公益与非公益混同：征地的制度缺陷与效率损失，本文主要内容关键词为：公益论文,与非论文,缺陷论文,损失论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济发展必然伴随着农地的非农化。在农地所有权主体与用地主体不同时， 产权转移就是农地非农化的前提。不同的国家在农地非农化过程中产权转移的方式不尽相同，但一般而言，是将公共利益用地与非公共利益用地相区分。对于前者，采用行政征用方式；对于后者，采用市场交易方式。农地非农化的产权转移价格由市场竞争决定，政府不直接进行干预。国家在征用个人或集体的农地时，一般有两种补偿方式，即完全补偿和部分补偿。我国在将农业用地转变为非农用地时，实行的是部分补偿原则，其显著特点是补偿费较低。
一、征地与制度缺陷
我国在农地非农化过程中对公益目的和非公益目的不予区分， 一律动用行政强制权进行征用，并实行低价的不完全补偿制度，这是由现行的不完善的未能与时俱进的征地制度造成的，主要表现为以下几点：
1.计划经济体制的路径依赖。当前土地征用制度与1953年12 月颁布的《国家建设征用土地办法》没有多大差别，实际上沿袭了计划经济的思路与做法。在计划经济体制下，一切经济发展活动都由国家统一进行，根本就不存在非公有经济，任何一个具体的经济发展项目都属于公共性质，在农地征用时当然不必区分公益目的和非公益目的。虽然农村集体经济与国有经济仍有区别，但失地农民的生活与就业问题全部由国家解决，行政征地在实施中就不会遇到农民的反对。在重工业优先发展战略的指导下，牺牲农业利益为工业化提供原始积累，农村集体土地的价格自然也被人为压低，不可能也没有必要实行完全补偿制度。在多种所有制共同发展、国有经济重在把握国家经济命脉的今天，如果我们仍然沿用这套做法来规范土地开发的市场行为，必然会对农民和农村集体利益造成巨大伤害。
2.征用制度。按国际惯例， 土地征用是国家或政府为了公益目的而低偿取得非国有土地或个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。我国1982年宪法第10条也明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但是，宪法虽然授予政府征用土地的权力，却没有为这种权力的行使确定主体范围、权限和程序，没有明确何为公共利益，如何确定公共利益；我国的行政征用制度具体体现在《土地管理法》、《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《国家安全法》、《戒严法》中，这些法律法规也没有这方面的明确解释，这就会形成国家征用权在事实上不受限制的状况，很容易造成权力滥用。在实际工作中，各级政府根据经济建设和社会发展的需要所进行的土地征用，无论是公益目的还是非公益目的，一律按公益目的的标准征用。个别企业为了自身生存、发展与盈利需要使用土地，也是先要求政府出面征地，然后再由政府交给其从事一般经济活动。
3.补偿制度。各国在行政征用非国有土地时， 不仅对公益目的和非公益目的征地予以区分，而且对于公益目的的征地，也规定必须给予被征用人合理的补偿。如法、意、美、日等国均规定“全面”或“充分”补偿原则；我国香港、澳门特别行政区基本法也规定按照相当于被征用财产时的实际价值进行补偿。而我国大陆不但对二者不予区分，而且只给予较低的、不完全的补偿费。我国《土地管理法》第47条规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。在全面补偿条件下，实行较宽泛的公益目的定义进行征地，问题不会很大，类似我国既不充分补偿，又公私不分一刀切地实行行政征用，农民的利益损失就太大了。
4.市场制度。我国《土地管理法》第2条指出，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，同时又指出，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，即先由国家对农村土地进行征用，转为国家所有，然后再由国家向用地单位及个人出让，不允许农民直接把土地转让给用地单位及个人。如此一来，非农建设用地的一级市场就实行了国家垄断，这就从法律制度上严格地将农村土地拒之于市场门外，使之只能通过国家征用来进行非农化。没有市场从而也就不存在市场价格，农村集体土地也就不能通过市场流转获得土地非农化收益。
二、现行土地征用制度的效率损失
1.土地配置效率降低。非公益目的用地也顶着公益目的帽子，对投资人来说， 最大的好处是价格比市场价格要低。投资者自然偏向于以较低的征地补偿费用取得土地，但是这可能造成土地利用的低效率。任何单位和个人在取得征用的土地后，都会进行成本——收益的经济分析。如果土地征用补偿金额太低，投入成本与潜在成本不一致，土地处分后所带来的收益只要超过其所支付的投入成本就是经济的，而不管土地的潜在成本如何。其结果必然是土地的实际需求高于按合理征用价格形成的均衡需求，最终将导致耕地的迅速流失。对用地单位而言，由于土地取得的成本低于市场均衡价格，因此，一些在市场均衡价格下获得土地的、即将处于亏损境地的投资项目就会匆忙上马，低效率的投资将会更频繁地出现，资源的优化配置便难以实现。
2.土地开发时机延迟。征地成本过低带来的另一个问题是农地非农化的速度加快，土地开发会延迟，即所谓“征而不用”、“征而迟用”现象。一方面，由于对公益目的用地和非公益目的用地不予区分，且只给不完全的补偿费，地方政府在政绩最大化、甚至于腐败利益最大化的驱使下，倾向于尽快尽早地征用农地，建设开发区、工业园区，积极招商引资，导致耕地流失严重；另一方面，非公益目的用地采用行政征用，然后向企业出售，价格低于市场价格，因此土地开发的等候成本越低，土地开发越可能被延迟。“征而不用”、“征而迟用”不能简单地归结为用地单位浪费土地，而是其追求利润最大化，等待最佳开发时机的必然结果。
3.交易费用较高。 一刀切的行政征用和不完全补偿给投资者带来过高的交易费用。一些非公益目的的征地费与市场转让价格之间差额巨大，农民所得太少，容易引起农民的抗争，征地单位和农户往往陷入无休止的讨价还价过程。长时间的谈判引起的谈判成本，谈判破裂后征地单位借助法律强制征地，农户不断上访，以及法律诉讼，构成了征地过程中的交易费用。特别是较大的开发项目，征用的土地面积大，涉及的村庄和农户数量较多，交易费用相应较高，对土地开发有很大的影响。再者，企业、政府部门、政府官员之间为瓜分土地征用价格与市场价格之间的差价利益，摩擦加大，幕后交易和腐败现象比比皆是。
4.土地流转市场失范。 我国耕地资源的相对稀缺和建设用地的巨大需求之间矛盾尖锐，建设用地供应缺口巨大，并且，由于存在市场价与国家征用价的巨大反差，诱使集体经济组织与其他类型的经济组织之间，进行非规范的土地产权流转，土地市场不能规范运作。
5.农民生活无保障。 当前实行的公益与非公益不分的农地征用制度是以失地农民的政府安置制度为补充的。但是在国有企业职工也下岗的今天，这种补偿性安置制度的实际价值就值得怀疑了。在安置制度失效的今天，较低的征地补偿标准难以保证农民维持原有的生活水平，更不用说农民向市民的身份转换，还必须耗费一定的资金了。失地农民生存和身份转换双重问题的存在，必然会影响经济和城市化进程的稳定发展，也会影响社会的安定团结。
三、以制度创新提高征地效率
农地非农化的行政征用， 若是实行接近于市场价格的完全补偿制度加宽泛的公益定义，或者按严格的公益定义加不完全补偿制度，都还说得过去，在实行中也不至于遭遇太大的障碍。类似于我国行政征地的做法，既不区分公益目的与非公益目的，又实行不完全补偿制度，其不合理性是显而易见的。土地现行征用问题产生的根源在于传统的土地制度及计划经济体制，改革也必须从制度入手，通过制度创新，建立一种从根本上保障农民长期利益的机制和体制。
1.区分公共利益与非公共利益。从法律意义上讲，必须有明确的公共利益范围，这是土地征用制度合法性的理论基础和核心。公共利益不确定，就难以确定土地征用的公正性与合理性。而我国土地征用的《宪法》和法律规定，缺乏公共利益范围的实质限制是十分明显的。实践证明，如果不以《宪法》或法律的形式规定如何确定公共利益，而任由一般行政机关自由裁量，不仅不能切实有效地保护财产权利，而且极易造成权力腐败。在明确了何为公共利益何为私利之后，对于非公益目的的用地，应通过市场取得；而不能以行政征用的方式取得。
2.提高征地补偿标准。 公益目的的土地征用与一般的盈利性土地开发行为区别开之后，对于后者，通过土地市场获得土地使用权，对于前者，其补偿标准要提高。按照《土地管理法》（1998）的规定，征地费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费。地上附着物补偿费的确定，无论在理论上还是在实际上都不存在难题，关键在于土地补偿费和安置补助费。目前实行的对这两种补偿费的规定是不合理的。在土地市场尚未有效发育，土地均衡价格无从发现的情况下，可以使用土地年平均产值的资本化值来代替，即用土地被征用前3年每亩年纯收入， 除以普通存款利率，其得数即为被征用土地的资本化价格，这可以当成土地补偿费。对于每一个失去承包土地的、需要安置的农民的安置补偿费，至少应当包括这样几个项目：转业费（如转业培训费、新项目生产资料购置费等）、社会保险费、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等，其金额应当能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面，至少可以保持原来的水平。土地的补偿费由农村集体接收，失地农民的安置补偿费由农民本人接收。目前对二者不加区分而进行总额控制的做法，在实践中容易导致农民个体利益受损，应予改变。
3.改革集体土地产权制度。在农村现行体制下，土地属于集体所有， 而农民是组织程度很低的弱势群体，加上集体行动的悖论，村干部代理行为缺少监督，导致土地开发过程中农民利益得不到有效保障。目前的家庭联产承包责任制适应农村耕作制度，但却不适应农地的非农化过程，在城市周边最有可能非农化的地区，应积极探索多种有效的土地产权制度，例如可以试行股份制，在维持土地集体所有的前提下，将土地按照其收益能力折股量化分配到农民个人，在土地被开发后，仍然保留农民对土地的收益权利，即参与股息、红利分配的权利，使农民不致因失去土地使用权而同时失去土地收益权。
4.发展规范的土地市场。我国土地市场的发育还不够完善， 大部分的建设用地是以征用的方式获得的，以买卖的方式从土地市场获得的土地占少数。必须使农村集体土地也进入土地市场，逐步建立公开和公平的集体土地市场，从而确立合理的土地征用参考价格。实际上，近几年随着经济的发展，大量的农村集体所有土地，特别是城市郊区的土地，已经开始以各种形式自发地进入市场流动，如出租房地产；买卖房地产；或土地联营、合营、入股和合作建房等，这是市场经济条件下生产要素合理流动的必然要求。政府不如制订相关法律，使农村集体土地市场合法化、公开化、规范化，以促进土地资源的合理流动与优化配置，进而促进农村经济的发展。
5.规范政府行为，防止土地征用权的滥用。在农村土地非农化过程中， 土地增值收益的大部分为地方政府所有，卖地成为振兴地方经济的重要手段。强大的经济利益的驱动，缺乏有效的监督机制，导致地方政府无限制征用土地，越权审批、滥用征地权等不规范行为屡见不鲜。为此，一方面要规范政府行为，加强政府人员的廉洁自律，加强法律和舆论的监督；另一方面，要严格以法律形式规定只有公益目的才能动用政府的征地权。
6.建立和完善农村社会保障体系。与以上改革相适应， 农村相关的社会保障体系也应有所变化。目前农村的养老、医疗保险等社会保障体系还很不完善，有的地方还没有建立。土地开发后，部分农民进入城市工作，参加城市的医疗、养老保险，但大量的失地农民还留在农村，为解除他们的后顾之忧，应尽快建立和完善农村医疗、养老等社会保障体系。除了个人交纳保险金外，可考虑从集体土地开发的收益中提取一部分资金，作为社会保障基金，补充个人保险的不足，提高保险的水平。