农业水利设施的历史变迁与治理政策选择，本文主要内容关键词为：水利论文,设施论文,政策论文,农业论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
气候变化所引发的自然灾害越来越成为影响我国经济和社会发展不可或缺的因素。最近五年，继2006年重庆等地遭遇百年一遇的大伏旱，2009年北方粮食主产区区域性春旱后，2009～2010年西南地区遭遇了百年一遇的大旱。而西南地区的水资源与全国来比是相当丰富的。以云南省为例，云南省多年来平均降水量4900亿立方米，全省自产水资源2210亿立方米，约占全国水资源量的7.8％，仅次于西藏、四川居全国第三位①。在水利资源相对丰富的西南地区发生百年一遇的特大旱灾的原因是什么？从深层次因素讲，除了气候变化、水资源时空分布不均、人们的经济活动的影响外，农业水利基础设施建设滞后（尤其供给主体缺位），水资源开发利用率低，工程性缺水严重是造成地区性大旱的重要原因。以云南省普洱市为例，大旱期间，该市龙潭乡黄草坝村的大部分水井、山塘和水坝等小型储水工程都干涸了。普洱市有213座小二型水库，但是有177座是病险水库，比例超过八成，而病险水库维修的费用较高，地方财政无力保障维修经费②。
由西南大旱等全国性的旱灾使人们进一步认识到了投资农业水利设施的必要性和紧迫性。历来水利是农业的命脉，因其对泄洪抗旱，农田灌溉，保障粮食增产、丰收及其安全和提高农业竞争力具有战略意义。BinSnanger（1989）在一份研究报告中表明农业灌溉设施每增长1％，粮食总产量将增长1.62％；农业灌溉设施建设不仅可以扩大灌溉面积，提高农业灌溉效率，而且具有农业防灾、减灾的功能[1]。
随着农业税费制度改革以及农业和非农业收入在农户收入总量中比例的变化，我国农业水利设施的传统供给制度发生了变迁，我国农业水利设施建设陷入困境。首先，农业水利基础设施建设的投资主体缺失，农户、社区、地方和中央政府到底谁应该是具有公共品属性的农业水利基础设施的投资主体，目前学界没有明确的界定[2][3][4]。其次，伴随着家庭联产承包责任制和农业税制等制度变迁，作为农业生产要素互补品的农业水利设施供给的补充机制没有建立起来（顾斌杰，2006）；尤其是产权缺乏有效的制度安排（王金霞、黄季焜，2000）。再次，关于农业水利设施维护和运营涉及到两个根本性的问题：谁来维护农业水利设施，谁是运营的主体？其中较为突出的观点有两种，陈雷（1998）和冯广志（2001）主张产权改革，希望用拍卖、参股、租赁等方式营运农业水利设施；理查德·瑞丁格（2002）、韩洪云和赵连阁（2004）则主张利用参与式灌区管理制度来提高农业水利设施的运行效率。但是这两种主张都没有很好地解释农业水利设施供给不足的问题。
综上所述，国内外学者从投资主体、灌溉制度和产权安排等方面阐述了农业水利设施投资困境产生的原因，以及制度改进的方向，但是很少深入分析农业水利设施的服务边界随着其财产关系边界的变化，其会演变为纯公共物品、私人物品[5]和准公共物品（俱乐部产品[6]和公共池塘资源[7][8]）。
从财产关系是生产关系的法律用语、产权是所有制关系的法的观念（吴易风等，2010）出发界定我国目前农业水利设施，将其划分为具有不同物品属性和产权归属的物品：一是农业水利基础设施，如大中型水库、堤坝等，其投资由国家承担，归国家所有，为全部公益性服务，属于纯公共物品，其产权应该归属于国家或者法定的代理者，是一种国有产权，因而农业水利基础设施的供给主体应该为中央和地方政府。二是公共池塘资源系统，如水渠、提灌站等，由法人团体投资完成，归法人团体（集体）所有，为部分公益性服务，属于准公共物品，其产权应该归属于法人团体（下文中以农村的“社区组织”来表现）或者法定的代理者。这是共有产权。因而公共池塘资源系统的供给主体应该以法人团体为主。三是农田水利设施，如田间沟渠、水井、水窖、小水塘等，由农户私人投资，归农户私人所有，为其私利服务，属于私人物品，其产权应该归属于农户，即是私人产权。因而农田水利设施的供给主体应该以农户为主。所以，产权关系是发轫于所有制关系的，产权的明晰化也不简单是私有化，而是各种产权归属主体的明确。在此，以上述界定为基础，对农户、社区、中央和地方政府等供给主体（或投资主体）在约束条件下的理性选择行为进行分析。
一、农业水利设施供给机制和供给主体的历史沿革
自1949年新中国成立以来，为增加农田有效灌溉面积，改善农业生产条件，国家先后采用了“民办公助”、“劳动累计工制度”和“一事一议”③ 等制度安排供给农业水利设施。
我国农业水利设施供给主体的变化也经历了不同的阶段，目前学术界有顾浩（2004）、唐忠和李众敏（2005）的五阶段划分法，张宁（2007）的六阶段划分法和王金霞（2000）的七阶段划分法，其划分标准主要集中于农业水利设施投入与收费、有效灌溉面积增长等角度。这里主要参考顾浩的五阶段划分法④，依据十个五年计（规）划的顺序来分析农业水利投入和有效灌溉面积的增长情况（见表1，下页）。
第一阶段（1949～1957年）：农业水利设施建设快速增长时期。1949～1952年是新中国成立后的经济恢复时期，该时期中央政府特别重视农业生产，并把农田水利设施的恢复建设作为发展农业生产的主要环节。这一阶段，我国农业水利设施建设的投入主体和投入形式主要是农户投入“义务工”，国家给予经济补贴。1949～1957年这9年中，我国农业水利事业获得了很大的成就：有效耕地面积从1949年的1593万公顷增加到1957年的2500万公顷，年均增长率6.3％。“一五”期间，水利基建投资从1953年的3.53亿元增加到1957年的8.97亿元⑤，年均增长率为29.5％，水利基建占全国基建的平均比例也达到了3.63％。该时期农业基建、水利基建和国家基建现实了同步增长，见图一（8）、图一（b）。
图一 不同时期全国基建、水利基建和农业基建占基本建设投资比例的趋势
数据来源：水利基建占全国基建的平均比例来源于表2，农业基建占基本建设投资的比例数据来源于《中国农村统计年鉴·2007》，其中图一（a）中T1～T10表示第一到第十个“五年计划”，TS3表示1963～1965三年特殊时期，图一（b）中1、2、3、……11分别表示T1、T2、TS、……T10。
第二阶段（1958～1970年）：农业水利设施持续增长时期。这一阶段包括了“二五”时期、三年特殊时期和“三五”时期。1958～1970年期间，虽然我国遭受了三年自然灾害等外部冲击，但是农业水利设施的建设仍然保持了持续的增长（见表2，下页）。该阶段农业水利建设取得了较好的绩效：有效灌溉面积年均增长率为2.0％，有效灌溉面积占耕地面积的平均比例为29.4％。高于第一阶段水平。
数据来源：水利基建1950～1988年数据来源于水利部计划司编制的《四十年水利建设成就——水利统计资料1949～1988》，1979～2003年数据来源于《中国农村统计·2007》，2004～2005年数据来源于《全国水利发展统计公报（2004～2005）》，并且以已完成投资额为采用的数据。全国基建1990～2003年数据来源于《中国统计年鉴·2004》，2004～2005年数据来源于简单的测算：用2001～2003年全国基建对全国固定资产投资总额的平均比例来估算2004年、2005年的全国基建投资。表中的价格指数按照历年商品零售价格指数计算。
第三阶段（1971～1980年）：农业水利建设缓慢增长阶段。此阶段水利基建年均增速从“三五”时期的18.76％下降到了“四五”和“五五”时期的9.09％和2.98％，同时期，水利基建占全国基建的平均比例也从“三五”时期的7.75％下滑到“四五”和“五五”时期的6.64％和6.84％。而此阶段的有效灌溉面积却呈现了4.9％的年均增长率，有效灌溉面积占耕地面积的平均比例为47.7％（见表1）。
第四阶段（1981～1990年）：农业水利建设的倒退时期。此阶段，农业水利建设的投入主体和投入形式仍然为农民投入“义务工”，国家给予适当补贴，但是该阶段耕地有效灌溉面积出现了大幅度下降。1981～1990年期间，有效灌溉面积年均增长率首次出现了负增长（－0.2％）（见表1），有效灌溉面积从1982年的4866.3万公顷减少到1988年的4791万公顷。“六五”时期，水利基建年均增长率下降到2.38％，水利基建占全国基建的平均比例仅为2.89％。“七五”时期，水利基建年均增长率为27.67％，比当期的全国基建年均增速高出6.53个百分点，但是水利基建占全国水利基建的平均比例仅为1.97％（见表2）。
第五阶段（1991～2001年）：农业水利建设恢复发展时期。20世纪90年代初，农业水利事业开始了改革，农业水利建设的投入主体和投入形式也演变为农民“投工”、“投劳”，缴纳水费，中央和地方政府配套资金支持农业水利建设。该时期水利基建投资从1991年的50.2亿元（现价）增加到2000年的580.1亿元（现价），其中“八五”期间水利基建年均增速43.72％，达到了历史最好水平。这一时期农业水利建设的绩效是显著的，有效灌溉面积年均增长率为1.24％，有效灌溉面积占耕地面积的平均比例为45.25％。
第六阶段（2002～2008年）：农业水利建设在增长中出现了停滞。2002年农业税费改革后，农户的“义务工”和“累计工”取消了，农户靠缴纳水费取得用水权利。该阶段，农业水利建设的绩效出现了下降，有效灌溉面积和有效灌溉面积占耕地面积的平均比例较上一阶段均出现了回落。值得关注的是“十五”时期，水利基建年均增速从“九五”时期的33.59％下降到了6.18％。水利基建占全国基建的平均比例也从“九五”时期的3.42％下降到了3.11％（见表2）。其中2001年、2003年和2005年三年的水利基建年增长率出现了负数，分别为－3.67％、－3.25％和－4.68％，水利基建占全国基建的平均比例也下降到了近十年来的最低点（－2.07％）。
以上各个阶段的分析显示了1949年以来我国农业水利设施投入主体和投入形式的演变以及水利基建投资的变化趋势。就投入主体和投入形式来说，制度的变迁会影响农业水利设施建设的绩效，而制度的缺失却会造成巨大的绩效损失。从水利基建年均增长率来看（见图一（a）、图一（b）），农业水利基建经历了两个递减阶段和一个短暂的上升阶段：一是利基建年均增长率从“一五”时期的29.5％下降到“六五”时期的2.38％；二是水利基建年均增长率从“七五”时期的27.67％上升到“八五”时期的43.72％；三是水利基建年均增速从“九五”时期的33.59％下降到“十五”时期的6.18％。同时，水利基建占全国基建的年均比例也出现了逐年下降的趋势。
值得注意的是，农业基建和水利基建的变化趋势基本是同步的，这意味着如果国家重视农业基本建设，那么农业水利设施建设也会得到相应的重视。
二、农业水利设施供给困境——约束条件下供给主体理性选择的结果
自2002年农业税和取消“两工”后，由于缺乏相应的制度补偿机制，农业水利设施的供给主体缺乏投资激励，供给水平递减，现有农业水利设施也面临着破坏、老化、改造经费不足等运行困境。总之，由于市场失灵和国家缺位，农业水利设施供给严重不足。如何解决供给困境？目前学界主要用博弈论研究投资主体（供给主体）的讨价还价行为（周晓平，2009），用调查数据实证分析供给主体的投资意愿、投资能力和影响供给水平的因素（孔祥智等，2006；刘力等，2006）。但是，基于具体的供给主体（农户、社区、地方和中央政府）特征和约束的经济学分析却很少。在此，将逐一分析农户、社区、地方和中央政府供给农业水利设施时面临的行为约束及其理性选择的市场逻辑。
（一）农户：私人物品——农田水利设施供给的约束条件与理性选择
从表1可见，自1949年以来，农户一直是我国农业水利设施供给的重要主体。在我国伴随着人民公社—家庭联产承包责任制—农业税改革等制度变迁；农业收入在农民的收入构成中比较地位的下降；农村劳动力不断向非农产业和城市转移，农户在新的经济和政治等制度约束条件下，其理性选择导致其对农田水利设施的投资意愿逐渐下降。
此式的含义是如果农户从事非农业生产获得的收入大于从事农业生产获得的收入，且从事非农业生产机会的可获得性较高，搜寻成本较小，那么农户将选择从事非农业产生。
由此可见，农户只有从事农业生产，并且当农业生产是其获得收入的唯一或者主要途径时，其才有投资于农田水利设施的激励。
此不等式的含义是从理性选择的角度来看，农户从事农业生产所获得的收入补偿可变的生产性投入成本（种子、化肥、农药），若有剩余其才会考虑投资或改善农田水利设施。此时我们想到如果政府向农户投资水利基础设施给予补贴，且补贴量为d，可以得到
，这意味着政府补贴可以激励农户投资。
在上面的假定中，若
，意味着农户的理性选择可能是不投资农田水利设施，但是只考虑了一期的情况。实际上，农田水利设施的投资可能是一次性投入或多期投入，在一个固定的时期内该农户都会受益。沿着这样的思路，形成了新的比较函数关系，即只要
(11) 时，农户也会考虑投资。
此时，农户也许存在资金短缺或者流动性约束，即农户的剩余收入是以后几期的和，但是当期投资需要一次性的投入。假设农户当期对农田水利设施的一次性投资为
，意味着农户面临着资金短缺或者流动性约束，农户会放弃投资或者只进行部分投资。
的政策涵义是若使农户的投资行为不受资金和流动性约束的限制，专门的水利建设信贷市场的介入是必要的。当然，这取决于国家的政策选择。
分析了几种约束条件下农户供给农田水利设施的理性选择，但这里隐含着一个前提是，从农业水利设施的产权归属来看农户投资水利设施主要偏向于私人物品（如自家投资修建的田间沟渠、水窖、水井、水塘等农田水利设施），这是基于所有权激励所根本决定的。如果产权制度安排能够明确界定农田水利设施的产权归农户所有，那么农户就被授权拥有自行修建的水窖、水塘、小水坝等农田水利设施的所有权、使用权、收益权、处分权等权能。这样的正式制度安排不仅可以稳定农户对自有产权资产的收益和交易的预期，而且可以通过保护其权能，激励农户投资于具有私有产权性质的农田水利设施。这样产权制度安排也可以激活局部的产权交易市场，即农户可以对具有私有产权性质的类资产进行交易，通过出售使用权或者经营权获得收益，同时在其不再从事农业生产时可以交易此类资产的所有权，以此来提高资源配置和利用的效率。至于具有俱乐部产品或池塘公共资源物品乃至纯公共物品特性的农业水利设施的供给，更多地应该依赖于社区、地方和中央政府的供给。
（二）社区：准公共物品——公共池塘资源供给及其函数表示
农户所在的社区可以定义为农户所在的村庄或者同一个灌溉系统。社区可以提供具有俱乐部产品和池塘公共资源属性的农业水利设施。Buchanan讨论了介于私人物品和纯公共物品的准公共物品——俱乐部物品的供给问题[9]；Ostrom提出了另一种准公共物品——公共池塘资源，并详细考察了公共池塘资源的治理之道[10]。这里采用了Ostrom的公共池塘资源理念来界定社区提供的准公共物品，即社区提供的农业水利设施具有非排他性和“消费或者使用的共同性”的特性。Ostrom研究了尼泊尔等地区多个村庄的农业灌溉系统的供给和治理问题后，她认为类似农业灌溉水渠这样的公共池塘资源的自我供给和自我治理是可能的，但是其前提条件是公共池塘资源的使用者之间具有互相的依赖性，如果这种互相的依赖性遭受破坏，其治理就会陷入困境。同时，Ostrom认为有效的制度安排能够解决公共池塘资源的供给和使用问题[11]。另外，奥尔森和斯蒂文斯也讨论过具有外在强制力等有效制度安排下，个体成员会采取一致行动完成共同的或集体的目标[12][13]；当然他们缺乏深入探讨在共同使用一个灌溉系统的农户互相依赖的财产关系背后存在的所有制关系。而在现阶段，在农村土地归集体所有，农户承包经营的制度约束下，依赖于集体土地制度的社区型农业水利设施的产权主体是社区，即公共池塘资源属于共有产权。但是依据产权的可分离性原理，社区拥有的公共池塘资源的所有权和经营权等权能是可以分离的，即社区或社区的代理人拥有公共池塘资源的所有权，个体农户或组织可以通过租赁、承包等方式获得经营权等权能。这样的产权制度安排有两个方面的好处：一方面可以提高公共池塘资源的利用效率，另一方面可以为公共池塘资源的再生产和运营维护等筹集资金。一个值得重视的问题是公共池塘资源的诸多权能在使用中的秩序安排，即有效率的产权制度安排要优先保证农业生产用水的需要，其次才应该考虑经营性权能的让渡。
从现实的经验证据（Ostrom,1992、1993），发现农户组成的社区是可以提供具有公共池塘资源属性的农业水利设施的。当农户对社区提供的灌溉系统的使用具有相互依赖性时，有效的制度安排、治理机制、激励机制可以保证供给和治理效率，这是由共有产权安排及其背后的法人所有制根本确定的。
这里只初步讨论了社区提供农业水利设施这种公共池塘资源属性物品的可能性和经验证据，但是没有详细的分析在相关的约束条件有效供给的治理机制和激励机制的设计。为讨论内容的逻辑连续性，在此仅提出一个社区供给农业水利设施的供给函数：
，即社区供给的水平不仅取决于每个个体的供给意愿和能力，而且取决于有效的制度安排。
（三）中央和地方政府：纯公共物品——农业水利基础设施供给的约束条件与理性选择
澳大利亚、日本和中国台湾等国家和地区的政府采用补贴、信贷和直接投资等形式已经成为农业水利基础设施供给的最重要的主体。在我国，地方和中央政府作为供给农业水利基础设施这样的公共物品的主体，由于政治激励、风险回报、财政预算等约束条件的限制，其供给水平在不同的时期是不同的；同时，由于市场失灵和国家缺位，目前乡村水利基础设施供给严重不足（罗兴佐、刘书文，2005）。如何解决地方和中央政府作为农业水利基础设施的主要供给主体缺位问题？这是值得认真思考的问题。
政府作为农业水利基础设施投资最重要的主体具有很多理论依据（如政府的责任和义务论、委托代理理论等）。现实中，就供给农业水利基础设施方面而言，在政治激励、风险回报和财政预算等约束条件下，政府作为理性人(12)，其理性选择行为是值得思考的。接下来将分析在既定财政预算等约束下。政府投资农业水利基础设施的理性选择行为。
此方程的含义是只有
时，政府作为“理性人”，在效用相同的情况下，其认为供给农业水利基础设施的价格或成本较其他公共品的供给成本较小时，才会考虑供给，或者说供给农业水利基础设施的激励或外部压力较大时，政府才会考虑提高供给水平。
政府是否供给农业水利基础设施主要取决于政府官员面临的政治激励、风险回报和财政预算等约束。如果供给农业水利基础设施较其他公共品而言，政府官员能够得到上级领导的认可，由此加重被提拔的权重，那么他将会竞技供给此类公共物品。如果供给农业水利基础设施能给该区域的农业生产带来较大的回报，而这种回报对该区经济发展具有重要贡献，这种贡献可以是该区域GDP增长、粮食的丰收、农户收入的增加等，以及这种收益有利于地方政府官员的政绩考核，那么政府官员可能考虑供给。在一般的财政预算约束下，财政较困难的地方政府拥有的可支配的财政资源有限，在财政资源使用顺序下，农业水利基础设施的供给可能被安排在财政资源使用靠后的位置。如何增加政府对农业水利基础设施的供给水平？这需要集体行动或者是政治程序来解决，当然这一切是由农业水利基础设施的国家所有以及相应的国有产权激励所确定的。国家投资农业水利基础设施，如修建水库、大坝等是基于保护农业这样的弱质产业，保证农业生产和粮食安全的战略性考虑。国家作为农业水利基础设施供给主体，天然地就应该享有其产权。当然，国家对农业水利基础设施拥有的产权权能的实现一方面是靠法律等正式制度安排来实现的，另一方面其权能的实现主要依靠国家的委托人或代理人，即各级政府具体执行水利或农业生产职能的部门来实施的。由此产生了一个委托代理问题，即在一定的预算约束下，如何激励和约束执行国家意志的各级代理人尽职尽责地实现其职责？除了一定的经济激励和政治激励，也许可以考虑在保证国家拥有所有权的前提下，让渡部分经营权等权能以实现激励相容。
总之，农业水利设施的供给水平是农户、社区、地方和中央政府等供给主体在现实约束条件下理性选择的结果，即农业水利设施的供给是农户、社区、地方和中央政府等变量的联合函数
。因此如果要破解农业水利设施供给的困境，不仅需要理解和修改农户、社区、地方和中央政府面临的约束，而且需要形成相应的激励机制和治理机制，当然地方和中央政府的供给行为更多的是需要依靠政治程序来解决。
三、假说和经验证据
经过上述农业水利设施供给主体在一定约束条件下的理性选择的分析，提出5个假说，并应用已有的实证研究的案例进行验证。
假说1：农户从事农业生产中获得的收入比在非农业生产中获得的收入越多，其投资（或供给）农田水利设施的可能性就越大。
假说2：主要从事农业生产的农户，其投资农田水利设施的收益—成本比越大，其投资的意愿越高。同时，其投资还受信贷状况和流动性约束的影响。
假说3：如果农业水利设施的使用者之间存在较强的相互依赖性，农业水利设施具有公共池塘资源的属性，那么通过有效的制度安排和自我治理，社区可以有效提供类似的公共物品。
假说4：受财政约束、政治激励和风险回报等变量的限制，政府的理性选择不一定是投资于农业水利基础设施。
假说5：农业水利设施的多元供给是最有效率的。
对5个假说的检验不是采用传统的单次样本调查数据的实证分析，而是采用已有的国内外实证研究的经验证据来检验。
张林秀等（2005）采用6个省（江苏、四川、陕西、甘肃、河北和吉林）6个县的2459个被调查村的数据实证分析了中国农村社区公共品（主要包括道路、水利、健康服务等）投资的影响因素。实证分析的结果显示外出务工人员越多的村，公共物品的供给相对少些；工商业活动多的村子公共物品投资及投资水平相对高些。同时在影响农村公共品物品投资的因素分析中，作为政府代理人的官员的行为选择中存在着面子和政绩工程效益。此案例可以支持假说1和假说4。
孔祥智、涂圣伟（2006）对江苏省淮安市淮阴和盱眙县4个乡镇12个村117个农户的调查抽样的基础上，应用Logit模型估计了农户对农业水利设施需求的偏好和影响因素。由实证研究得出了以下主要结论：可灌溉面积越大的农户更倾向于增加支持，其增加支持的意愿随着农户家庭非农就业率的提高而逐渐降低。结果还显示农户对农业水利设施的需求与投资意愿受个人特征、家庭特征和村庄特征的影响。村庄特征对农户投资意愿的影响大于家庭特征的影响，而家庭特征的影响又大于个人特征对其投资意愿的影响（孔祥智等，2006）。此案例可支持假说1、2和3。
刘力、谭向勇（2006）采用安徽、山东和四川10个县20个乡镇60个村庄1034个农户的调查数据对影响政府及农户投资小型农田水利设施的意愿进行实证分析。分析研究的结果是：第一，县级政府的意愿投资比例均值为15％。由于受到财政约束，县级政府的基础设施建设支出占财政支出比例不到17％，可以推定其对农业水利基础设施的投资比例更低。第二，农户的意愿投资比例的均值为17.63％，且农户的意愿投资比例高于县乡两级政府的意愿投资。第三，小型农田水利设施建设资金缺口越大，农户的意愿投资比例越低（刘力等，2006）。此案例可支持假说1、2和4。
贺雪峰等（2003）对湖北荆门市官增和曾集镇6个村的“划片承包”做了调查研究，并用案例分析的方法剖析了乡村水利中存在的问题和制度安排。其结论是在以家庭承包为基础的细碎耕作制度安排下，农户不能独立解决农业基础水利设施的供给，而以“划片承包”为基础的农地调整的制度安排可以重构责任制，可在一定程度有效解决农业水利设施的某些超越农户层次的问题。在提供村庄公共品的制度安排中边缘化搭“便车者”是有效制度运行障碍的关键，而达到此目的的途径可以是经济、文化、社会和政治的约束。此案例可以支持假说5。
Wade（1987）在批判了“集体选择理论”、“囚徒困境”、“公地的悲剧”和“集体选择的逻辑”等理论，讨论有关公共资源和公共池塘资源的缺陷后提出了良好的集体行动的6个条件，认为政府通过法律制度和技术支持可帮助当地系统地解决公共资源的供给问题。
Ostrom采用尼泊尔108个灌溉系统的样本分析了不同制度安排、激励机制和治理机制下其农业灌溉系统有效运营的原因。她认为对公共池塘资源进行自我治理的社区能够完成有效率和显失公平的治理绩效。但是Ostrom认为自我治理的公共池塘资源的使用者之间必须具有互相的依赖性，外部制度安排（如政府的授权）会破坏这种互相依赖性而使导致自我治理失败[14]。此案例可支持假说4和假设5。
四、小结与对策建议
农业水利设施的供给数量和质量的提高不仅关系到农业生产的产出水平，而且关系到整个国家的粮食安全。解决农业水利设施的供给需要有效的制度安排，如政治激励机制、经济补偿机制、信贷安排和产权制度保护等，以此提高农户、社区、地方和中央政府的供给意愿和供给能力，同时也需要应用公共治理的方法解决农业水利设施的供给和运营问题。下面，以5个假设为基础提出农业水利设施供给的对策建议。
第一，在所有制关系的基础上，界定农业水利设施的产权归属，明确不同农业水利设施的物品属性。本文将农业水利设施按物品属性和产权归属划分为农业水利基础设施（纯公共品）、公共池塘资源系统（准公共物品）和农田水利设施（私人物品）。不同属性物品的产权应该属于不同的主体，农田水利设施的产权属于农户私人拥有；公共池塘资源系统的产权属于社区或者其法定代理人拥有；农业水利基础设施是由中央和地方政府投资建立的，其产权应该是国有的，因而此类水利基础设施的公益性决定它不是纯盈利性的，它的投资建设不能完全由市场来完成。但国家和社区拥有的农业水利设施的产权权利的有效行使必须建立在完善的代理人制度和公共治理制度上，以防止出现“公地的悲剧”。从法律层次上来说，各类主体所拥有的产权都应该以正式制度的形式加以保护。同时为了提高资源的利用率，在不损坏产权主体利益的前提下，应该允许产权权能束的合理分割，使具有经营性的类资产能为产权主体或者代理人创造经营性收益；也应该允许农田水利设施的不同产权主体之间进行所有权、经营权、使用权等权能的交易，以促进经济和社会效益。
第二，建立鼓励农户投资农田水利设施的激励机制。依照国外一些国家有效解决农田水利设施建设的经验，对投资于农田水利设施的农户给予一定比例的投资补贴或者贷款贴息是一种有效的制度安排。同时可以考虑建立专门的农业水利建设信贷中介，解决农户投资于农田水利设施的流动性约束和资金的跨期配置问题。当然，提高农户投资于农田水利设施的积极性，其本质还是要提高农业生产效率，提高农业收入在农户总收入中的比重，或者增加农户的农业生产净剩余。
第三，建立建全中央和地方政府投资于农业水利基础设施的财政预算制度。以国家法律等正式制度安排来保障中央和地方政府投资于农业水利基础设施的财政预算的稳定性和持续性。同时完善中央和地方政府投资于农业水利基础设施的财政预算分担机制。中央政府不但要负责全国性的农业水利基础设施的供给问题，而且应该对经济欠发达地区的地方政府投资于农业水利基础设施的财政行为给以比例性的补贴，以此来解决地方政府由于受财政预算约束而无力供给农业水利设施的困境。
第四，探索社区供给具有公共池塘资源属性的农业水利设施的供给模式和治理机制。在我国，以细碎耕地和家庭联产承包责任制为基础的农地耕作制度决定了依靠单个农户是无法有效解决社区性的农业水利设施供给的。但是从现实的角度来讲，公共池塘资源系统却是连接农业水利基建设施和农田水利设施的中间纽带。因此有效解决此类准公共物品的供给是解决农业水利设施供给困境的关键环节。目前出现的“划片承包”、“合作组织”以及公共治理模式是解决公共池塘资源系统有效供给的实验模式，是值得研究和借鉴的。
注释：
① http://www.iwhr.com/special/khjz/News_View.asp? NewsID=22608。
② http://news.sohu.com/20100323/n271020821.shtml。
③ 20世纪20年代建立“民办公助”的政策体系，20世纪80年代建立“劳动累计工制度”，现为“一事一议”制度（顾斌杰，2006）。
④ 顾浩的五阶段划分法很好地划分了时间区间，而且其对每个阶段的农业水利投入主体做了分类，但是其时间范围的界限划分不明确。
⑤ 此处数据按照1978年不变价计算，该小节中数据除特殊标注外，数据一般以1978年不变价表示。
⑥ 此假设主要是为了理论分析的简化。
⑦ 农户进行农业水利基础设施投资IS应该是农户从事农业生产中获得的收入的函数，即他从农业生产中获得收入才会投资，否则投资为零。
⑧ 水、种子、农药、化肥等是农业生产基本的生产要素。必须共同使用。
⑨ 
意味着只有农户从事农业生产获得的净收益时才可能农业水利设施。
⑩ 农户从事农业生产获得的收入补偿可变性投资（如化肥、种子等）后的剩余。
(11) 
(12) 政府作为理性人的假设其实质是政府代理人——政府官员的理性人假设。
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