当前村民自治研究中需要澄清的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着《村委会组织法》的正式颁布实施，国家强力推进村民自治的态势正在形成，学术界对村民自治的研究亦成热点。但在当前村民自治研究中，存在着种种似是而非的认识和判断，这些似是而非的认识与判断已严重影响了村民自治研究的深入。以下笔者就一些亟待澄清的问题提出自己的看法，以讨教方家。
一、农民的民主素质
当前，在讨论农村基层民主的理论与对策文章中，最常见的一种说法是，当前农村基层民主发展得不好，主要是农民的民主素质不高，因此，要搞好村民自治，就必须加强对农民的民主教育，激发农民的政治热情，提高农民的民主素质。具体来说，认为农民民主素质不高的表现主要有以下一些方面：
第一，参与民主选举不积极，不能正确利用国家赋予自己的选举权利；只愿享受民主的果实，不愿培育民主的花朵。如有论者指出，当前，农村许多农民连村委会选举也不愿意参加，更不用说让其参加村务管理、村务决策和村务监督了；又如有论者进一步分析认为，农民对参与社区事务缺乏热情的原因是，他们内心深处凝聚着明显的政治冷漠，这种政治冷漠又是由中国农民政治传统遗留下来的。（赵树凯，1999）
第二，农民的政治无力感太强；赋予农民的民主权利，农民不善于或不敢去用。如有论者指出，中国农民经受了几千年封建专制的压迫，他们只盼“清官”，并无民主的要求；有论者指出，面对来自上级的种种要求，农民即便知道不合理，也不敢理直气壮地进行抵制，以为“人微言轻”，默默地承受着方方面面的盘剥；有论者指出，农民缺乏独立的个体意识，进而缺乏充分的权利意识，使得奠基于农民政治参与基础之上的村民自治的发展失去了内源性动力，从而导致贿选、控选、重选。（陈强虎，1999）
第三，农民的权利、义务、观念不对等，往往将民主手段化，只要求民主的权利，不愿尽民主的义务。其典型表现是，对村委会干部实施的各种于全体村民有益的事业，若损害了个别村民的利益，个别村民即会以种种理由横加阻拦；一方面要求村干部为自己服务，一方面又拒不缴纳“三提五统”费用；甚至有些地方的村民公然要求村委会对抗乡镇政府，等等。
单项地说农民民主素质不高，应该是有道理的。但若认为当前村民自治发展状况不尽如人意，主要原因是农民的民主素质不高，则是一种似是而非的观点。以上论者所观察和论及到的农民民主素质不高的现象的确存在，但是，就主要的方面讲，并非是农民素质不高构成了村民自治的障碍，而是村民自治本身发展程度较低，造成了农民民主素质不高的假象。
具体来说，第一，不是因为农民不愿意参加选举，而是当前某些地方农民的选举权利得不到保障，使农民对选举丧失了信心。据有关调查，在《村组法》（试行）刚颁布后的第一届选举中，村民参与选举的积极性十分高涨，但是，接下来一些乡镇行政机构随意撤换村委会干部，违背村民意愿操纵选举过程，这样一来，村民在以后的换届选举中就不会有参加选举的积极性。也就是说，不是村民参与民主不积极导致了农村民主的形式化，而是村民自治的形式化，使得农民不再有参加村委会选举的积极性。农民的选择是理性的，既然选举一切都由上面掌握，为什么我还要认真关心它？
第二，不是农民的政治无力感造成了外界对农民的盘剥，而是根本就没有赋予农民真正的民主权利和实现这种权利的途径，从而使农民难以抵制来自外界的种种剥削。农民最清楚乡村干部的行为与自己切身利益的关系，最清楚选谁不选谁对他个人有何种好处，也知道何种村务决策会对自己有何种后果。没有哪个农民愿意选那些吃喝贪占者为自己的当家人。假若由农民实行如吉林省梨树县的“海选”，难道农民会将那些欺压盘剥自己的人选为自己的当家人？
第三，认为农民权利义务观念不对等，是对农民的冤枉。因为农民根本就没有被真正地赋予权利，他又如何要尽义务？中国农民是最富有创造力的，只要你给他权利，他就有办法来表达维护自己利益的意愿。
也就是说，农民的民主素质并不构成村民自治的障碍。
二、宗族因素和黑金势力
对农民民主能力不信任的另一种表达形式是对农村宗族和黑金势力的担忧。沈延生先生指出，台湾学界和行政当局近年来力主乡镇长由民选改官派，主要是顾虑乡镇一级的选举容易被黑金势力操纵，把地方自治变成绅治乃至黑社会的天下；而大陆学界和行政高层对比乡镇长选举更容易受到操纵的村民委员会选举充满信心，确实让人难以索解。作为沈先生对绅治担忧的注释，他指出，在今天的中国，村级乃至乡镇和县级选举中以金钱和礼品贿选，已经算不上是什么轰动性的新闻了。沈先生的意思是，改革开放以来，因种种手段富裕起来的经济精英将以金钱作为问鼎权力的敲门砖，且这种新精英与“旧乡绅”有很大的相同点，比如对宗族、家族势力的借用，以至于在某些地方已经造成了宗族组织对合法基层组织的替代。（沈延生，1998）党国印先生也发现“宗族操纵选举的现象并不少见”。（党国印，1999b）那么， 宗族因素和黑金势力究竟对村民自治的影响如何呢？笔者以下借相关论者的思路分别叙述如下：
的确，在当前的农村，特别是在南方一些省份，如浙江、湖南、江西、广东等省，宗族活动较多，宗族组织较众，少数地方甚至重建了宗祠，推选了族长等等，（肖唐镖，1998）有一些地方还发生了严重的宗族械斗。但是，从笔者的调查和众多的资料看，在全国绝大多数地区，当前宗族观念已十分淡薄，宗族活动甚为稀少，仅仅是在红白喜事或孤残相恤时，可以较多见到宗族活动的影子。若说在改革开放之初，随着联产承包责任制的实施，社会控制的放松，宗族活动因生产互助和生活相恤而活动有所增加以外，近若干年，随着市场经济日渐深入农村，农村社会的“老人政治”早已被冲击得无踪无影，姻亲超过血亲已成为绝大多数地方的事实，宗族活动和宗族影响力正急剧下降，现存较多的仅是同姓同宗之间尚存一缕的同根意识，这种同根意识早已很难成为操纵选举的力量了。更推前一步讲，早在建国之初，国家就已对宗族势力进行了强力清除。在人民公社时期，由若干生产队组成的生产大队，可能存在若干跨生产队的大姓，但受生产队内部利益关系的影响，使跨生产队的宗姓关系受到了抑制。现在的村大都是由人民公社时期的生产大队演变而来，在村以下的村民小组亦由原生产队演化而成，因此，在村一级，跨村民小组的大姓要想成为能够左右这一地区的势力，就必须具有超出原生产队所形成的村民小组内部盘根错节的利益关系的能量。对于全国绝大多数地区而言，宗姓势力早已不具备组织起超出这种利益关系的能量了。
反过来问，在村民自治活动中，是否宗族组织和同宗心理都是反面的力量？在理想民主论者看来，凡是与宗族，甚至与所有传统因素结合起来的力量都是不良的力量，是应被清除的不正当的东西。事实上，宗族活动在某些时候也可以成为民主进入乡村社会的正面力量。例如，在乡镇行政操纵村委会选举的情况下，分散的农民根本不可能成为抵制乡镇行政的力量。在这种情况下，农民可以通过两种形式与乡镇行政抗争。第一种形式是消极抵制，不配合。这种形式的效果显然也是消极的。另一种形式是通过种种办法联合起来抵制乡镇行政不正当的操纵。这种可以组织起来的最基本的资源是宗族，村民借用同姓人的同情和支持，可以将乡镇里那些上不合中央精神、下不合村情民意的东西抵挡回去。再如，在某些村的村委会选举中，不同大姓之间的激烈竞争，不仅可以提高村民参与的积极性，而且可以最有效地让村民体验到民主选举的法律制度进入农村社会所带来的快慰。也正是在激烈的竞选中，才有可能形成民主所需要的妥协、宽容精神和竞选者对民意的尊重。极端地说，在村民自治过程中，只要宗族因素不将村民自治制度压跨，某些宗族活动可能正是民主真正进入农村社会的催化剂，是村民自治和基层民主的正面力量。在村民自治中，如何借用传统力量，倒是一个十分值得研究的问题。（王思斌，1997）
黑金势力对农村村民自治所起的不良作用，依沈延生先生的分析，大致可以归结为以下一些方面：第一，黑社会势力通过胁迫村民选举使地痞流氓成为村委会干部，从而合法地压制群众；第二，地方有钱的大户通过金钱与礼品贿选村干部，一旦当选，就大肆搜括民财，欺压百姓。无可否认，黑金势力对实行村民自治是有不利影响的，如地方团伙势力在农村实行强买强卖，控制村干部的行为，威胁村干部的安全，并由此实现其团伙利益。但是，这种团伙势力对村干部的威胁似乎不是因为实行村民自治所致，从报端披露的诸多个案看，几乎没有由群众选举出来的村霸。而恰恰是那些农村民主很成问题的地方，村霸借乡镇不良的势力支持，成为欺压群众的地方恶势力，因此，不能将黑金势力对农村社会发展的影响归结为是实行村民自治的结果。那种以为农民会因别人送他一包香烟，他就愿意选一个骑在自己头上作威作福的恶霸，这大概是低估了农民的智商。据笔者调查和华中师大农村问题研究中心的有关资料，凡是那些黑金势力通过选举渗透进村委会的例子，都是民主选举不彻底造成的。要解决此一问题，不需要任何其它措施，仅仅强调（强制）村民秘密投票，以使黑金势力无监督村民自由投票权利的机会，就足够了，村民便都会有自己的把握了。
不排除少数地方宗族因素和黑金势力严重影响村民自治正常运作的可能，但若以为农民都是宗姓观念和黑金势力的奴隶，显然是低估了农民的智慧。仔细研究某些学者耸人听闻的关于黑金势力与村民自治严重相关的文字，除了耸人听闻以外，事实上是什么也没有说。
三、制度供给与裁量手段
因为村民自治制度安排中的国家主导与政府主动特征，有许多论者以为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一，即是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。相应地，这些论者认为，当前国家在颁布的法律制度中，应强化制裁手段，对于违规行为，尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。
无可否认，当前造成农村村民自治发展的非均衡、特别是某些地区村民自治严重滞后的主要原因，不在于村民群众没有民主的要求，也不在于农民没有自我教育、自我管理和自己服务的能力，而主要是因为乡镇行政部门有意无意地截留法律，利用自己相对村民强大得多的资源优势来诱导、操纵甚至控制村民的选举行为，等等。那么，为什么乡镇行政总是试图控制村民自治特别是村委会选举呢？一般来说，造成以上结果的原因大致有三：第一，乡镇领导人的思想不开明，民主素质不高，习惯于人民公社时期形成的家长作风，喜欢独断专行；第二，乡村干部成为一个既得利益集团，村民自治特别是民主选举可能威胁乡村干部的既得利益，为了维护自己的利益，乡村干部联合起来抵制民主选举，想方设法剥夺农民的民主权利；第三，在当前国家与农村社会总体关系较为紧张的背景下，村民自治尤其是民主选举，可能将那些不听从上级指挥，甚至与上级相对抗的人选为村干部，从而造成所谓“过度自治化”的后果。退一步讲，即使村民选举产生的村干部不对抗乡镇行政要求，他们也完全有可能消极对待上级的要求，而乡镇行政在失去村干部对政务的积极协助之后，诸如提留收取和计划生育等方面的工作如何开展，也就会成为问题。
对以上三方面原因进行分析即可以发现，通过制定完善的法律特别是出台针对乡镇行政违法行为的司法制裁措施，可以有效防止乡镇行政截留法律、操纵选举等问题。但是，明确的制裁制度虽然可以防止乡镇行政因素质不高和既得利益所产生的不良行为，但却没有办法解决在国家与农村社会总体关系较为紧张背景下的国家对农村社会的渗透能力问题。换句话说，我们没有办法区分乡镇行政操纵村委会选举，是因为其素质不高、既得利益内趋等主观原因，还是因为其考虑国家对乡村社会的渗透能力等客观原因所造成的不同。
相对于试行法，1998的全国人大通过并正式颁布实施的《村委会组织法》（以下简称《村组法》）已经在诸多方面作了改进，其中最明显也最重要的改进是关于村委会成员选举与罢免的条款。显然，新《村组法》的规定是针对试行法中有关村委会选举的具体规定不明确，乡镇行政自由裁量权力过大，全国农村村民自治中普遍出现了乡镇行政操纵村委会选举等问题而补充和完善的。但是，即便如此，新《村组法》仍然有诸多不明确甚至自相矛盾的地方，如第三条规定中国共产党在农村的基层组织“发挥领导核心作用”，但如何发挥领导核心作用却没有明确作出规定，只是规定“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。第四条规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，却未规定村民委员会不协助乡镇人民政府开展工作应受到何种制裁等等。事实上，全国人大常委会在讨论《村组法》时，争论也是十分激烈的。这说明，从法理上，《村组法》并非一部完善的法律，特别是从《村组法》缺乏司法救济和法律制裁制度方面讲，《村组法》还不是一部完整的法律。但是，之所以《村组法》不完善甚至不完整，并非《村组法》的制定者不聪明，而是处于转型时期的我国农村的实践天然具有不完善的特征。完善的法律制度可以解决法理上的问题，但缺乏法律解释空间的完善制度，可能会因为对现实的脱节与裁量，而影响对现实的解释能力，并进而构成对实践的严重损害。
在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性，即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。
四、经济发展水平与村民自治状况
在对村民自治的关注中，所有人特别是一些外界人士（包括外国朋友），都十分关注经济发展水平与村民自治状况的关系。人们大多以为，民主作为富人的消费品，（党国印，1999）经济越发达，民主就越具有物质和人文条件，民主化水平就越高。据此推测村民自治的发展程度与经济发展水平成正相关，越是经济发达的地区，实行村民自治就越有条件，村民自治也就会搞得越好。但有调查表明，在当前中国农村，村民自治搞得最好的地区往往并不是最发达的地区，也不是非常贫困的地区，而是介于两者之间的地区。（张小劲，1998）有学者在富裕地区调查发现，只要地方政府领导人特别是乡镇负责人下决心搞村民自治，让村民选举，富裕地方也可以搞好村民自治，反过来，在经济不发达、自然条件比较恶劣的地区，也不乏民主选举搞得特别好的实例，如经济不发达的山西河曲县的基层民主政治建设就搞得相当好，堪称基层民主的典范。这样一来，村民自治状况与经济发展水平之间到底存不存在联系，存在何种关系，就成了一个问题。
造成村民自治发展状况与经济发展水平之间扑朔迷离关系的原因是，所有社会科学研究对象中都存在的人为因素的干扰。有调查表明，在村民自治的推进过程中，地方领导人的个人品质或者说个人因素所起的作用之大，甚至可以超出所有其它因素所起作用之和，如四川达川市村民自治进程的迅速加快，系时任民政局长发挥了超凡能量，（徐勇，1997）同样，是吉林省梨树县领导敏锐的目光和前瞻性的实践勇气，才使“海选”对梨树县乃至整个中国农村的村民自治产生了重要影响。（景跃进，1999）村民自治发展得好坏与地方政府领导人的个人品质和敏锐目光紧密相关。这样一来，我们就很难将村民自治发展状况与地区经济发展水平等因素关联起来了。
但是，村民自治制度显然不只是地方领导人的个人品质所可以决定得了的。在地方领导人的个人品质或者说他们政治决策的背后，存在着种种影响与制约力量，其中影响最大、也最根本的力量，即地方经济发展的状况。在地方领导人自由决策的背后，不同的经济发展水平和不同的经济利益要求，会通过种种形式产生对地方领导人的约束，因此，只有在那些具备发展基层民主条件的地方，地方领导人的民主决策才可能有制度空间，而在受到强大压力的情况下，即使是具有强烈民主化倾向的地方领导人，在强制实施农村基层民主时，也会三思而行。
换句话说，排除地方领导人的个性特征不谈，不同的经济发展水平，会构成对地方领导人推行村民自治的不同压力，或者说会给推进村民自治的地方领导人带来不同的收益预期，这种不同的收益预期，又会决定地方领导人在推进村民自治中的工作力度与工作决心。
理清经济发展水平与地方领导人决心之间的相关性，显然有许多文章可做。在经济发达地区，因为农民比较富裕，国家对农民的经济汲取不成问题，推行村民自治并不会造成地方财政的困难。而在贫困地区，因为农民比较贫困，地方政府为了保持对农民的汲取能力，而不得不想方设法保持对村一级的控制，县级的领导人想在区域范围内强力推进农村民主，他就会比发达地区面临更多财政上的担忧和乡镇一级的反对。反过来讲，在经济特别发达的地区，如苏南地区，因村办企业发展很好，村集体积累较多，村级所拥有的巨大财富本身已经足以形成和维护一种既得利益格局，村民自治制度的推行显然会破坏这种既得利益格局，因而遭到格局中人的反对。这样，苏南的地方领导人在下决心推进农村基层民主时，他可能受到更多的阻挠。在中等发达地区，一方面，地方领导人对经济汲取和社会控制能力的担忧时隐时现；另一方面，村民自治的确可以带来调动农民积极性，监督约束乡村干部不良行为的好处。正因为如此，中等发达地区的地方领导人可能具有较发达地区和不发达地区领导人更大的决策空间，将村民自治的推进作为政绩工程之一来抓的可能性也就较大，其结果是中等发达地区在村民自治的推进中所出的典型较多，成绩较好，发展水平较高。（贺雪峰，1998）
虽然，经济发展水平与村民自治状况之间的联系远非以上一途，如何完整地讨论村民自治的发展状况与经济发展水平的关系，任重道远。只有一点即是可以肯定的，村民自治状况与经济发展水平显然并非多数人所以为的那样，是一种单线的相关关系，更不是一种正相关关系。
五、村民自治制度对国家层面民主的贡献
当前学术界对村民自治的关注大都超越了村民自治本身，而具有泛化倾向，具体有两种倾向特别值得注意。第一种倾向属乐观派，认为村民自治是中国农民的又一次伟大创造，是继新民主主义革命、农村联产承包责任制以后的第三次农村包围城市的起点，是中国政治体制改革的突破口。乐观派的理论依据是原全国人大委员长彭真所说的一段话，即“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。农民群众把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力，逐步向上延伸，逐步扩大民主范围。”当前，将村民自治的作用逐级上推，并成为农村包围城市苗头的有两个方面：第一方面，如村务公开对政务公开的推动，对检务公开，厂务公开、校务公开的推动，等等；第二方面，如四川遂宁某乡直选乡长的试验和深圳大棚镇“两票制”选镇长的试验。有论者已在乐观地预计，“民主选举乡镇长以至县长相信很快要提到议事日程上来”；（郑宇硕，1999）甚至有论者认为，村民委员会选举已经为进行县（市）长的直接竞争性选举乃至更大规模的“非政党式竞争选举”打下了实验的基础。（崔之元，1998）
第二种倾向则属于悲观派，这种悲观派的观点以“乡村民主政治能走多远”提问，认为直选村委会成员的选举方式要想向上延伸，就必须让民主发展形成路径依赖（即自我强化机制），并且让国家有提供制度供给的积极性。一般来说，当前的村民自治已为民主向上发展的自我强化机制提供了很好的初始条件，但在现阶段，因为国家的政治收益考虑，一般不会提供民主向上发展所需要的制度供给，因此，村民自治向上扩张将面临制度短缺的困难。（唐兴霖等，1999）也有人从社会民主与国家民主、基层民主与高层民主的区分出发，认为村民自治属于社会民主的范畴，无论这种民主的形式如何先进，效果如何好，都是与国家民主无涉的，只要国家层面不民主，就谈不上什么民主政治。同样，村民自治属于基层民主，无论基层民主与否，上层不民主，都无从谈什么政治民主。甚至有人认为，在现代社会，提村民自治如同改革开放之初提倡科员选科长，工人选车间主任一样，是完全误解了民主的意思，是与19世纪以后世界范围内国家民主化、行政现代化背道而驰的，乃至于从村民自治中看出与群众专政一脉相传的联系，（沈延生，1998）是19世纪之前英美“地方自治低级版本的拙劣翻版”。（王思睿，1999）村民自治在这里不仅不是中国政治体制改革的突破口，甚至本身的存在就是错误的，是个别人心血来潮的产物，是逆历史潮流而动。村民自治的存在既无合理性，亦无合法性，仅仅是一个理论上无依据，实践中无效率的“怪胎”，（沈延生，1998）“是一种极为偶然的事件”。（党国英，1999b）
有意思的是，以上两种倾向虽然截然对立，却有一个非常相同的特点，即试图在村民自治之外，即在整个中国政治体制的框架内关注村民自治，而对村民自治本身缘起的特殊条件与实际功效视而不见。在乐观派看来，村民自治对于解决中国现代化转型时期诸多农村问题的功能是显而易见的，不仅如此，仅仅是村民自治的民主化倾向本身，就已经具有足够的存在合理性了。而悲观派的部分人根本没有耐心去观察村民自治的功能，没有功夫去考究村民自治的缘起，甚至没有时间到农村实地走一走，看一看，了解一下，调查一番，当然就更不能说他们会有心思去构建村民自治的工具，去设计于中国现代化有益处的村民自治具体装置了。
笔者以为，极端悲观派对村民自治本身的悲观是没有道理的。一方面，在村落场域中，村民自治可以提高社区资源动员能力；（王绍光，1996）另一方面，极级民主必然对村干部吃喝贪占等不良行为构成强大的约束力。同时，笔者以为，乐观派也应着力研究以下一个问题，即在当前国家与农村社会总体关系紧张的背景下，村民自治到底具有多大的扩展空间？甚至村民自治本身对农民的组织化，会否造成群体性对抗国家的力量？在中国现代化的转型时期，农民分散经营在某种程度上决定了推进现代化的政府在任何一件事情上都需要以一对多的方式直接面对农户，在这种情况下，作为国家基层政权的乡镇真的可以离开村这个“老下级”吗？
看不到村民自治已有和潜在的功能而陷于悲观，当然是没有根据的，同样，在村民自治本身的合理性并未完全落实的情况下，就急急忙忙赋予村民自治过大的政治任务，让它去充当民主政治的突破口，也可能是太急于求成了。笔者以为，这里的问题可以分为两个层次考虑，第一个层次为村民自治的现有和潜在功能层次，它解决村民自治制度本身存在的合理性问题；第二个层次为村民自治对农民的民主训练和对来自上级不合理指令的抵制等问题的层次，它解决村民自治制度对国家政治制度的贡献问题。而核心的问题是第二个层次，即对国家政治体制改革或对民主政治的贡献。它并非是村民自治制度的一项单独功能，而是紧密依托于第一个层次，即生发于村民自治内在功能层次之上的。一方面，村民自治作为村民自我教育、自我管理、自我服务的一种办法，在解决村内事务时，无意中锻炼了农民的民主管理能力，提高了农民政治参与的积极性，使农民逐步熟悉和习惯于民主的操作规程，并可能生发出一种基于长期基层民主所训练出来的宽容与妥协精神，培育出农民理性独立的政治品格；另一方面，基层民主使农民可以有力监督和约束上级行政普遍存在的诸如滥摊派和不廉洁行为，这种抵制和监督本身具有使农村民主由村级到乡镇再到县级扩展的希望；再一方面，让农民自己管理自己，将有助于从传统体制中生长出一个新生的社会部分，这个部分可能会融入市民社会，并成为国家与社会关系调整中的重要一维，成为推动国家民主、支持国家改革的基础性工程。
六、地方领导人的作用
当前村民自治的研究者大都发现，地方领导人的素质或他们实行村民自治的决心对于村民自治的发展具有非常关键的作用，甚至有不少学者将村民自治的希望寄托于地方领导人民主意识的提高和政治素质的增强上。
人们对地方领导人的负面评价集中体现为对乡镇行政操纵村委会选举的指责，认为乡镇行政一级主要负责人对民主的压制，是造成当前村民自治在某些地区滞后发展的原因。
笔者认为，当前构成乡镇行政操纵村民自治特别是村委会选举的重要原因是，国家与农村社会总体关系的紧张，使得村干部无法在完成上级布置下来的大量任务的基础上讨好群众。
在乡镇布置到村的行政工作中，有些是乡镇自身的工作，有些矛盾是可以通过转变工作作风、转换工作方法来解决的。但是，在乡镇工作中，更多也更重要的部分是来自县、省乃至中央的要求，这些要求是造成乡镇行政工作与农民意愿之间出现矛盾的主要方面，是非乡镇行政可以决定的上级任务。这些上级任务通过压力型体制，也就是通过政绩考评体系，从方方面面限制了乡镇领导人的自由决策的空间。因此，虽然村民自治发展得好坏与地方负责人之间有很大的关系，但以为村民自治发展的不理想，都是地方负责人政治素质不高的结果，显然有失公允。
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