市场经济国家林业的计划调控——Plan and control in marketing econmic couontries，本文主要内容关键词为：市场经济论文,林业论文,计划论文,国家论文,Plan论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 现代市场经济的3大特征
市场经济从诞生到现在已经经历了多次蜕变。与古典的市场经济相比，现代市场经济有如下三大特征。
1.1 计划调控大大加强
从市场经济发展的历程看，市场经济经历了两个发展阶段：①古典放任自由的市场经济，其特点是经济运行本质的私有性，经济运行联系的社会性，经济决策的分散性，经济活动的放任自由性，经济调节机制的单一性；②现代计划调控的市场经济，其特点是经济计划调节的指导性，经济运行机制的协商性，经济决策的宏观性，作用于社会的间接性，与市场机制的共溶性。
现代市场经济根据其计划和调控的程度和方式不同，又可分为两大类：分散型市场经济，以美国、英国为代表；值得一提的是，现代已不存在纯粹的自由的市场经济，以“典型自由市场制度”标榜的美国也不得不搞“短期调节型市场经济”，此外，其它国家也都形成了有各自调节特点的市场经济，如英国的“所有制调节型市场经济”，法国“指导性计划的市场经济”，德国的“社会市场经济”，日本“宫厅主导的市场经济”，挪威“社会主义民主市场经济”，亚洲“四小龙”和“三小虎”的“政府主控和计划指导的市场经济”。
1.2 出现了“市场失灵”
市场经济国家都出现了一种“奇怪现象”，这就是西方经济学家常常谈到的“市场失灵”。市场失灵主要表现在4 个领域：①社会公共物品（如交通运输、能源电力、环境资源保护等）领域；②外部经济显著（如森林、公园等）的领域；③维护社会福利领域；④垄断领域。因此，也可以说对于“外部性”、“公益性”、“福利性”和垄断性的商品，其市场调节失灵。“市场失灵”表明：市场经济作为资源配置方式并非绝对合理，需要通过国家干预、计划指导加以弥补和矫正。安德森认为市场经济下需要政府干预指导的有7个方面：①提供基础设施； ②提供公共物品和服务；③调节集团间利益；④维护竞争；⑤保护自然资源；⑥向公众提供日常经济的物品和服务；⑦稳定经济。
为何市场经济下会出现“市场失灵”和“计划调节”呢？西方学者认为：国民经济各部门、行业、企业和所有制结构的不同特点，决定了不同的市场调节和计划调节形式（见表1）。
表1 国民经济各部门的市场和计划调节边界
由表1可见，在国民经济的各部门和行业中， 市场调节和计划调节分别有各自的边界，超过了边界就会出现失灵。
1.3 出现了非市场经济成份
市场经济国家还有一个突出变化：早期铁板一块的市场经济中出现了非市场经济成份，并且占据的份额日益增大。导致这种变化的根源在于近代公众对“公共商品”和“环境物品”需求的日益膨胀。
2 市场经济下林业的四个显著特征
森林产品的多样性和特殊性（林产品属私有商品，公益效能属公共物品，并且后者大于前者）决定了市场经济下林业有如下四个特征。
2.1 林业的非经济性愈加突出
市场经济国家的林业非经济性日益突出的根本原因有二。①森林是经济性和非经济性产品的混和体，这是因为森林的林产品有市场价格、市场交换和经济收入，即有经济性，但森林的生态和社会效益却没有市场价格、市场交换和经济收入，即有非经济性。②社会经济的不同发展阶段决定了森林是以经济性还是以非经济性产品为主导。本世纪以前，人类对森林的需求主要局限在经济需求（林产品）上，森林利用亦以经济利用为主；本世纪以来，特别是第二次世界大战以来，人类对森林的生态需求（森林公益效能）已逐步增强。即随着社会经济的发展，林业也逐步在实现从经济利用向非经济利用的过渡，非经济性愈来愈突出。
2.2 市场调节基本失灵
从理论上说，在市场经济下，具有“外部性”、“公益性”、“福利性”和“垄断性”4种特性之一的商品将会出现“市场失灵”， 在这4个领域中，只有垄断性与林业无甚关系，其它3个都包含或相关于林业。森林的公益效能属于公共物品，具有公益性；森林的公益效能向社会其它部门和行业外流，外部经济效益巨大；森林改善环境质量、保护生物多样性和提供游憩等效益的本质是提高社会福利水平，福利性显著，因此，市场经济下林业的市场调节基本失灵。
从实践的角度看，因为森林的公益效能向社会各行业和部门外溢，森林生产者并不因为向全社会提供了公益效能而有经济收入，因此，林业的盈利水平大大低于其它行业，甚至赔本。在此情况下，如果政府不对林业进行保护和扶持，那么在以盈利为目标的市场经济条件下，就不会有人经营盈利水平低甚至赔本的林业。
2.3 属于“准公共物品”，生产费用大部分由国家投资
森林产品中的林产品有市场交换和市场价格，属于私有商品，而公益效能属于公共物品，并且公益效能价值大于林产品价值，因此象森林这类私有商品和“公共物品”的混和体被西方经济学家称之为“准公共物品”或“拟公共物品”。毫无疑问，公共物品的生产费用全部由政府承担，因此，象林业这样的“准公共物品”，其生产费用（包括造林、抚育、采伐和管理等）大部分应由政府承担，即应对森林经营者进行补助，使得林业的盈利水平接近社会其它行业，从而使林业与其它行业同步、协调发展，也使市场经济下的资源分配合理化。
2.4 位于市场经济和非市场经济之间，属于保护性市场经济
既然私有商品属于市场经济，公共物品属于非市场经济，那么准公共物品——林业属于什么经济性质呢？对此，国内外提法较多，常见的有“保护性市场经济”、“特殊调控的市场经济”，“超强度调控的市场经济”、“有调节的市场经济”、非商品经济、非市场经济和产品经济。本研究认为，“保护性市场经济”的提法比较确切，其理由有5 条：①现代市场经济是国家调控的市场经济，因此“有调节的市场经济”不能把以经济扶持为主要调节手段的林业从其他产业（如工业）中区分出来；②属于公共物品的非商品经济、非市场经济和产品经济提法不足以反映林业介于公共物品和私有商品之间的本质特征；③“特殊调控的市场经济”和“超强度调控的市场经济”指明了林业区别于工业和服务业等的特殊性，但特殊在什么地方呢？④补偿林业公益效能的经济扶持目标正是缩小林业盈利水平与其它行业的差距，使林业经营者的盈利率接近、达到甚至超过其它行业，从而能保护林业，防止市场经济下出现林业盈利低而无人问津的局面，避免林业行业的崩塌；⑤保护不是封闭式的，也不是干扰林业经营过程，而是在经济政策和法规上为林业提供一系列优惠措施，促使林业更好地走向市场，参与竞争。
由于森林产品、经营目标、经营活动和产业类型的多样性，市场调节的有效性也不同，需要采取的保护措施也不一样（见表2）。
表2 市场经济下林业市场调节和保护的边际
由表2可见：在林业中，生产林业、 林产品贸易和加工业的市场调节是最有效的，相应的保护性措施则可以减少。
3 市场经济国家林业计划调控的主要措施
市场经济国家保护和扶持林业的措施多种多样：从范围看有宏观和微观之分；从手段看，有经济手段（优惠的财政、金融和税收政策）、行政手段（行政命令、指令性计划）和立法手段；从林业生产过程看，有刺激生产（造林、抚育和保护等）、限制采伐和消费、减免税收和贸易保护（促进进口，限制出口）等；从相关行业看，有农业政策、能源政策、再利用资源标准和法规、建筑业标准和法规等。
3.1 国家对林业采取优惠的财政、金融和税收政策
西方林业经济学家曾经这样描述：林业决定于国家对林业的态度是“索取”还是“扶持”，林业的发展受制于国家给予林业的财政、金融和税收政策。
（1）林业预算投入。 预算投入是市场经济国家林业获得经济援助的最重要形式，也是林业资金的最重要来源之一。林业预算包括联邦预算（中央预算）、州（省）和地方预算。部分发达国家的林业预算情况见表3。
表3 几个市场经济国家的林业预算
日本
美国
法国
前西德
瑞典
英国
加拿大
新西兰
(日元) (美元) (法朗) (马克) (美元) (英磅) (加元) (美元)
年预算额
11000 26.764.1 13 0.220.58
2.26 3.0
森林面积
2500
20000
1400 740 240 21524400
4200
(万hm[2])
每hm[2]森 44000 134 29
176 9
27
1 7
林预算(元)
注：1.美国、加拿大和新西兰的森林面积分别指林务局管辖的森林。
2.上述数据是80年代某一个或几年平均的年预算额。
3.表中预算仅是联邦或中央政府林业预算，没有包括州（省）和地方林业预算。
由表3可见，发达国家的林业预算年投入是很大的， 其中以日本最高，达1.1万亿日元，每hm[2]投入达44000日元/年。值得一提的是，表3中的年预算额没有包括州（省）和地方林业预算。在有些国家，州和地方林业预算大大超出了联邦（中央）政府预算，例如加拿大1988年联邦政府林业预算仅为2.26亿加元，而省政府林业预算达12.88亿加元， 法国年林业预算投入约为30亿法朗，其中中央政府林业预算仅为4.1 亿法朗；前西德林业年总投入约319亿马克，而联邦政府年投入仅为13 亿马克。
（2）林业资金或专项林业资金。 林业资金或专项林业资金是市场经济国家为林业或林业某一产业提供资金的重要渠道，例如，日本的农林金融公库每年向林业提供的低息贷款约8000多亿日元，美国的水土保持基金每年预算拨款达9亿美元（用来发展森林游憩， 联邦机构使用占40%，州和地方政府占60%）。
林业专项基金的来源是国家投入，其方式主要有4 种：①预算拨款，例如美国的“美化美国基金”，年预算拨款1.4亿美元； ②林产品税收，如法国的“国家林业基金”来源于林产品税收，每年约5亿法朗；③某些产品的收入，如美国的“水土保持基金”部分来源于大陆架石油收入；④发行公债，日本的农林金融公库40%资金来源于发行公债。
林业资金和专项林业资金主要有4个用途①补助林业， 如法国的“国家林业基金”用于补助造林、抚育、调查、林道、培训等一切林业活动；②指导林业某一产业发展，如日本的“国产材振兴基金”用来增加国产材的生产供应，美国的“水土保持基金”（用来发展森林游憩业；③低、免息贷款，如日本的农林金融公库；④为林业贷款提供担保，如日本的林业信用基金。
（3）政策性贷款。 政策性贷款是市场经济国家指定几家银行（一般是与林业和农业相关的银行）为林业提供政策性贷款（一般贷款周期长，利息较低），国家则给予这些银行一定的优惠政策作为回报。例如，加拿大联邦政府的林业贷款主要是指定银行的政策性贷款，利息仅为2%—3%。
（4）减免林业税收。 减免税收亦是市场经济国家扶持和保护林业的重要手段之一。市场经济国家林业税通常有2 类：①森林固定资产税（包括土地税、林地继承和转让税）；②林产品收入税。市场经济国家都对林业采取了优惠的税收政策，其方式主要有3种：减税、 免税和缓税。
免税主要为：①免征国有林固定资产税，如美国、法国、德国等；②免征特用林（防护林、游憩林）税收（包括固定资产税和收入税）；③免征某项税，如日本和法国免征土地税；④税额小的不征税。
减征固定资产税主要表现在：①资产评估标准低（一般只有其它行业的50%—80%）；②只征土地税不征林木税；③只征林木税不征土地税；④税率低（一般为其它行业的20%—90%）。收入税减税幅度约在50%左右，其方式常有4种：①扣除营林、抚育、 采伐等一切费用后征税，这几乎是遍及所有市场经济国家的一种形式；②扣除一定数目资金后征税（如日本扣除50万日元后征收入税）；③参与某种组织、活动和计划的林主（如日本森林组合、美国的标准林场、澳大利亚林业投资公司、英国荒地造林、芬兰退耕造林、法国按计划经营）减税；④税率低，如日本早期实行“五分之一纳税制”，现在实行“分离5除5乘保税制”，减税约77%，瑞典减50%。
缓税常有3 种形式：①固定资产税可推迟到木材采伐后有木材出售收入时征收；②林业所得税可以推迟一定年限（如5年或者10 年）后征收；③瑞典的做法是将林业收入存入在银行专门开设的“林业帐户”，只在“林业帐户”取消时征税。
值得一提的是收入税的一个变型是按林地生产力等级征税。目前，芬兰、美国和加拿大新不伦克省等采用这种收入税（欧美等国还处于讨论阶段）。该税的最大特点是“奖勤罚懒”（收入增税不增，收入减税不减），而按收入的征税可谓是“鞭打快牛”。
3.2 林业部门采取有效的计划调控措施
市场经济国家林业部门利用政府给予的优惠经济政策，针对本国林业的特点，运用经济杠杆，引导、调整和促进林业或林业某一产业的发展。
（1）利用经济杠杆，引导私有林计划和合作经营。 市场经济国家私有林占的比重大给经营管理造成了一定的困难，为了克服这些困难，林业部门活用政府给予的优惠政策，通过补助、贷款、税收和罚款等手段，引导私有林按计划合作经营。
计划经营。例如日本从中央政府、农林水产省、林野厅到都道府县、市町村和林主都必须编制林业计划，国家每年为计划编制的委托费和林主计划经营的补助费预算拨款20多亿日元；英国通过经济手段引导私有林主加入“私有林长期规划”（补助费针叶材为175英镑/hm[2]，阔叶材400英镑/hm[2]和“小片林经营规划”（补助费为200—300英镑/hm[2]）；芬兰60年代以来，已出台了7个全国性的林业计划， 并制定了大量的配套政策，特别是林业补助配套政策。
林业合作化。日本利用经济补助（占总费用的35%—60%）引导私有林主进行“森林组合”；美国利用补助（包括免费或廉价供应苗木、借用机械、技术援助、免费培训、减收入税50%等）引导私有林主加入“标准林场”；前西德利用经济补助引导林主加入合作组织（头6 年补助费用的40%，第2个和第3个6年补助30%和20%）。
限制林地分割，实行林地兼并政策：法国和芬兰利用立法和经济手段限制私有林分割，法律规定只准一名有经营能力的林主继承林地，对未继承林地子女给予一定补助；前西德和瑞典利用发放退休金和补助等方法鼓励林主出卖林地；日本和法国对合理的林地转让实行减税。
（2）国有林突出公益服务，不追求经济利润。 市场经济国家的国有林资金来源主要有政府投入、营业收入和社会资助，其中国家投入是大头，并且数额很大。市场经济国家对国有林的高投入使国有林解除了经济后患，使得国有林能把经营主要目标放在为公众和社会提供公益效能和服务上，而不必去单纯追求利润。例如美国国有林经营目标有5 个：游憩、放牧、木材生产、保护集水区、社会发展；日本国有林经营目标是国土保安、游憩、自然保护、自然教育和木材；法国把森林分为工业人工林、多功能林和公益林3类，其中国有林主要属于公益林； 前西德从70年代起实行“森林公益化”，对国有林进行经济、生态和社会效益一体化经营。值得一提的是，新西兰对国有林进行分治，生产林由林业发展公司主管，而非生产林由保护局管理。
（3）扶持私有林，调动林主积极性。林业周期长，收益率低， 甚至是负的，因此在市场调节下，不会有人从事盈利水平低于其它行业甚至赔本的林业活动。为此，市场经济国家几乎无一例外的对私有林主进行扶持，缩小林业盈利水平与其它行业的差别，增加林主经营林业的经济收入，调动林主的积极性。
市场经济国家对林业的扶持包括实物供给（免费或廉价提供苗木、种子、化肥等）、经济援助（林业补助、低免息贷款和税收）、技术援助（无偿制定林业计划、规划、或进行技术指导）、信息援助（免费教育和培训林主）。
林业补助的范围一般包括：①造林，一般补助费用占造林费用的40%—80%；②抚育补助占抚育费用的50%—60%；③采伐运输补助占采伐运输费用的30%—60%；④林道建设补助占林道建设费用的50%—90%；⑤购买机械补助占购买机械费用的30%—70%；⑥计划和合作经营补助占所需费用的20%—60%。
（4）通过经济杠杆，引导发展人工林。 市场经济国家（特别是新西兰、澳大利亚）为了解决木材供需矛盾，利用经济杠杆引导发展人工林，特别是工业人工林，取得了辉煌战果。例如新西兰利用经济补助（人工造林补贴费用的一半）、减免税收（所得税扣除所用费用后纳税）和优惠贷款197美元/hm[2]，利息3%，偿还期20年）政策， 引导林主发展人工林，特别是辐射松人工林仅占森林总面积的1.5%， 却提供了全国木材产量的90%。澳大利亚利用经济补助、低息贷款（归还期35年，头10年不付利息）和税收引导林主发展人工林，人工林占森林总面积的2%，承担了全国木材采伐量的50%。
（5）利用经济杠杆发展高附加值的产业。 发达的市场经济国家（特别是芬兰、瑞典和前西德）由于技术上的优势，通过政策倾斜（财政、金融和税收等优惠），引导高附加值产业发展。例如70年代以来，芬兰在木材加工行业中大力发展纸浆和纸品工业，至1986年纸浆和纸品产量是1960年的8倍和29倍。目前，芬兰、瑞典、美国、加拿大、 日本和前西德制浆造纸业分别占各国林产品总值的70%、61.4%、59.1 %、 56.6%、52.1%和48.9%。
（6）进口木材，保护本国森林资源。 发达国家解决木材需求膨胀的措施之一是扩大进口，以维护本国森林，例如日本、英国和前西德为世界进口木材和林产品的大户，分别占世界林产品进口总额的9.5%、 9.5%和5.1%。
3.3 相关行业的产业政策
林业相关行业的产业政策，如农业政策、能源政策、建筑标准和法规、再利用资源政策及其标准和法规，对林业行业都有一定的保护作用。
农业补贴政策能促进林地向农业利用方向转换。退耕还林补贴是欧洲共同体唯一一项获得一致认可的林业政策，如果不给予高额补贴，退耕还林在经济上是不可行的，例如，奥地利对退耕还林者补助达5 —20美元/hm[2]，还发15美元/hm[2]的造林补助金。
森林是一种重要的生物能源，其利用不增加大气中的二氧化碳，因此近年来森林能源日益受到重视，并在实践中采取了一系列措施。这对林业来说是个机会，但也是个挑战，因为它将增加森林产品的薪柴消耗。
再利用资源政策，特别是废纸再利用的标准、法规和政策，能影响森林资源消耗。许多市场经济国家制定了废纸再利用的标准，并立法规定报纸和卫生纸等必须用再生纸。目前，市场经济国家的废纸再利用率已经达50%左右，例如英国、荷兰、奥地利、美国、加拿大、日本和芬兰的废纸再利用率达58%、56%、52%、50%、49%、48%和46%。
建筑业的标准和法规同样影响森林资源消耗，较低的建筑标准能减少森林资源消耗，严厉的建筑法规可控制森林资源消耗。例如，为了保护森林资源，印度1994年通过的新建筑法规定：非特殊的公有部门在建筑时不得使用木材。
3.4 以法治林，以法兴林
市场经济国家大都是地道的法制国家，国家对林业优惠的财政、税收和金融政策、林业部门采取的措施以及相关部门的政策多是通过立法形式来实现的。市场经济国家中对国内外林业产生了广泛影响的立法有美国的《森林多种利用及永续生产条例》（1960）、瑞典的《森林法》、日本林业的《一般会计法》和《特殊会计法》等。
4 市场经济国家林业计划调控的类型和特点
市场经济国家对林业的计划调控的方式和侧重点有所不同，形成了各自不同的计划调控体系。下面我们从共性和差异两方面来探讨市场经济下林业计划调控。
4.1 分散型计划调控和协调型计划调控
前面说过，市场经济可分为两类：分散型市场经济和协调型市场经济，相应地市场经济下林业的计划调控也可分为两类：分散型林业计划调控和协调型林业计划调控。
（1）分散型林业计划调控。该模式以经济自由化程度高的美、 英为代表，其最大特点是：①政府不制定统一国民经济发展计划，也不制定林业产业政策和发展计划，只通过年度预算和单项立法来解决林业中存在的问题，调整产业结构和引导林业发展方向；②林业资金来源以自筹为主，政府提供的政策性贷款（包括贷款或低息贷款）为辅。
（2）协调型林业计划调控。该模式以日本、芬兰、德国为代表， 其最大特征在于：①政府制定统一的国民经济发展计划，再根据不同时期的经济发展目标，制定林业产业政策和林业发展计划，并制定一系列林业配套政策，其中主要政策是为林业提供优惠的财政金融和税收政策；②林业资金来源以政府提供的政策性贷款（包括贷款和低息贷款）为主，自筹资金为辅。
上述两种模式的最大区别在于计划调控的程度不一样，但从长期的观点看，协调型市场经济能为本国林业发展提供一个更加有利的宏观环境，有利于林业更快地发展。
4.2 市场经济下林业调控的特点：扶持、 引导和立法三位一体
市场经济国家林业计划调控的最本质特点可概括：“一靠扶持，二靠引导，三靠立法”，其中，扶持是根本，引导离不开扶持，立法是扶持和引导的主要体现。
市场经济的理论和实践表明：林业需要扶持，以补偿森林的公益效能，缩小林业与其它行业之间的盈利水平差距，因此，扶持是林业立足的根本，离开扶持林业将彻底崩塌。例如日本如果每年没有1.1 亿万日元的林业预算投入， 整个林业将彻底崩溃； 美国国有林如果每年没有13亿多美元的净投入，恐怕砍树也解决不了国有林的困境；法国私有林如果每年没有2.74—3.74亿法郎的补助，可能私有林主决不会从事亏本的林业活动。
市场经济的理论和实践还表明：市场经济下林业市场调节基本失灵，需要加强计划调控。市场经济下的林业计划调控，主要是利用经济杠杆来引导调控而不是行政命令和指令性计划。例如利用补助和税收手段刺激引导私有林主计划经营和合作经营、限制林地分割和促进林地兼并；利用贷款投资的投向来引导发展高附加值的加工业；利用预算资金供给，引导国有林多效益经营。
市场经济国家大都是法制国家，国家对林业的优惠财政、金融和税收政策以及林业部门的计划调控措施一般都以立法形式来体现，例如日本的《一般会计法》《特殊会计法》规定了政府对林业和国有林的预算。
5 建议
针对国外市场经济条件下林业、林业计划调控及其特点，再根据我国的具体情况，我们提出以下5点建议。
5.1 对林业实行“保护性市场经济”
市场经济国家的林业理论和实践都表明：绝不能把林业完全推向市场，搞纯粹的市场经济，也不能由政府承担林业的生产和消费的一切费用，搞产品经济（或非商品经济），而只能对林业进行扶持、引导和调控，对林业行业进行保护，实行“保护性市场经济”。
5.2 逐步增加林业投入
目前，随着我国社会经济的发展，社会对林业的需求会从经济需求（林产品）为主向生态需求（公益效能）为主过渡，相应的，森林利用也从传统的以经济利用为主向以生态利用为主转换，林业的非经济性将日益突出。因此，国家也应随着社会经济的发展，同步地增加对林业的投入，以补偿林业的非经济性利用，以促进资源分配合理化。
5.3 加强对林业的扶持
市场经济国家的林业理论和实践表明：林业“准公共商品”，其生产费用的大部分应该由国家投资，因此，对林业不能采取“索取”的政策，而必须采用扶持和保护政策。从理论上看，对林业的扶持资金应该达到森林向社会提供的公益效能价值。国内外经济学研究已经表明森林的公益价值是非常巨大的，经济发达的国家对林业的扶持资金是庞大的，但也只是部分补偿。我国是个发展中国家，对林业的投入还很低，对林业基本还处于“索取”状态，今后应随着经济的发展，逐步增加对林业的投入。值得一提的是：我国正处于改革阶段，应抓住国家财政、金融和税收改革的机会，争取为林业提供更多的优惠政策。
5.4 加强林业计划调控
市场经济的理论和实践表明：市场经济下林业的“市场调节失灵”，我国是社会主义国家，林业的计划调节必须加强。当然林业计划调节不是行政命令，也不是指令性计划。市场经济国家的林业计划调控表明：主要是依靠经济手段，给予林业经营者一定的补助，使林业的盈利水平接近、达到甚至超过其它行业的盈利水平，以调动群众积极性；同样地，通过扶持和补助，提高林业产业中某一行业的盈利水平，可以引导林业朝该行业方向（如发展人工林，发展加工业，发展社会林业等）发展。
5.5 加强有关林业的立法
林业周期长，国家对林业的优惠政策（财政、金融和税收）、林业部门采取的计划调控措施和相关部门产业措施应争取以立法手段来实现，以保证林业政策的长期性和稳定性。
来稿日期 1995年4月
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