京津冀协调发展的历程、制约因素及未来发展方向_京津冀一体化论文

京津冀协同发展历程、制约因素及未来方向，本文主要内容关键词为：发展历程论文,制约因素论文,方向论文,未来论文,京津冀论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071(2014)06-0101-05

      京津冀协同发展，有助于未来京津冀三地的可持续发展，同时也是中国区域经济整体均衡发展和全国一体化的一个重要组成部分。目前，在北京和天津周边仍存在由24个县组成的环京津贫困带，这种尴尬局面迫切需要得到改变[1](P26)。因此，京津冀协同发展迫在眉睫。

      实际上，京津冀地区合作起步很早，而且这个区域的一体化发展问题特别引人关注，但迄今为止并未取得重大实质性进展，更谈不上实现预期效果。2014年2月，习近平提出京津冀协同发展的七点要求，京津冀地区发展规划受到前所未有的重视，京津冀协同发展规划出台指日可待。

      由于在研究京津冀协同发展时，经常会出现多个有关概念，如区域合作、区域协调发展、区域协同发展、区域一体化等，在具体讨论京津冀未来协同发展问题前，有必要对这些概念作一个明确区分。所谓区域合作，也称“区域经济合作”，是与区域经济冲突相对应的区域经济关系的一种表现形式，是构成一个区域的不同空间单元在要素、生产与销售等方面展开的多方共赢行为。所谓区域协调发展，也称“区域协同发展”，是指在明确的政府干预下，一个区域内部或不同区域之间发展格局合理化的过程或状态。所谓区域一体化，包括区域内部一体化与外部一体化，前者是指构成一个区域的不同空间单元形成了一个“你中有我，我中有你”的利益共同体，后者是指一个国家的多个区域或所有区域形成了一个利益共同体。这三个经常被混用的概念的关系是：区域经济合作是指具体的行为，区域协调发展是指有目的的政府干预下的趋近于区域一体化的过程，而区域一体化是指区域格局完全合理化的一种理想状态；要实现区域一体化，必须促进区域协同发展，而促进区域协同发展的关键之一是促进区域经济合作。换言之，区域协同发展是区域迈向一体化发展的过程，而一体化发展则是区域协同发展的最终目标。

      一、京津冀协同发展历程之回顾

      京津冀协同发展不是一个全新的概念，早在1970年代相关部门与地区就已经展开了相关研究。至2014年，京津冀合作与协调发展工作实际上已进行了近四十年，这一过程中的一些标志性事件和规划详见下表1。

      

      表1表明，在过去近四十年里，与京津冀合作、协调发展和一体化发展有关的概念不断出现，有关地方政府与中央政府部门曾作出许多努力。总结这近四十年的发展历程，可以发现，迈向京津冀一体化进程的努力存在如下三个突出特点：

      第一，始终未形成和出台国家层面的区域发展规划。虽然国家相关部门曾多次提出制定京津冀地区的发展规划，也进行了多次调研，但始终没有具体的规划出台。其中，最具有代表性的莫过于“京津冀都市圈区域规划”，早在2004年，国家发改委就已提出要编制该规划，但是时至今日，该规划仍未出台[2](P11)。

      第二，天津参与京津冀合作与协调发展的积极性始终低于京冀两地。在京津冀三地中，支持京津冀地区协调发展态度最坚决的是河北，北京次之，而天津参与京津冀合作的积极性不高。以天津市2013年度政府工作报告为例，在近2万字的报告中没有一处提到河北，只有四处提到了北京，主要涉及的是交通建设，包括京津城际、京津城际机场引入线、京沪高速铁路、京津高速公路等。而河北省2013年度政府工作报告提到京津达25次之多。可见，在过去一段时期内，天津参与京津冀合作与协调发展的意愿不强烈。

      第三，河北与北京来往密切，但始终未找到合适的共同发展方式。由表1可知，河北与北京的联系要高于其与天津的联系，这可能与北京的地理位置及其首都身份有关。但在京冀合作过程中两地一直未找到推动合力共同发展的方式。以首都经济圈为例，河北与北京在确定首都经济圈所包括的范围上已耗费近十年的时间，而且两地在促进合作方面都作出了不懈努力，但至今尚未形成既符合双方最大利益，在实际中又切实可行的合作与协调发展方式。

      二、京津冀区域经济合作的实施效果

      京津冀区域合作与协调发展已经实践了很多年，但其效果一直未达到预期。一般而言，评价区域合作发展的效果可以从区域内部个体自身发展以及区域内部个体间联系程度两方面进行。然而，通过相关数据分析，可以发现，京津冀地区在这两方面的表现均不尽如人意。

      (一)京津冀各自发展现状

      2005年亚洲银行提出的“环京津贫困带”概念已经说明，在京津周边地区存在严重的发展失衡问题，即使将研究范围扩展到整个河北，这一结论依然成立。下面以2000-2012年京津冀三地人均GDP、城镇居民家庭人均可支配收入以及农民人均纯收入指标为例进行说明。

      河北的人均GDP水平远远低于京津两市的水平，而且与全国水平相比也存在明显差距。2012年，河北人均GDP为36584元，仅相当于北京人均GDP的42%，天津的39%，低于同年全国人均GDP水平；河北的居民收入指标也落后于全国平均水平，2012年河北城镇居民可支配收入为20543元，仅相当于北京城镇居民可支配收入的56.5%，天津的69.3%，低于全国城镇居民可支配收入水平；2012年河北农民人均纯收入为8081元，仅相当于北京农民人均纯收入的49.1%，天津的57.6%，略高于全国农民人均纯收入水平。

      (二)京津冀地区的内部联系——与“长三角”地区相比较

      对于评价一个区域内部协调发展的另外一方面即地区间的联系度而言，京津冀地区的协调发展水平也不高。根据京津冀地区和“长三角”地区各省、市2000-2012年的GDP增长率可以测算不同省、市间的经济发展相关系数。一般而言，如果区域间经济联系度较高，其经济增长间的互相影响也就相对较高，从而导致经济增长率间的相关系数也较高。然而，本文的测算结果显示，京津冀地区的相关系数不仅偏小，而且远远低于“长三角”地区省、市间的相关系数(见表2、表3)。

      

      可以从相关系数表中发现，“长三角”地区的相关系数较京津冀地区间的相关系数高，上海与浙江的经济增长相关系数为0.94，与江苏的经济增长相关系数为0.73，江浙两省的经济增长相关系数为0.80，而京津冀地区最高的经济增长相关系数来自北京与河北之间，为0.52，甚至远远低于“长三角”地区间经济增长相关系数的最低值0.73。更令人吃惊的是，北京与天津间的经济增长相关系数竟然是-0.165，也就是说，北京与天津间的经济增长非但没有合作性和互补性，相反却充满竞争性和冲突性。区域发展过程中区域冲突的发生有其一定的必然性，但作为地理位置相邻的京津冀地区一体化发展过程中被寄予厚望的北京和天津两地的经济联系程度如此之低，在国内外实属罕见，这是未来京津冀地区迈向一体化发展所面临的巨大挑战，也是必须要解决好的突出问题。

      综上所述，无论是从京津冀地区的个体发展还是地区间的联系来判断，京津冀地区的区域合作与协调发展效果都比较差，其未来迈向一体化发展可谓任重道远。

      三、制约京津冀地区一体化发展的因素

      中央政府相关部门、京津冀地区地方政府以及学术界早在1970年代就已开始研究京津冀地区的合作发展问题，然而无论是从京津冀内部考察，还是与“长三角”地区进行对比分析，都表明京津冀地区合作与协调发展在过去近四十年的时间里并未取得明显效果。上文已经指出了京津冀地区发展历程中存在的三个特点，这实际上就是京津冀地区一体化发展难以取得显著成效的关键原因。而这三个特点的背后则是三个关系：北京与首都的关系、北京与天津的关系、北京与河北的关系。

      (一)未处理好北京与首都的关系

      一般而言，在跨区域经济活动中，大城市会随着其经济发展水平的提高逐渐增强对周围区域的吸引力，但更重要的是，当大城市发展到一定规模后，经济和产业结构转型的要求会使得周边地区有机会顺利参与区域分工而从中获益，扩散效应将会产生作用并超过极化效应[3]。然而，北京除了具备经济发展所带来的吸引力外，首都身份为其提供了另外一种吸引力——首都优势。由于北京具有首都优势，其资源配置及收入增长的机会并不被公平和效率的原则所支配，市场经济下要素逐利跨区域移动的特征被干扰，甚至出现生产要素只进不出或者只输出低级要素而留住高级要素的局面。换言之，北京的首都属性固化了北京与其他地区的要素流动方向。北京虽然已经意识到经济和首都优势的双重吸引力使得其扩张逐渐失控，但在解决该问题的过程中，其所采取的措施是通过控制落户政策限制外来人口流入，完全保留首都属性所带来的好处，如教育、医疗、就业、基础设施等方面的利益。但是，这种做法很不公平，更不利于改变京津冀地区目前各自为政的局面。北京的首都属性促进了其发展，同时限制了周边地区尤其是河北的发展。

      (二)未处理好北京与天津的关系

      “长三角”地区不存在北京与天津这种类型的关系，即“长三角”地区只有上海一个中心，但京津冀地区却存在北京与天津两个中心。国家对天津的发展定位是北方的经济中心，北京在1993年被明确为全国政治中心和文化中心，于2004年又定位为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”。从表面上看，天津和北京的发展定位似乎没有冲突，但实际上潜性冲突一直不断，两者间负经济增长相关系数充分证明这种冲突的存在，且主要集中于经济中心的定位上。天津被定位为北方的经济中心，但实际上北京一直未放弃过北方乃至全国经济中心的职能，甚至还在强化某些方面，如金融方面的中心地位[4]。在两大都市都想占据京津冀地区发展中心的背景下，利益冲突在所难免。而当天津无法与北京竞争京津冀地区的中心地位时，其自身的发展条件和发展势头也使得天津有足够的底气拒绝或敷衍京津冀地区一体化进程。这是天津相比于北京和河北参与京津冀地区合作与协调发展积极度不高的根本原因。因此，处理好北京与天津的定位，避免利益冲突，是京津冀地区真正实现一体化发展的关键。

      (三)未处理好北京与河北的关系

      与天津和北京争夺京津冀地区的中心地位不同，河北的定位始终很明确，即依托京津发展自身。然而，河北多年为推动京津冀地区一体化发展所作的努力并未得到应有的回报，“环京津贫困带”的存在就是明证。不可否认，河北自身的发展战略或发展能力存在一定问题，但河北与北京的关系处理不好才是导致这一现象出现的更为重要的原因。一方面，河北为北京的发展作出了巨大的牺牲，无论是在水资源还是在环境保护方面，河北都必须首先满足北京的需要；另一方面，北京的迅猛发展将河北的各种生产要素如人力资本、资金、企业吸引过去，但在吸引大量优质的生产要素的同时，北京并未进行大规模的产业结构调整，这也是导致河北难以高水平发展的重要原因。

      实际上，北京与首都、北京与天津、北京与河北这三大关系难以处理的关键原因在于北京，而不在于天津与河北。一方面北京想要的过多、承担的过多、愿意放弃的少；另一方面，北京的首都属性使得其地位凌驾于河北与天津之上，由京津冀三者自行磋商来制定京津冀一体化发展规划，目前看仍是根本不可能的。唯有通过顶层设计，才能真正促进京津冀地区实现一体化发展。

      四、京津冀协同发展的未来方向

      促进京津冀三地合作，从而提高其整体协同发展程度，进而实现京津冀一体化发展，是将京津冀发展成为有世界影响力的城市群的必经过程。根据上文的分析，为了更好地推动京津冀协同发展，须做好如下三个方面的工作：

      (一)加强顶层设计，从发展规划层面将北京的首都属性与地区属性分开

      为了更好地推动京津冀地区一体化进程，必须将北京的首都属性与地区属性分开。

      第一，从国家层面出台规划，将北京的发展与首都的发展分开。首都属性为北京发展所提供的利益是难以估量的，寄希望于北京在发展过程中主动放弃首都属性所带来的好处很不现实，因而须从国家层面出台规划，对北京的发展进行规划。根据发达国家的经验，为促进区域合作所设立的区域管理机构一般有两种形式：地方自动组织的联合管理机构与中央政府立法成立的中央区域管理机构。前者是低级的组织形式，而后者是高级的规范组织形式，前者必须向后者过渡。例如，1960年，美国阿巴拉契亚区域为了促进区域合作，成立了一个阿巴拉契亚州州长会议；1963年，肯尼迪总统成立了一个特别工作组，这个工作组后来成为总统阿巴拉契亚区域委员会(PARC)，简称阿巴拉契亚区域委员会(ARC)。过去，京津冀各地的政府成立京津冀都市圈省市长联席会、京津冀都市圈发改委主任联席会，这些组织都只是区域管理机构的初级形式。为了规范京津冀都市圈的发展，应由中央政府成立专门的管理机构[5]。最近，国务院已成立京津冀协同发展领导小组，这表明京津冀区域的管理机构已经明确，未来评估这一机构工作成效的关键是要考察京津冀是否协调发展乃至是否最终形成一体化发展格局。

      第二，北京市应主动转变其发展思路。京津冀地区目前的发展困境要求北京必须改变对首都属性的过度依赖，这种改变不能等到国家出台相关规定后再进行，北京应主动正视自身的问题，围绕“把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”的总体要求，重新规划自身的发展定位。

      (二)尽快出台合理的地区分工规划

      合理的分工体系是区域持续健康发展的关键，也是区域合作健康发展的根本动力。根据目前的实际情况，虽然京津冀存在一定程度的产业同构现象，但就总体而言，三地自身条件所暗含的产业发展差异仍极为明显，北京今后的发展定位应在于文化中心和政治中心，大力发展高端服务业，弱化其经济中心的职能。必须强调，经济中心职能的弱化并非意味着经济发展水平的下降。天津的工业实力较强，应将产业重点定位于高端制造业。河北普遍发展高端服务业和高端制造业目前看不现实，根据实际情况，发展现代农业、与天津高端制造业相配套的制造业以及与北京高端服务业相配套的中低端服务业应成为河北迅速实现起飞的抓手。当然，河北一些创新条件较好的城市很有可能在一些具有优势的领域率先取得突破，从而在高新产业方面占有一席之地。

      (三)河北应加快培育和壮大自身发展能力

      北京的首都属性是京津冀地区在如此长的时间内难以协同发展的关键原因，但河北自身经济实力相对薄弱导致其在与北京的谈判、合作、协调发展中始终处于被动局面和地位，这同样是京津冀地区无法协同发展并一体化的一个重要原因。在区域合作中如果一方实力过于弱小，那么很容易出现在区域一体化发展过程中由于实力较强的区域侵占实力较弱区域的利益而最终导致区域一体化发展无法实现的情况[5]。因此，在京津冀地区真正开始形成一体化发展趋势之前，河北应大力培育和壮大自身发展能力，不断寻找新的经济增长极，逐步增强自身经济实力和发展条件，争取后来居上。

标签：京津冀一体化论文;  河北经济论文;  京津冀协同发展论文;  北京城市规划论文;  经济增长论文;  经济论文;  经济学论文;