助国有银行的理念。在这样的氛围下，效益根本不能成为银行经营第一位的目标。国有银行在没有相当大的竞争压力下也无心去争取改善业绩。由此，国有银行在多种原由下，经营的业绩不断下滑，不良资产大量累积，巨额的不良资产所造成的黑洞只能依靠居民的储蓄存款来弥补。国有银行的资本虚置是显而易见的。此时，国家作为国有银行的出资人和所有者并没有财力来直接地向国有银行注入资本，而且，国家随后也发觉并不存在这种真实注资的必要。国家发现，依靠于国家信誉担保这一独一无二的潜能优势，可以以此来充当国有银行的资本份额，来置换国有银行真实的资本结构。这就是所谓的“担保代替注资”。在国家担保存在的场合，国有银行本已无法掩盖的风险事实上转移给了国家。使得国有银行根本无破产倒闭之忧。
在这种情况下，资本充足率和存款保险制度就显得根本不重要了。这在于，作为金融企业的银行，其中关键的是能保证其开业经营所必需的流动性。只要银行的风险不暴露出来，银行的经营状况不再恶化，银行是最终可以存在和发展下去的。因而，出现流动性危机乃至挤兑是银行最应避免的最大问题。巴塞尔协议对商业银行的资本充足率作出要求，用商业银行的资本来限制其过度放款，以保证银行的抗风险能力。存款保险制度也是在银行经营失败的条件下，尽可能地补偿储户损失。二者共同地保护储户的利益。但在国家“担保代替注资”的情况下，国有银行根本不存在破产倒闭之虞，即便出现个别支行的流动性问题，在中央银行的全力救助或商业银行统一资金调拨下也可以马上解决一时一地的挤兑问题。在利率市场化改革尚未最终到位的情况下，存款人在各家银行之间的存款收益并没有实际的差别，因而一般性的储户将资金存入银行更多地是为了追求一种安全保障。在国家信誉担保的情况下，即使国有银行出现技术上的破产，储户也不会产生存款的信心危机，这时，国有银行就不会担心不良资产的产生，而会继续发放各种贷款。由此，在国有商业银行改革的进程中，关于提高资本充足率和建立存款保险制度的呼声由来已久，但改革并没有从这两方面展开。
四、国家对国有银行信誉担保的风险
尽管国家信誉担保在相当大的程度上掩盖了国有银行风险的爆发，但是应该看到，国家的信誉担保本身并不能从根本上规避风险，它所起的作用无非是将风险进行了转移，将银行中累积的风险转移到了国家身上。从而，国家的信誉担保并不能在根本上解决我国国有银行的问题，相反，却在不断地积累风险。
亚诺什·科尔奈认为，“当一个经济实体（企业、家庭等）的收入和支出之间的紧密联系变松时，软预算约束便产生了，因为支出可以由其他的机构来支付，其中最典型的便是家长式的国家”（科尔奈，1980）。按照科尔奈的观点，软预算约束的特征有二，一是企业可以就财务状况与政府重新协商，即使是在亏损以后也可以作出重新安排；二是企业的领导层兼有行政领导的色彩，与其说是企业家和银行家，不如说更接近于行政官员。从这点来看，我国预算软约束的国有银行在市场上虽有市场主体之名，却无市场主体应有的约束和行为。国家信誉担保的存在造成了国有银行财产权利和财产责任不对等，激励约束不相容的问题不但没解决，反而随着市场化程度的加深而显性化了。这样，所有者虚置和内部人控制不可避免，道德风险和逆向选择普遍发生。（张曙光，2001）。由于政府的隐含担保，政府就不拥有中止合约关系的退出权作为惩罚性对策以保护自身权益不受侵犯。权责不对称的国有银行从而不断地将经营风险留给了资本所有者（国家），一个个局部的风险逐层上移，不断加总，终将演化为金融业的系统性风险，国家则成为这种风险的承担者。
这样，由于国有银行的资金具有国家担保的性质，国家也就承担了资金使用的风险。不良资产的不断积累也使得国家面临着不断增加的金融风险的压力，这也形成了国家财政的或有负债。事实上，政府并非对此无动于衷。国家处理银行不良债权的行动本身可看成是政府减轻其风险压力的一种努力。作为理性的经济人，中央政府对银行不良债权的清理虽然可减轻其风险压力，但中央政府也不是见债就清，他必须从其自身利益出发考虑其清理成本和收益，如果银行不良债权的清理导致的社会成本（如失业增加危害社会政治稳定等）和经济成本（如经济衰退引起收入水平下降等）小于其清理收益（如银行不良债权的减少降低金融风险等），中央政府则会产生清债动力，反之，则可能不会从根本上考虑清理不良债权。由此看来，国家在银行不良债权的清理路径上存在一个处理界限。我国银企不良债权、债务清理的反反复复正是国家在当前与未来的清债收益和成本之间进行取舍的结果，也是国家从自身利益出发并权衡各经济主体利益的结果。
对于被清债的对象国有企业，在完全信息条件下，根据其盈利状况不同，国家清债的博弈均衡是：对于盈利企业来说，是“清债，还”；对于亏损企业来说，是“不清债，不还”。但在不完全信息条件下，为了避免被清债，企业往往隐藏其盈利信息，从而国家不能识别企业的真实类型，最终只能采取一刀切的清理方式，其博弈均衡是：对亏损企业是“清债，不还”；对盈利企业是“清债，还”。但在多阶段博弈的情况下，作为理性的盈利企业，出于意识到此次还债行动可能传递其真实信息，并在下一阶段作为被政府清理的对象，由此其最终的选择是“清债，不还”。所以，无论是盈利企业还是亏损企业，清债的博弈最终均衡都是“清债，不还”。这样，国家无法通过清债手段达到对银企不良债权、债务的处理。此时，最便利的一刀切的方法又会引起经济衰退和失业增加，导致清债的成本大于收益而最终停止其清债活动。
由此，我国金融风险的转嫁一方面造成了微观金融风险的相对短缺，使微观决策主体的风险与收益严重不对称，产生金融运行过程中的过度风险行为；另一方面又导致宏观金融风险过分集中于国家，使整个金融体系潜伏着金融危机的可能性，并积累着通货膨胀的压力。
五、国家信誉担保的退出
在封闭的经济条件下，国家信誉担保尽管引起了许多问题，但是我国国有银行的经营是可以维系的。由于在封闭经济运行状态下，我国居民金融资产的选择行为并不具有太大的意义。在市场最终未向外开放前，在国家信誉担保的不断加强下，居民市场退出的渠道狭小，只好将就目前的国有商业银行的现状。而随着我国加入世贸组织，中国经济的发展将处在一个更为开放的环境中。勿庸置疑，居民的资产选择行为将会加强，在国有银行不能提供更多金融服务的情况下，外资银行的进人事实上为国内的居民提供了一个可以选择的替代物。由于进入我国的外资银行有其雄厚的资本，而且经营历史悠久，内部控制制度全面、制度执行严格。因而，无论是在金融服务上以及存款的安全性上，外资银行都可以替代国家信誉担保的国有商业银行。这样，居民对外资银行的认同和转移存款行为使得国家对国有银行的信誉担保行为的作用下降乃至失效，这将会使长期以来国有银行在国家信誉担保下隐藏的不良资产的黑洞暴露出来，这是国家最担心的。如果说封闭经济条件下，居民在没有更好的选择机会的条件下只好将就国有银行的话，那么，在开放的经济条件下，居民对国有银行行使金融否决权是不可避免的，由此，面对国家信誉担保的效用下降及其带来的负面问题，国家开始淡化国有银行的信誉担保的色彩。
从实践看，国家开始努力维护国有银行存款价值表现在：九五时期陆续核销了一些因国有企业改革而暴露的呆帐贷款；1994年，我国成立了三家政策性银行，将政策性业务从商业银行中分离出来；1997年开始，对发生流动性危机或严重资不抵债的中小金融机构采取补救、关闭措施，人民银行拿出了一批再贷款，清偿个人存款债务；1998年财政发行2700亿元特别国债，补充国家独资银行的资本金；1999、2000年专门设立资产管理公司，收购和处置国有银行的不良资产；再就是2001年，财政部允许各银行在年终决算时自行核销了一些风险损失。以上估算总额约2万亿元。就其性质而言，是国家财政承担银行的风险损失，将国家信誉担保显性化，实际上是偿还历史上的隐性国债，对长期以来强加于银行的财政性支出作了一部分补偿。
如上所述，开放经济的环境使得国家面临着改革国有商业银行信誉担保的动力，但是，对国家而言，在信誉担保介入时，其成本和问题尚未表现出来，而一旦国家想要抽身而退，这时国家会发现退出的成本将是巨大的。在既有的改革中，在国家财政力量有限的条件下，国家的金融控制使得国有银行承担了大量的改革成本，改革至今，国有银行还没有真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的现代金融企业，其自有资本金的匮乏，资产质量的低下，对储蓄存款的过度依赖使得国有银行目前还不能完全离开国家的信誉担保。显然，在当前阶段，国家信誉担保的退出必须解决以下难题。
1.资本金。在国家的信誉担保下，我国国有商业行长期以来并不需要充足的资本金，但是，随着金融业的开放，国有银行的跨出国门和外资银行的进入使得银行的国际竞争在我国将会不断加剧，国际竞争的结果将会使国有银行不得不提高自己的资本充足率。否则，国际信誉的缺失、银行国际评级的低下使其在国外很难开展业务，在国内也会受到外资银行的冲击。由此，国家的信誉担保退出的前提之一，就是国有银行必须在现有基础上补充资本金。从近期来看，尽管我国在1998年发行了2700亿元的特别国债来补充国有银行的资本，但是由于这几年国有银行的贷款增量的加大，国有银行的资本充足率在略有提高后，又开始下降。在财政注资无力的情况下，我国目前已经在研究国有银行的上市问题。无论是整体上市，还是分拆上市，都是希望创造出条件来对国有银行进行股份制改造，以此来补充我国国有银行发展中的资本金。寄希望于发行股票上市流通的方式，增加国有银行的资本金，同时又不会改变国有银行的国家控股的性质。具体而言，可通过先发行长期次级债券——可转换债券的形式来解决国有银行的二级资本金的不足。在股份制改造实现后，再将债券转换成股票以此增加国有银行的核心资本。
2.存款保险制度。在国家信誉担保尚未退出的情况下，可以说，建立存款保险制度对我国国有银行的意义是不大的。但是，如果国家信誉的退出离开了存款制度的跟进，那么缺失存款保险制度对我国银行业运行的危害是不可想象的。国家的信誉担保不仅不利于银行之间展开公平的市场竞争，而且，一旦在经营中出现了流动性危机，往往加大的是财政和中央银行的负担，导致政府债务规模的迅速扩大。在财政资金不足的情况下，中央银行动用准备金或增发货币量来应付危机，极容易造成货币超经济发行，增加通货膨胀压力。这就是说，在国家信誉担保退出后，国有银行出现破产清算的可能性大大增加，由此存款人对国有银行的风险预期也会增大，只要银行出现一点流动性危机，恐慌性的银行挤兑行为就会出现。特别是在我国加入世贸组织而逐步放开金融领域时，竞争的加剧及各种不确定因素的出现使得银行出现流动性危机的可能性大大增加。此时，政府及金融当局对银行的监管并不能代替存款保险制度。存款保险制度的建立正可以为我国国有银行的经营树立一个必要的、公平、公正的平台，保障整个金融体系的平稳运行，推动国有银行摆脱政府干预，自主经营，从而提高我国银行业经营的整体效率。
3.不良资产的处理。国家信誉担保的退出还有赖于国有银行不良资产的解决。由国有银行的不良资产是由于历史上的各种原因造成的，因而，国家信誉担保的退出应该为国有银行的市场化经营减轻包袱，创造一个良好的初始条件。近年来，资产管理公司的成立及不良资产从国有银行的部分剥离应该说给国有银行的经营减轻了相当的负担。但同时，一部分新增贷款正在变成新的不良资产。自1997年以来，国有银行每年用于核销国有企业呆坏帐方面损失的准备金都在300亿元左右，这在一定程度上加重了国有银行经营的压力。如何在有效化解原有不良资产的基础上控制新增不良资产的产生，这成为了问题的关键。而在当前的情况下，国家财力、银行自身都无法很好地解决这个问题，显然这构成了国家信誉担保退出的一道障碍。
4.国有银行的产权改革。国有银行当前的很多问题归根结底还是在其的资本结构上，国有独资的产权结构是造成了现阶段国有银行改革困境的重要原因。国家信誉担保的退出实际上就是一个淡化行政控制、恢复国有银行以市场主体地位、赋予其经营理性的过程。实际上，在国家信誉担保存在的条件下，国家不仅承担了对国有银行的隐性担保的义务，而且国家也抓住了随时干预国有银行经营管理的权利。从而，产权改革正是国家最终退出信誉担保、推动国有银行建立现代企业制度的关键所在。从这点上说，在国家信誉担保的条件下，国有银行并没有完成真正意义上的产权改革。而在产权改革尚未到位的情况下，国家的信誉担保是不可能做到完全退出的。这也说明了我国的国家信誉担保的退出注定不是一个一蹴而就的过程。
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