论新加坡与东盟关系———个小国的地区战略实践，本文主要内容关键词为：东盟论文,新加坡论文,小国论文,战略论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观东盟40年的发展史，成员国如何认知和对待东盟一方面取决于不断变化的外部国际环境，另一方面也与其各自的国家特性及其相应的对外战略密切相关。与一些东盟伙伴一样，新加坡对东盟的认知大体上经历了从片面到全面、从表面到深层的过程，其与东盟的关系也有一个从轻视到重视、从被动到主动，进而“主导”东盟进程的复杂演进路径。作为一个“小国”① 的新加坡，与作为一个“地区”的东盟之间究竟存在什么样的互动关系？决定新加坡对外战略走向的内在根源何在？本文试图从小国特性之视角，探索一下新加坡的地区战略思路及其内在动因。
一、小国“主导”地区之路
东盟是一个主要由中小国家组成的地区性组织。差异性是这个发展中国际组织的显著特征之一。自成立伊始，东盟就面临着来自内外的各种巨大挑战。但是，随着对这一新兴地区组织认识的不断深化，东盟国家也在相应调整对该组织的态度和政策，并在不同的历史阶段与东盟保持或远或近的距离，以及不同的关系式样。
在东盟的发展历程中，各国都以不同的形式展现其地区影响力，在东盟这个平台上发挥了自身的独特作用。印尼在相当长时间内，一直享有“老大哥”的声誉，它也自视为东南亚地区的“天然”领导人。研究印尼外交政策的专家温斯坦（Frank B.Weinstein）指出，许多印尼政治家认为，单单是印尼的面积就使其自然地成为东南亚的领袖国家，包括印尼军方将领、科技官僚与外交人员，都谈到了“亚洲四强”的观念，也就是日本、中国、印度与印尼，而印尼应该主导东南亚的势力范围。② 可见，印尼的国际定位非常宏大，自诩充当东南亚地区的“领袖”不仅名副其实，恐怕还绰绰有余。但是，上世纪90年代中期的金融危机，顿时使这个“万岛之国”跌入内乱、停滞和动荡的深渊之中。饱受“裙带资本主义”之害的印尼，需要时间来清理历史、理清头绪、安定社会。它不得不将主要精力和政策议程置于国内，地区领袖和其他国际诉求这些威望政治只得暂时按下不表了。
泰国曾经是“筹建东盟的领导者”③。20世纪60年代中期，泰国人大力倡导建立一个区域性组织的构想，并利用自身与东南亚海岛国家关系较为密切，同时又没有直接利害关系的便利，在诸国间穿针引线，动之以情，晓之以理，最终促成相互猜忌和敌视的国家“相逢一笑泯恩仇”。东盟成立之地选在泰国的首都曼谷，既是对泰国在筹建东盟过程中作出贡献的高度肯定，也是对其发挥领导作用的认可。
作为一个多种族国家，马来西亚对地区事务也十分关切。通过与印尼密切的种族关系，马来西亚与其一道倡导并推动了许多东盟议程。在首倡“东盟和平、自由中立区”（ZOPFAN）、东亚经济论坛（EAEC）和“东盟2020愿景”，并在推动缅甸、柬埔寨和老挝加入东盟的过程中，马来西亚的确发挥了重要的领导作用。
不幸的是，在东南亚金融危机和国内政治经济的冲击下，这些国家对地区建设的关注相对下降。这就为小国新加坡的地区进取政策提供了活动空间。
与其他东盟伙伴一样，新加坡对东盟的认知和政策并非始终如一，而是经历了一个从怀疑、观察到不断认可和逐步深化的历史过程。从一开始，东盟就不是一个具有约束力的制度性组织，各国都是根据国际、国内形势的变化不断调整对这个组织的看法和政策，可谓“摸着石头过河”。
新加坡与东盟关系大致可以划分为三个发展阶段：疑虑与观望阶段、重视与利用阶段和主动与领导阶段。
第一，疑虑与观望阶段。新加坡对成立之初的东盟疑虑重重，李光耀也不忌讳对这个组织的猜疑之心。④ 原因有两个：首先是基于对此前东南亚合作的不良记录而缺乏信心。新加坡是一个小国，且是一个生存危机感非常强烈、对周边环境保持高度警惕性的小国。在东盟成立初期，出于对此前主要由马来人组成的“东南亚联盟”（ASA）和“马菲林多”（MAFHILINDO）的感受和认知，新加坡对东盟也自然持保留和怀疑的态度。其次，东盟建立初期内争不断，也使外界感到失望。从其成立到1971年这个时期，这个组织的确没有表现出存在的必要性和发展的可能性。菲律宾和马来西亚之间的沙巴争端不仅恶化了两国关系，而且几乎断送了东盟的前程。直到两国关系正常化的1969年12月，东盟的各项活动几乎陷入停顿状态。这段相互磨合的困难时期表明：东盟面临诸如各国间历史遗留问题等产生的巨大挑战，各国需要更多的时间和互动来凝聚对这个新兴组织的共识。
第二，重视与利用阶段。20世纪70年代之后，东亚局势发生了重大变化，其中包括越战结束、中国国内政治意识形态的转变，英国决定撤出“苏伊士以东”的军事部署，更是对新加坡的对外政策思维造成重大冲击，迫使新加坡政府重新思考地区安全问题。⑤ 为了确保地区和国家的和平与稳定，新加坡与其他东盟国家不得不考虑地区合作的新途径。因此，新加坡开始改变对这个新兴地区组织的看法，重新认识东盟存在和发展的价值，肯定地区化对于主权国家维护与促进自身利益的重要作用。
在围绕柬埔寨问题而进行的复杂的国际斗争中，新加坡等国更加坚定了对地区功能和东盟战略价值的深刻认识。其时，新加坡认为“越南是与莫斯科狼狈为奸的国家”，⑥ 对东南亚安全构成巨大威胁，东盟必须协调一致加以反对。新加坡位于东南亚的中心，“它受到整个地区政治环境的影响”⑦ 是无法改变的现实。自1965年独立之后，新加坡的决策者尤其关注印度支那的共产主义，特别是越南的扩张主义。新加坡由此感受到的威胁来自几个方面：第一，越南可能会在道义和军事上支持东南亚其他国家（尤其泰国和马来西亚）的“左翼叛乱”活动，从而损害这些国家的政治稳定和经济繁荣，最终必然殃及新加坡。因为一个和平与稳定的外部环境对新加坡的经济发展至关重要，它依靠地区其他国家的经济资源和市场，同时这也是吸引外部直接投资之必需。第二，越南侵占柬埔寨开创了一个“以大欺小”的恶劣先例，不能不使新加坡产生“兔死狐悲”、“惺惺相惜”的危机感。与柬埔寨一样，新加坡也是一个脆弱的小国，较大邻国的入侵和占领一直是这个岛国挥之不去的心理阴影。第三，越南和苏联的密切关系使“反共”的新加坡神经紧张，因为这会影响到大国在东南亚的力量平衡。像其他东盟邻国一样，新加坡同样“关注主要大国在东南亚的作用，不希望看到它们在这里进行竞争或对抗”。⑧ 在介入柬埔寨问题的国际活动中，东盟汲取了各国发展所必需的内部凝聚力和自信心，也在国际舞台上大幅提升了东盟的国际声誉。这为冷战结束后东盟的跨越式发展创造了良好的条件。与此同时，新加坡等国对地区合作也有了更深刻的认识。
第三，主动与领导阶段。与前述东盟核心国家不同的是，来势猛烈的东南亚金融危机对新加坡并没有造成重大影响。或许因为“船小好掉头”的缘故，新加坡迅速摆脱了地区经济危机的纠缠，国家治理和经济发展井然有序，蒸蒸日上。这自然为新加坡政府扛起东盟这面“大旗”积聚了“底气”和“勇气”。
与此同时，全球化的不断深化和东亚国际环境的变迁，也为东盟的发展创造了良好的外部条件。“老东盟”能够形成和延续下来的主要动因是缓解彼此问的矛盾和冲突。这是当时这些国家所面临的根本问题。而“大东盟”出现的战略动机则不仅如此，其期望已然更加远大：这个组织最新的战略构想是试图成为国际舞台上的一支重要力量，乃至东亚国际格局中的权力中心之一。冷战的结束的确为东盟的跨越式发展提供了难得的历史契机，全球化影响的日趋深入也在促使东盟核心成员国的地位与作用发生变迁。
在内外两个因素的促动下，新加坡超越其他东盟国家，一跃而为引领东盟前进的关键角色，某种程度上甚至是冷战后东盟进程的标杆和主导者。根据东盟前秘书长塞维里诺（Rodolfo C.Severino）的观察，自1992年在新加坡举行第四届东盟首脑会议以来，新加坡似乎在东盟内发挥着“主导作用”，“东盟几乎所有的主要倡议都源自新加坡”。⑨ 新加坡先后发起了亚欧会议（ASEM）、东亚—拉美合作论坛（Forum for East Asia-Latin America Cooperation）和东盟—印度峰会（ASEAN-India Summit）；它带头推动东盟自由贸易区（AFTA）与澳大利亚、新西兰之间更紧密的经济关系；新加坡对东盟—中国间的自由贸易区建议率先做出了积极的反应；它提出“电子东盟”（e-ASEAN）的概念，倡导信息通讯技术应用是促进东盟一体化、缩小东盟成员国间“数字鸿沟”的目标和手段；新加坡给东盟的援助项目命名为“东盟一体化倡议”（Initiative for ASEAN Integration），该项目通过援助“新”成员国来缩小其与“老东盟”成员国间的发展差距；在中国、印度和其他地区组织不断增长的竞争面前，新加坡促使东盟设立东盟竞争力研究委员会；新加坡提出了“东盟经济共同体”（ASEAN Economic Community）的概念，指明了地区经济一体化的发展方向；新加坡呼吁迅速召开东盟—中国领导人会议，处理东亚地区的“非典”（SARS）疫情——这是应对地区危机的一次成功的集体反应；2004年11月26日，东南亚和南亚发生造成巨大人员伤亡和财产损失的大海啸，新加坡新任总理李显龙发起“东盟领导人处理地震和海啸的特别会议”，东盟国家及其大多数对话伙伴与受害国与会。⑩ 2007年底，对东盟未来发展具有里程碑意义的首脑会议在新加坡举行，会议签署了《东盟宪章》，这可能成为这个组织从非制度方式逐步转向制度方式的历史转折点。其中，新加坡发挥的主导性作用得到各方公认。总之，冷战结束以来，从其参与东南亚地区合作的热情和作为来看，称新加坡为“东盟军师”似乎也不为过。
二、小国对外战略的内部根源
新加坡与东盟的关系何以历经这样三个由虚到实、由表及里的发展过程？无疑这首先与外在环境的变化密切相关。国际环境的日新月异为新加坡这样的小国提供了生存与发展的新机遇。在二战之前旧的国际政治秩序中，国际行为规则非常简单，那就是大国制定、小国接受并服从这些规则。二战以来，国际环境发生了根本性的变革，国际制度和国际规范得以空前发展。这不仅使一大批中小国家应运而生，而且也为其提供了“超越其‘大小’的发言权和国际影响力”。(11) 与此同时，更为重要的是，对外关系的变迁本质上是主权国家对国际背景相应的反应，因而同样关键的分析变量是其对外战略的适应性与娴熟度。故而，探索新加坡对外战略的内部根源亦即观察其与东盟关系演进的深层次原因。概言之，小国的脆弱性是新加坡内外战略制定和具体决策过程的根源，同时也是我们审视其地区政策走向的重要线索。
脆弱性是小国的基本属性之一，是我们认识小国及其内政外交政策的关键切入点。在现行的国际体系里，小国数量众多，(12) 国家治理和外交手法各有千秋，但无论优劣强弱，小国基本上都具有这样三个基本特性，即脆弱性（vulnerability）、依赖性（dependency）和边缘性（marginality）。这三大特性相互关联，互为因果，共同构成小国独特的国家属性：先天禀赋（国小人少、资源稀缺、生存空间狭小、缺乏战略纵深等）必然形成小国的脆弱性；脆弱性必然产生小国对外部世界的依赖性；脆弱性和依赖性最终必然导致小国边缘性的国际地位。换言之，这些特性是界定小国的主要依据。有学者提出，决定一个国家“大小”（size）有两个标准：其一是它拥有的“资源”（“资源”越丰富，国家越“大”）；其二是它对于国际体系的“依赖”程度（“依赖”越多，国家越“小”）。(13) 这同样表明上述特性与小国之间是相互建构的关系。
新加坡的脆弱性来源于这个岛国的特点与地缘因素，具体体现在国家禀赋、“新加坡困境”和地缘政治环境等方面。
第一，“迷你型”国家的先天禀赋必然带来后天的生存压力和危机，在国家建设进程中凸显脆弱性这一难以摆脱的阴影。新加坡地表面积狭小，缺乏内陆腹地和战略纵深。增强国家实力与生存空间之间形成难以摆脱的困境。一方面，人口绝对数量少影响国家的经济发展和战略安全；另一方面，它是世界上最拥挤的国家之一，人口密度达6433人／平方公里。(14) 因此，人口规模和领土限制相互制约，成为国家实力发展的“瓶颈”。缺乏必需的经济资源，甚至生活必需品也要仰仗外部。内部市场也非常狭小。这种小国特有的先天禀赋，某种程度上决定了新加坡在经济发展上对外部世界的依赖性。
第二，国内种族构成和地缘政治环境导致所谓“新加坡困境”（Singapore Dilemma），未来的不确定性因而始终伴随着这个国家。“新加坡困境”是地缘战略环境和种族关系交互作用的产物，是新加坡华人和马来人相互建构的不安全感，这种相互认知的模式必然构成这个国家潜在的政治不稳定。马来人的不安全来源于其社会经济和政治上日趋边缘化的自我认知，而华人的不安全根源于其在马来人地区的少数地位。二者的不安全感在认识和实践中相互强化，导致双方“不安全”和“脆弱性”的恶性循环。(15) 由于历史和政治现实交织在一起的复杂原因，新加坡华人对马来人的刻板印象一直影响着这两个族群间的信任关系。对于华人主导的新加坡来说，为了国家的生存与发展，他们制订了许多“自我防御”的国家政策，一方面确保华人的政治经济支配地位，另一方面防止被“马来人的海洋”所淹没。如1989年的选区种族比例规定，在任何选区，马来人不能超过选区总人数的20％，在任何“组屋”则不能超过22％。这个比例得到有效实施，禁止非马来人和马来人相互出售房屋。近86％的新加坡人居住在政府“组屋”，这样的比例限制有效稀释了马来社区集体选举力量的基础。(16) 在马来人看来，新加坡华人政府一直相当重视武装力量建设，但在武装部队的敏感部门采取排斥马来人的政策。马来西亚用国家政策扶植马来人，导致华人逐渐边缘化；而在新加坡，虽然政府采取相对公平的种族政策，但马来人依然担心自身经济地位日益边缘化。华人与马来人如此相互认知的“心结”因为新加坡所处的地缘政治环境而难以根除，并可能成为直接影响社会稳定和政治安全的潜在因素。
第三，地缘政治环境带来的脆弱性则体现在新加坡与邻国的关系上。其中，新马、新印（尼）关系对新加坡的生存发展至关重要。新马“心结”一方面是“新加坡困境”的重要表征和原因，另一方面也充分显示了新加坡的脆弱性。作为小国，新加坡处于东南亚的“回教海洋”之中，对邻国自然资源和生活必需品的依赖，对未来处境的理性预期，使其在邻国面前总是显得脆弱不堪，对邻国的政策也总是小心翼翼。与邻国的猜忌与纠葛不断是新加坡脆弱性的必然产物。邻国“苛待”新加坡的理由缺乏足够的说服力，“替罪羊”理论和“红眼病”政治这些不够体面的解读依据本质上根源于新加坡的“小”。新加坡《联合早报》指出，新加坡的发展“比邻国超前十到十五年”。随着其步伐的不断加快，加上邻国的停滞不前，甚至倒退，它“同邻国之间的发展差距又进一步加大”。贫富差距不断扩大，因而在新加坡和邻国之间增添了“眼红政治”的因素。(17) 《联合早报》还引述权威杂志《经济学家》的观察，指出：“一些东盟成员国总爱找新加坡的麻烦，主要是因为它们都无法容忍这个小国比它们富有，也从不掩饰自己的成功。”(18) 邻国间相互比较和竞争的所谓“邻居效应”(19) （neighbor effect）是邻邦“敲打”新加坡的社会心理反应。作为一个小国，新加坡在维持国家生存与发展的过程中始终面临两难的境地：弱小则强化了先天的脆弱性，“强大”则加剧了邻国的猜忌和“敲打”。印尼一位议员对新加坡的看法可能代表了许多东南亚国家，他说：“我们是从两方面去看新加坡，一面是把它视为发展的楷模，另一面就如许多人都看到的，它是一个傲慢的经济巨人，随时会用它的财力去伤害邻国。”(20) 由是观之，“小”而“强”并不能化解脆弱性和危机，反而可能激起邻邦的变态心理反应，甚至成为其国内政治经济问题的“出气筒”和“替罪羊”。
第四，对外部世界的严重依赖不仅印证、而且加剧了新加坡的脆弱性。在国家安全上，与其他小国一样，新加坡也排除了任何“自助”的可能性。小国在面对压力时更为脆弱，面对逼迫时更有可能屈服，政治选择更为有限。(21) 就像一艘行驶在变幻莫测、风险无常的大海上的小船一样，小国受到体系变迁的影响更为剧烈，抵御或化解外部冲击的能力更为虚弱。通常来看，一个小国将承受或自愿去适应强加于它的国际变迁。只有大国才能重构或拒绝适应全球环境，却依然能生存与发展下去。(22) 在经济发展和国家安全方面，依赖外部世界是小国的必然选择，其中隐含的不仅是生存与发展的机会，而且也潜伏着不可忽视的体系与政策风险。
这四个方面共同建构了新加坡生存与发展的脆弱性。脆弱性是根深蒂固的客观事实，将始终与作为主权国家的新加坡相伴随。一部新加坡史就是应对脆弱性的历史过程。
诚然，小国的脆弱性绝非无法解救的宿命。通过后天的进取，进而成为公认的“小型强国”(23)，小国当然可以相对缓解其脆弱性和生存危机。但必须指出的是，小型强国即便拥有强大的力量、可信的威慑力和可观的国际竞争力，也无法彻底摆脱脆弱性和对外部世界的依赖性，在权力政治的国际体系中，也难以超越相对边缘化的国际地位。
脆弱性影响着小国的世界观，并逐渐形成富有特色的小国对外战略。在权力政治和大国主导的国际体系里，小国外交对于其生存与发展都是不可忽视的重要环节。不管属于什么类型的小国，外交素质都是国家和平与发展至关重要的内在要求。在实力相对有限的条件下，一个小国或弱国只要施展巧妙的外交策略、方法和手段，就意味着增加了自身的物质力量，相应提升了与大国或强国竞争的地位。某种程度上看，小国、弱国比大国更需要高质量的外交，以此弥补国家实力的先天不足。脆弱性意味着生存与发展的危机。为缓解各种各样的脆弱性，改善生存条件，小国就必须形成“一套生存法则”。⑤ 在对外战略方面，新加坡的生存法则体现出这样几个思维特点：
首先是战略忧患意识。“一夜之间，绿洲可能变成沙漠”⑥ 这个警示，是对新加坡人先天脆弱性和危机意识的准确描述。新加坡安全文化是由“小国综合征”（small-state syndrome）衍生的强烈脆弱感界定的。⑦ 因此，寻求缓解这些忧虑的对外政策是新加坡政府的主要议程。新加坡决策层相信：谨慎而深思熟虑的对外政策是小国的“第一道防线”，通过娴熟的外交技巧，一个小国的军事、经济和政治缺陷可以得到缓解。⑧
其次是由此衍生的平衡意识。地缘战略环境限定了新加坡的战略文化和世界观，通过与朋友和盟友接触和介入的过程，它偏向于对外部力量进行平衡的战略。⑨ 因此，借助东盟平衡外部力量、借助外部力量平衡内部是新加坡对外政策的主要工具和目标。
第三是面向全球的全球意识。一方面，脆弱性促使岛国不断进取，有“置之死地而后生”的精神。这样，自然资源的匮乏就可能不是国家发展的障碍。相反，通过承担风险和辛勤工作，发展工商业来创造财富，会推动健康的政府管理体制，并创造进一步的繁荣。⑩ 另一方面，脆弱性和依赖性迫使其奉行开放性的全球战略，充分利用全球机制带来的便利，积极参与到全球性的资源配置之中，从而寻求国家发展和国家安全。
这三个源自“脆弱性”的对外战略意识彼此间交织在一起，共同构成新加坡对外战略的思维网络，它是新加坡生存哲学与行为方式的折射，是其对外战略动因、目标与手段的源泉，也是指引新加坡与东盟关系的战略观念。
三、地区合作的战略构想
建国以来的新加坡已经崛起为一个引人注目的“小型强国”，无论在国内治理还是在对外战略方面都令世人称道。在国家权力为政治逻辑的国际社会，小型强国必有其独特的生存智慧，在对外战略方面必有非常之处。新加坡的成功当然与其相对成功的国家治理密切相关。但除此之外，不可忽视的一点是它推行了一套切实可行、现实灵活、适应国家生存与发展的对外战略。
新加坡外交哲学与原则的主要特点是现实性与开放性并举。内外环境、生存压力以及未来的不确定因素（脆弱性）是新加坡对外战略思维的出发点。新加坡一直成功地“将现实主义的竞争性需求与自由制度主义的互补性需求巧妙地合成在一起”(30)，即战略安全方面的现实性与经济发展上的开放性密切结合。“低姿态”的周边外交和相对“高姿态”的多边外交相结合，实力外交与形象外交相结合，双边外交与多边外交并用，并熟练运用大国平衡战略。这些外交哲学与原则是这个国家经济外交与政治外交非常“到位”的前提和基础。要言之，新加坡对外战略可以归纳为两个方面：
首先，积极参加全球与地区经济合作的经济外交。作为东南亚小国的代表，新加坡对东盟的看法实际上体现了许多小国对外战略的基本理念。在东盟这个地区组织中，新加坡的经济合作态度可谓积极主动：一方面，新加坡非常推崇并相机大力推动东盟成员国间的自由贸易进程，因为这会扩大外部资源和市场的利用率，并从自身具有独特地缘优势的转口贸易和服务中获益；另一方面，新加坡是一个自由港，与世界其他国家和地区联系紧密，其贸易严重依赖地区外部，因此它不会成为东盟地区替代配置（无论是东盟工业规划还是关税同盟）的组成部分，因为新加坡要维持在世界市场上的竞争力，就不能脱离世界市场。(31)
全球化对外经济战略需要相应外交政策的支撑。新加坡的经济外交是比较成功的，其宗旨是为国家的经济利益服务，具体举措有：（1）推崇“经济至上”主义，经济发展是这个岛国坚定不移的国家意识形态。（2）主动融入全球资本主义经济体系之中，与世界构成密切的相互依赖关系。多边与双边经济合作同样受到重视。新加坡是经济自由主义的倡导者，在推动地区新的机制建设方面，新加坡自视为“期望唤醒沉睡的地区之马的那种讨厌鬼”。(32) （3）对外经济关系的“现实性”与战略思考。新加坡试图充分利用“华人国家”的特点，将自己塑造为华人世界生活与发展的“天堂”，意在获取华人世界的人才、投资和贸易机会。新加坡政府在这个方面的确用心良苦，成效也颇为显著。（4）利用东盟维护和促进本国的经济利益。新加坡有意将自身打造成为东盟地区投资、贸易的“窗口”，使其成为东盟的经济枢纽。
其次，现实与灵活的政治外交是新加坡确保国家安全、促进国家利益的重要保障。新加坡推行了一套复杂精致的对外综合战略，该战略是“联盟”、“平衡”和“威慑”的三位一体，即以经济合作和地区合作为基本手段，以国家实力和军事威慑作为支撑，以“联盟”为地区力量平衡的外在工具，并与世界性大国建立密切的军事合作关系，以寻求“大国力量平衡”的地区战略态势。它提倡国家平等、互不侵犯、不使用武力或以武力相威胁、互不干涉内政等国际原则与规范。其战略思路是以国际制度和国际规范为主要诉求，以双边与多边相交织的国际合作为基本手段，以国家实力为物质后盾，寻求维持有利于自身和地区的相对和平稳定的“现状”，确保国家生存与发展的国际空间，并尽其所能化解威胁国家安全的潜在不确定性。
在这一战略思维框架之下，与东盟的关系既是新加坡对外战略的基石，也是贯彻其对外战略的基本途径。东盟不仅是连接新加坡与地区诸国的纽带，而且是与世界连接的中间阶梯。如何运用东盟这个地区平台做文章，既是新加坡贯彻其对外战略的前提条件，也是一个不可或缺的关键环节。这是因为，作为东亚的一个重要“次区域”，东南亚的地区合作态势对新加坡的影响更加直接，意义更为重要。
第一，“地区”具有提供“公共物品”的功能是新加坡重视东盟的基本出发点。“集体”既是力量的体现，也是地位的显示。“地区”存在的意义在于它能够提供一些或大或小的“公共物品”，这也是成员国选择地区合作的动力和目标。地区供应的“公共物品”体现在三个方面：其一，和平功能。几乎所有的地区合作最主要的一个目标就是确保内部和平。东盟尤其如此，也正是因为感到彼此间的争吵不休和大动干戈不是一个可行的办法，它们才最终走到一起。事实证明，“地区”实乃消除内部冲突的“降压阀”。其二，经济功能。和平稳定的地区环境既是地区内国家的安全需要，也是各国吸引外部投资、促进经济发展的需要。东盟经济的相对成功与地区的稳定是分不开的。其三，对外功能。“地区”可以凝聚集体的力量，增加与外部地区或国家竞争或抗衡的筹码，提高在国际舞台上的“音量”，进而提升整个“地区”的国际声誉和地位。在地区合作的过程中，不仅建构了这样的共同利益，而且能够维护和促进这些共同利益或“公共物品”。相对于地区的大国和中等国家而言，小国如新加坡者所获取的利益尤其丰厚。些许之地、区区数百万之众的小国，有广袤的“地区”可以依托，可以与强大的邻国长期保持和平共处，有地区其他国家所羡慕的国家财富与发展活力。究其原因，是小国善于利用“地区”积极功能的结果。
因此，对小国而言，地区机制是推动东南亚地区合作的重要动力。积极构建成员国之间的共同利益、共同意识和共同战略，从而产生相互依存、相互制约、相互扶持的“利益相关者效应”。这对于安全处境更为微妙的新加坡来说，无疑是一个理想的战略目标。
第二，平衡战略是新加坡处理与东盟关系的基本战略。东盟是东南亚小国维护独立与国家安全的主要途径之一。良好的周边关系对于小国获得资源、市场必不可少；通过信任建立措施和预防外交可减少安全的不确定性。具体来看，平衡战略是小国化解脆弱性的有效手段。对此，汉斯·摩根索指出：小国的独立总是依靠权力均衡，或者依靠某一保护国的优势，或者由于在帝国主义看来，它缺乏吸引力。(33) 新加坡以东盟为战略支点的平衡战略是复杂的“双环平衡”：外环是针对外部大国的力量平衡，内环是针对东盟内部邻邦的力量平衡。其构想是以内对外，获取地区共同利益；以外对内，遏制可能针对小国的强制行为，赢得和平与稳定。该战略的行动范围并不局限于东南亚地区，而是延展到整个东亚；其行动对象不仅仅是东盟成员国，几乎所有对东亚具有影响力的大国或国际组织都是它积极寻求的力量。
在“内环平衡格局”中，借助外部力量形成东南亚内部的力量平衡，构成对地区内强国的约束，消解其对小国新加坡使用武力的可能性。在印尼为地区领导的时期，东盟的首要目标是消除印尼重施“对抗”政策的可能性。“印尼在东盟中的成员国的资格将会减少它们的巨人邻国威胁其安全的可能性……尽管处于一个金制的笼中，但印尼似乎被置于‘人质’的位置上。对于雅加达的新领导人（苏哈托）而言……如果它不诉诸对抗政策而获得优先或第一的地位，那么东盟就可能为其提供了实现抱负的机会。”(34) 通过加入东盟成为东南亚的组成部分，在双边利益和共同问题方面影响其他国家的政策和行为，可以发挥更大的政治作用。此外，地区原则、规范、行为方式的逐步确立和完善，对所有成员国都至少是一个道义上的约束。因此，鼓吹全球与地区多边主义对于很难以力量捍卫国家利益的大多数小国来说，的确是一个“保护伞”和“护身符”。处于印（尼）马（来西亚）南北“夹击”之下的新加坡，以东盟为对外政策的“基石”和“屏障”也就不难理解了。
仅仅维持“内环平衡”对于确保新加坡的和平发展是远远不够的，来自外部的压力和威胁可能要比东盟内部的冲突更具挑战性。因此，“外环平衡格局”是东盟、更是小国新加坡“平衡战略”不可缺少的一环。以东盟为“核心”的东亚地区合作日益成为新加坡寻求战略利益、缓解小国脆弱性的重要途径。东亚地区多边合作是新加坡国家安全的“润滑剂”和“安全阀”。地区战略环境对置身其中的任何国家都至关重要，对小国影响尤甚。也就是说，将与东盟的关系置于东亚合作和大国关系的框架下是新加坡平衡战略的基本思路。
东南亚相对于外部大国的脆弱性及其对外部大国的依赖性，表明这是一个外部大国具有特殊利益并为影响力而竞争的地区。(35) 从历史上看，东南亚一直是国际体系中“软弱”的次级区域，外部大国经常轻易地渗透到这个地区；这是一个多样性显著且松散的地区，在外部影响力面前，缺乏保卫自己并捍卫自主的机制。(36) 因此，通过集体的力量寻求“外环平衡格局”是新加坡的重要战略。一方面，通过集体力量一致对外，提高地区的国际影响力；另一方面，通过吸引大国的力量，使其在东南亚的力量形成相对平衡的状态，化解某个外部大国可能的“垄断”意图。早在冷战后期的东南亚，由于其所占据的战略位置，新加坡就已然成为所有外部大国战略共同关注的地方。新加坡领导人一直持有这样的观点：“大国在东南亚的数量越多，新加坡的生存机遇就越好”。(37) 因此，在新加坡的东盟战略中，大国是不可或缺的“砝码”和“平衡器”。也就是说，没有大国参与的东盟战略既无有力的政策工具，也无法确保战略目标的有效实施。
在冷战后的东亚国际格局中，新加坡认为对“外环平衡格局”影响深远和至关重要的两个国家是中国和美国，构建“安全机制”的关键在于中美两国及其相互关系。东亚地区的一个可能发展趋势是：中国要么不能成为该地区的主导力量，要么演变为对其邻邦相对“良性”的强国；作为一个“持铃者”（ring-holder），美国将继续在东亚安全事务上发挥重要作用。(38) 在当前的东亚国际关系中，新加坡认为“美国是最重要的平衡力量”。(39) 这是新加坡对美国“超级大国”地位认同的必然政策选择。在可预见的将来，美国也不可能“撤离”亚洲，因为它在东亚地区拥有重大利益，“撤离”意味着美国超级大国地位的“终结”。(40) 但随着东亚国际格局的演变，美国的角色也会逐渐发生变化，以适应东亚国际格局的变迁：美国在东亚承担主要安全义务的“保护者”（protector）这一冷战角色，将演变为安全义务降低的“平衡者”（balancer）角色。为了保护和强化其盟友，应对更大的外部威胁，“保护者”必须做出牺牲，而“平衡者”则可以期待其盟友基于自身利益而做出牺牲。(41) 基于这些考虑，新加坡视美国为其平衡战略的关键环节，并极力拉拢美国，以各种手段鼓励美国维持在东亚和东南亚的力量。新加坡在1990年11月与美国达成协议，允许美国海空军广泛使用其军事设施（比如樟宜海军基地）。此外，与美军经常性的联合军事演习、与美国的自由贸易协定、对美国维持在亚洲国际影响力的政治呼吁，都是其借重美国贯彻平衡战略的“捆绑”战术。
另外一个东亚强国日本虽然重要，但在新加坡看来，它“不应成为中美日三角关系的干扰因素，这个三角关系的稳定对其安全是至关重要的。”(42) 东盟地区论坛（ARF）也是东亚地区力量平衡的尝试，它有效地将日本和中国纳入地区制度框架之中，日本借此可以缓解历史恩怨，中国可以化解邻邦的忧虑，两国都可以借此避免针对彼此的“制衡行为”。(43) 因此，东盟地区论坛既是唯一自诩包含所有主要地区大国的地区安全机制，同样也是小国和中等国家组成的集体——明确扮演“主要驱动力”角色的唯一地区机制，这个机制包括了周边的主要大国。(44) 事实上，几乎所有主要大国都被置于东盟的平衡术中。在借助美国制约东北亚国家的同时，它也在东北亚和印度之间寻求平衡。这同样是“出于与本地区具有实质利益和能力的主要邻国之间密切接触的战略必要性”。(45)
第三，东盟是新加坡参与国际事务的有效工具和理想平台。对于新加坡来说，能够在“高手林立”的国际舞台上发挥与其规模极不对称的国际作用，享有颇具影响的国际地位，恐怕也与借用东盟这个平台、借助东盟的集体力量分不开。新加坡前总理吴作栋曾将东北亚、印度比作飞机的“两翼”，东盟是间于其中的“机身”。“没有仅有一翼就能飞翔的飞机”，(46) 他以此说明同时强化与这两个新兴区域（特指中印两国）合作的意义。他没有说谁是“机头”？窃以为新加坡渴望担当这个“机头”，在分享亚洲崛起的利益的同时，将自身塑造为东盟的“代言人”和“窗口”，在地区资源配置过程中夺得“先机”。可见，“地区”的确是小国的“他山之石”和“用武之地”，着实大有可为。
从新加坡与东盟关系发展的过程及其内在根源和表现形式来看，国家与“地区”之间是彼此互动的关系。国家参与地区建构和地区合作的基本动因是维护与促进国家利益，“地区”的形成与发展乃是国家之间地区政策互动的结果。国家基本特性决定其对地区化进程的基本战略取向，进而影响着其与地区的关系。新加坡是个小国，但是它的地区战略却是成功的：地区发展与国家发展形成了良性互动的态势。新加坡的地区战略理念与合作模式值得其他国家，尤其是小国借鉴。
注释：
① 关于国际关系中小国概念的讨论，可参见：Robert O.Keohane,“Lilliputians' Dilemmas:Small States in International Politics”,International Organization,Vol.23,No.2,Spring,1969; Tom Crowards,“Defining the Category of ‘Small’States”,Journal of International Development 14,March 2002; Peter R.Baehr,“Small States:A Tool for Analysis”,World Politics,Vol.27,No.3,April 1975; Ralph Pettman,Small Power Political and International Relations in Southeast Asia,Sydney:Holt,Rinehart and Winston,1976; David Vital,The Survival of Small States:Studies in Small Power/Great Power Conflict,London:Oxford University Press,1971; David Vital,The Inequality of States:A Study of the Small Power in International Relations,Oxford:Clarendon Press,1967; Bilveer Singh,Singapore:Foreign Policy Imperatives of a Small State,Singapore:Centre for Advanced Studies,National University of Singapore 1988。拙文《论小型强国新加坡及其对外战略》（《北大亚太研究》2008年第8辑）对此也有一定的探讨。
② Frank B.Weinstein,Indonesian Foreign Policy and the Dilemma of Dependence:From Sukarno to Suharto,Ithaca,New York:Cornell University Press,1976,p.196.转引自陈欣之：《东南亚安全》，台北：生智文化事业有限公司1999年版，第117页。
③ Rodolfo C.Severino,Southeast Asia in Search of an ASEAN Community,Singapore:Institute of Southeast Asian Studies(ISEAS),2006,p.27.
④ 关于新加坡以颇为疑虑和“走着瞧”的心态端视成立初期的东盟，在强人李光耀的回忆录中有详尽的论述。参见：《李光耀回忆录：经济腾飞路（1965—2000）》，北京：外文出版社2001年版，第340页。
⑤ 印尼、马来西亚之间的“对抗”一结束，英国就于1968年1月正式宣布在1971年之前放弃在苏伊士运河以东的安全义务。这意味着英国撤除了对包括新加坡在内的前殖民地国家的安全承诺和保障。
⑥ 黛安·K·莫齐主编：《东盟国家政治》，北京：中国社会科学出版社1990年版，第289页。
⑦ Linda Y.C.Lim,“The Foreign Policy of Singapore”,in David Wurfel and Bruce Burton,The Political Economy of Foreign Policy in Southeast Asia,London:Macmillan Press Ltd.,1990,p.136.
⑧ Ibid.,p.137.
⑨ Rodolfo C.Severino,Southeast Asia in Search of an ASEAN Community,p.29.
⑩ 参见Rodolfo C.Severino,Southeast Asia in Search of an ASEAN Community,pp.29—30。
(11) Bilveer Singh,Singapore:Foreign Policy Imperatives of a Small State,p.2.
(12) 早在上世纪80年代末期，有学者根据领土大小、人口数量、经济规模和军事实力等方面作为判断小国的标准，认为在当时的国际体系中至少70％以上的国家属于小国范畴。参见Bilveer Singh,Singapore:Foreign Policy Imperatives of a Small State,p.2。
(13) Ralph Pettman,Small Power Political and International Relations in Southeast Asia,p.8.
(14) ASEAN Finance and Macro-economic Surveillance Unit Database and ASEAN Statistical Yearbook 2006,compiled/computed from data submission and/or websites of ASEAN Member Countries.
(15) Lily Zubaidah Rahim,The Singapore Dilemma:The Political and Educational Marginality of the Malay Community,New York:Oxford University Press,1998,p.250.
(16) Ibid.,p.76.
(17) 《联合早报》2007年2月25日。
(18) 《联合早报》2007年3月17日。
(19) 在国际关系中，国家总是基于国家安全、国家利益和国家尊严等动机而与他国进行比较，通常更倾向于与邻国进行各方面的比较。竞相比较的心理无论对个人、组织还是国家，都是合作与竞争的重要驱动力。
(20) 《联合早报》2007年3月17日。
(21) David Vital,The Inequality of States:A Study of the Small Power in International Relations,“Introduction”.
(22) Ralph Pettman,Small Power Political and International Relations in Southeast Asia,p.158.
(23) 参见韦民：《论小型强国新加坡及其对外战略》，《北大亚太研究》第8辑，北京：北京大学出版社2008年版。
(24) Bilveer Singh,Singapore:Foreign Policy Imperatives of a Small State,p.45.
(25) Michael Leifer,Singapore's Foreign Policy:Coping with Vulnerability,London:Routledge,2000,p.19.
(26) Chin Kin Wah,“Reflections on the Shaping of Strategic Cultures in Southeast Asia”,in Derek da Cunha,ed.,Southeast Asian Perspectives on Security,Singapore:ISEAS,2000,p.7.
(27) Bilveer Singh,Singapore:Foreign Policy Imperatives of a Small State,p.2.
(28) Chin Kin Wah,“Reflections on the Shaping of Strategic Cultures in Southeast Asia”,p.9.
(29) 威廉·伯恩斯坦：《财富的诞生：现代世界繁荣的起源》，易晖等译，北京：中国财政经济出版社2007年版，第258页。
(30) N.Ganesan,Realism and Interdependence in Singapore's Foreign Policy,London and New York:Routledge,2005,p.11.
(31) Linda Y.C.Lim,“The Foreign Policy of Singapore”,p.134.
(32) N.Ganesan,Realism and Interdependence in Singapore's Foreign Policy,p.24.
(33) 汉斯·摩根索：《国家间政治——权力斗争与和平》，徐昕、郝望、李保平译，北京：北京大学出版社2006年版，第214页。
(34) J.Soedjati Djiwandono,“The Political and Security Aspects of ASEAN:Its Principal Achievements”,Indonesian Quarterly,Vol.11,No.3,July 1983,p.20.
(35) Wayne Bert,The United States,China and Southeast Asian Security:A Changing of the Guard? New York:Palgrave Macmillan,2003,p.143.
(36) Alan Collins,The Security Dilemmas of Southeast Asia,Singapore:ISEAS,2000,p.2.
(37) Bilveer Singh,Singapore:Foreign Policy Imperatives of a Small State,p.31.
(38) Barry Buzan and Ole W
ver,Regions and Powers:The Structure of lnternational Security,Cambridge University Press,2003,pp.175—176.
(39) Michael Leifer,Singapore's Foreign Policy:Coping with Vulnerability,p.105.
(40) Barry Buzan and Ole Wver,Regions and Powers:The Structure of International Security,p.178.
(41) Ibid.,p.179.
(42) Michael Leifer,Singapore's Foreign Policy:Coping with Vulnerability,p.127.
(43) Barry Buzan and Ole Wver,Regions and Powers:The Structure of International Security,p.158.
(44) Jürgen Haacke,“Regional Security Institutions:ASEAN,ARF,SCO and KEDO”,in Stephen Hoadley and Jürgen Rüland,eds.,Asian Security Reassessed,Singapore:ISEAS,2006,p.135.
(45) Rodolfo C.Severino,Southeast Asia in Search of an ASEAN Community,p.204.
(46) Ibid.