对政府绩效评估几个基本问题的反思，本文主要内容关键词为：几个论文,绩效评估论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效评估是政府管理创新的新视野，已引起了国内学者的关注，但对于政府绩效评估的一些基本问题，目前学术界尚未形成共识。本文就其中的四个问题谈几点想法，以受教于同仁。
一、政府绩效评估的性质究竟如何界定
1.政府绩效评估是一种非常重要的管理工具
政府绩效评估，是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。
首先，政府绩效评估，是一种以结果为本的控制。奥斯本（Osborn）与盖布勒（T.Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府：就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文辱节和过度规则中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。因此，政府绩效评估以结果为本，就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对民众（顾客）负责、对结果负责；既要提高效率，又要切实保证效能[1]。
其次，政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制。政府绩效评估作为改善公共部门与公众关系，加强公众对政府信任的措施，凸现了服务和顾客至上的管理理念，强调政府是公共服务供给者，政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向，倾听顾客的声音，按照顾客的要求提供服务，真正做到想顾客之所想，急顾客之所急，办顾客之所需，做顾客的忠实、优质服务者。
2.政府绩效评估是企业绩效评估在政府管理中的借鉴和发展
政府绩效评估是由企业绩效评估演变而来的，是企业绩效评估在政府管理中的借鉴和发展。这种借鉴和发展，是由政府绩效评估与企业绩效评估具有的同一性所决定的。
从本质上说，组织是为实现一定目标而建立起来的开放性社会单位，它内在包括静态的组织结构、动态的组织行为、生态的组织环境和心态的组织意识四个方面[2]（P2）。组织的这种本质规定，决定了政府绩效评估和企业绩效评估作为组织绩效评估，具有同一性，这种同一性主要表现在：以组织目标为依据、以规范化、制度化为根本、以组织行为分析为重点、以相关评估为基础、以员工参与为条件。这五个方面的同一性，决定了企业绩效评估可以借鉴和运用到政府管理中来。然而，政府与企业毕竟是性质完全不同的组织，由于政府的政治性、公共性、复杂性等特点，政府管理不能出不可能简单地将企业绩效评估移植到政府管理中来；与企业绩效评估相比较，政府绩效评估具有更强的复杂性、艰难性、艰巨性，政府绩效评估面临深重的困境，已成为世界各国公认的难题之一。
3.政府绩效评估是一个国际公认的难题
尽管政府绩效评估在英美等国家得到了很快的推广和应用，取得了明显的成效，但政府绩效评估仍然步履艰难，令人灰心苦恼。它之所以成为国际公认的难题，是由政府绩效评估的特性所决定的。
（1）目标的多元性
政府的目标是多元的，对于这些多元目标的选择和权重排序，往往受到价值观的左右和权力因素的干扰而难以形成共识。如环境保护部门对大气污染的控制目标，与主张大力发展私人汽车的工业管理部门的目标可能会发生冲突等。在这种情况下，不同的价值取向导致不同的价值选择，导致不同的目标选择，导致不同的绩效评估结论。因此，政府目标的多元性，必然带来政府内部的管理者以及政府外部的有关组织和人员对政府绩效所体现价值的不同认识。简单套用企业绩效评估的方法或者拘泥于微观个人和群体层面的行为绩效评估方法，尽管在微观的技术层面上可以为绩效的具体评估提供有用的工具，但在宏观和整体方面，却难以完整体现政府的多元价值观。
（2）产出的特殊性
其一，政府的产出具有无形性。政府的产出大多数是无形的服务，而不是有形的可量化的物质产品，其质和量缺乏确定性和可度量性。如提高人们素质、实现社会公平等。它不像企业那样，以追求最大利润为目标，利润是最大的绩效指标，其投资获益率、资金周转率、总资产获益率、市场占有率等都有清晰的量化指标。政府管理的垄断性和非赢利性，使其产出（产品和服务）进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就难以对它进行定量分析。
其二，政府的产出具有间接性。政府的产出滞后于最终的社会效果，它通常是一些中间产品，它对最终产品的贡献的程度难以捉摸、难以度量。
（3）劳动的密集性
政府具有劳动密集型特征。政府管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限[3]，因而，其产出也就不像采用机器生产的企业那样形成“标准化”的产出。例如，一个公务员处理公文的好坏程度、一个领导者协调下属的效果等，往往都难以用统一的标准来评估。波利特（Pollitt）将这种缺乏标准化的劳动密集型产出称为“人力处理器”（People processor）。由于政府具有劳动密集型的特征，其产出的标准化程度低，其质量的好坏难以评估[4]（P80）。
（4）评估标准指标的难确定性
评估标准指标的难确定性，是导致政府绩效评估陷入困境的一个重要因素。首先，由于政府服务具有垄断性、管制性和惟一性，公众既难获取那些被垄断的信息，又因缺乏横向比较的标准，难以对某部门的服务确立科学的或理想的绩效评估标准。其次，由于政府工作日益复杂，具有较强的相关性、全面性，难以科学、恰当确定哪些因素可以构成绩效评估的标准和指标，各标准和指标之间的相互关系及权重更难科学、准确确定。最后，政府绩效，即使是某一行为或某一简单的服务的指标，也是多维复杂的，难以科学、准确确定，如在评估教育部门的绩效时，单纯以高校毕业生的就业率和就业质量作为指标，也不科学。因为毕业生的就业率和就业质量不理想，可能并不是教育部门的过错，譬如信息不畅、经济萧条而就业机会减少，公正、公平的毕业就业市场尚未形成，学生本人的就业愿望不足都是其中的重要原因。
（5）评估信息的稀缺性
从信息论的角度来分析，政府绩效评估的过程，也就是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。评估的有效性，在很大程度上直接取决于信息本身及传输的数量和质量。然而，政府绩效评估往往缺乏常规的政府产出信息。政府不从事与受益者一物换一物的交换关系，因此，对提供的产品和服务通常缺少来自市场上的反馈信息。生产多少？消费者对所生产的物品和服务的评价如何？以及消费者对政府的各种服务或服务的不同组合的偏好如何？对这些问题，不仅政府难以掌握比较充足的信息，而且即使是消费者也难以判断。在政府机关，经常会遇到这样一些情况：没有管理信息系统；有管理信息系统但不能提供评价工作绩效的信息，或不能提供准确、可靠的信息，以致资料丢失或不完整、可获得的资料高度综合、资料含义随时间而改变、资料无法与特定的事件或顾客相联系、资料不精确、资料属于机密等现象屡见不鲜。这就从客观上大大增加了政府绩效评估的难度。
（6）文化背景的交叉性
文化对政府绩效评估具有很强的渗透力，影响和制约着政府绩效的定义，政府绩效评估的功能、政府绩效评估标准的确立及评估活动的张力和弹性——在发生评估冲突时，如何权衡调整评估活动，规定评估活动的基本方向和对评估期望值的高低。因此，文化背景不同，政府绩效评估就不一样。
在单一文化背景下评估政府绩效，相对容易，关键是要建立与文化背景相适应的绩效评估系统。中国文化与西方文化的维度存在较大的差距，中国政府绩效评估不能简单照搬西方政府绩效评估，而是根据中国文化背景的特征进行改造。问题在于随着经济全球化、信息网络化的推进，中西文化的相互激荡、交融与冲突日益激烈，要根据不同文化的特质采取不同的步骤和方法整合不同的文化，建立一套适合交叉文化条件的政府绩效评估系统，既是必然选择，又是步履艰难。
（7）认知效应的偏差性
政府绩效评估是一种价值判断，不可避免地要受到认知的影响和制约。认知效应的偏差性，直接影响评估主体的思维方式和评估的价值取向，直接影响政府绩效评估的深刻程度和精确程度，使政府绩效评估陷入困境。认知效应的偏差性，主要通过首因效应、近因效应、晕轮效应和定势效应表现出来。
二、政府绩效评估的功能究竟如何定位
1.深化政府改革的途径和方法
20世纪80年代以来，政府改革的主旋律是公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，以结果为本和顾客为本。政府绩效评估，为这些改革提供了途径和方法。
首先，政府绩效评估可以促进政府市场机制的形成。传统行政模式的基础是政府对公共服务的垄断，新公共管理模式的核心是市场机制和个人选择。市场机制主要是竞争机制。绩效评估对于政府部门竞争机制的建立和健全的作用主要表现在以下方面：在政府机关与公众的关系上，绩效评估通过提供各个政府机关的绩效信息，引导公众正确选择；迫使政府机关提高服务质量和效率；在政府机关内部，绩效评估及在此基础上的横向、纵向比较有助于形成竞争氛围，促使政府机关提高服务质量和工作效率。
其次，政府绩效评估可以推进政府“以结果为本”的管理。传统行政管理模式“由于不衡量效果，也就很少取得效果”。现代管理强调要取得效果，就必须科学度量结果。政府绩效评估是一种“以结果为本”的管理。
再次，政府绩效评估可以促进权力下放。传统行政管理模式权力过分集中和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，以致效率低下，服务质量不高。公共行政的新模式要求分权，鼓励下级参与和协作。绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，为分权化改革提供了基础。
2.沟通政府与社会公众关系的桥梁和纽带
政府绩效评估强调服务和顾客至上，是沟通政府与社会公众的桥梁和纽带。政府绩效评估强调服务和顾客至上，要求重塑政府角色和重新界定政府职能，提高服务质量和以顾客需求为导向等措施，建立和发展了社会公众对政府公共部门的信任，增强了政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。
政府绩效评估展示工作的绩效，使政府能够赢得社会公众的支持、理解和信任。绩效评估是向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对政府的支持。实践表明，如果把绩效与政策紧密挂钩，某些不受欢迎的措施（如增税）也可以得到公众的理解。绩效评估并不只是展示成功，它也暴露不足。暴露不足并不一定损害政府部门的信誉。相反，它有助于提高政府的信誉，因为它让公众看到了政府为提高绩效而做出的不懈努力。
绩效评估展示政府绩效状况，能够推动社会公众对政府的监督。许多政府部门的服务处于垄断地位，无法同其他地方或部门比较，公民不能体验其他部门的服务，甚至不能直接体验本地区的服务（如消防、警察等提供的纯公共物品）。绩效评估的实质是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开。因此，评估和公布绩效状况是公众“体验服务”的一种方式，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。
3.改善政府绩效的依据和动力
现代公共管理的核心问题是改善绩效。管理学家阿姆斯特朗指出：“要改进绩效，您必须首先了解目前的绩效水平是什么。”“测定是绩效管理的一个关键环节：如果您不能测定它，你就无法改善它。除非绩效目标实现程度的测定方法达到一致或谅解，否则，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益的。”[5]（P1022）政府组织的行为难免有缺陷与不足，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等各项功能，通过评估可以反映出政府组织运行中的缺陷与不足。这些不足与缺陷被发现后，就要革除弊病，把绩效评估报告作为改善工作的依据。
绩效评估是改善政府绩效的动力。通过绩效评估，可以帮助政府及其工作人员明确组织的共同目标，激发工作动机和活力，切实增强工作的责任感、使命感和紧迫感。通过绩效评估可以使政府及其工作人员明确自己的目标责任和使命，明确自己究竟应该干什么、究竟干了什么、究竟干得怎么样、究竟应该怎么办，激励政府及其工作人员发扬蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气，奋力拼搏，挑战极限，追求卓越，创造一流业绩。不进行绩效评估，绩效评估的结果不与奖惩挂钩，就不会关心政绩的大小，就不会区分工作好坏，就不会鉴定绩效的优劣，就会导致工作干与不干一个样、干好干坏一个样，甚至干的不如看的，看的不如算的，算的不如装蒜的，就会挫伤工作人员的积极性，工作人员就不会积极、主动、创造性地开展工作，政府就不可能有效履行自己的职责，就不可能跳出低劣绩效的泥坑。
三、政府绩效评估的发展究竟如何把握
20世纪70年代初期政府绩效评估得到了广泛应用，20世纪80年代以来，政府绩效评估受到极大的重视和推广。除英美之外，新西兰、澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰、丹麦等国家都借鉴并实施了政府绩效评估。正因为如此，西方学术界惊呼：现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。
1.政府绩效评估在西方国家受到极大的重视和推广是多种力量综合作用的结果
为什么20世纪80年代以来政府绩效评估在西方国家会受到极大的重视和推广呢？其主要原因不外五个：
（1）政府财政拮据
“从历史上看，任何以提高效率为主要目的的行政改革运动，其直接动因都是经济状况不佳而造成的政府财政拮据、政府管理危机和公众对政府的信任危机。”[5]（P1015）政府绩效评估受到极大重视和推广的最根本的动力就是政府财政拮据。从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现象，一方面，政府财源渐枯，政府的职能、责任又不断增长，政府日益陷入入不敷出的窘境，公共财政持续出现萧条；另一方面，民众对政府的期望越来越高，以致民众与日俱增的期望与政府入不敷出的窘境的反差越来越大，政府不得不通过行政改革，使政府“花钱更少，办事更好”。绩效评估作为一种评估政府绩效、推动政府提高绩效的重要手段也就立刻受到改革主体的青睐和推崇。虽然各国政府的改革各有千秋，但它们的共同点无不都是强化服务质量、顾客导向、人力资源管理，特别是绩效评估。
（2）公共部门引入竞争机制
在竞争空前激烈的条件下，要挑战极限、追求卓越、抢占至高点，就必须引进竞争机制，创造一流业绩，以业绩制胜。正因为如此20世纪80年代以后，西方掀起的行政改革的一个显著特点，就是在传统的垄断性公共服务部门引入竞争机制，各部门提供服务要通过竞争性投标，扩大服务对象的选择权。“在竞争的市场条件下，顾客可以自由选择商品和服务，而他们的选择就是对商品和服务提供者绩效的最好评判。”[6]（P12）竞争机制的引入，使公共部门更加关注和注重绩效的提高，为推进公共部门（包括政府）绩效评估提供了强大的动力。
（3）民众期待日益强烈
一是随着民主政治的推进，民众日益关注政府的运作状况，了解政府绩效的期待日益强烈。二是由于公共部门很多工作目标的实现程度是否以最大的经济效益运作，从传统的财务报告中无法得知，只能靠绩效评估来解决这个问题，因此，民众对传统的财务报告越来越不满，了解政府绩效的期待日益强烈。三是在民众对政府绩效极为不满的情况下，政府的支出却还在不断增长，如从1930年至1979年50年中，美国政府的支出从不到国民生产总产值的10％，稳步增长到40％。这就使民众对公共资源的使用情况以及政府职能的履行情况更为关注，迫切希望全面、深入、及时了解政府绩效，特别希望在不增加税负的情况下，政府进一步提高服务水平和服务质量，要解决这个问题，政府的惟一出路就在于推进绩效评估，提高行政效率、效能。
（4）“新公共管理运动”风起云涌
20世纪80年代中期，西方政府管理的集权化和官僚主义化形成政府垄断，推动“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策，导致了政府管理失控、低效率、财政赤字，导致了公众对政府的不信任和民权运动的高涨。针对这种社会现实，以美国、英国、新西兰、澳大利亚、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场被称为“新公共管理运动”的政府改革。这场改革的重点是把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝[7]（P5）。政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效[8]。组织绩效评估正是在这种背景下被引入公共部门，以绩效为本的政府绩效评估措施正是这场改革运动所普遍采用的一项重要措施。
（5）高层领导人大力支持和积极推动
高层领导人的大力支持和积极推动，是政府绩效评估受到极大的重视和推广的关键。从英国的情况来看，前首相撒切尔夫人将绩效评估作为其政府克服官僚主义、提高行政效率的一个重要组成部分，1991年梅杰政府开展“公民宪章”和“质量竞争”运动，把英国政府绩效评估进一步推上了普遍化、规范化、系统化和科学化的轨道。美国的情况更是如此，里根、克林顿两届政府首脑都曾任命专门委员会审查政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。其中，两任委员会的领导人彼得·格瑞斯和副总统戈尔都把注意力集中在公共部门可以从私营企业管理中借用的方法和技术上。彼得·格瑞斯领导了著名的格瑞斯委员会对私营部门的成本控制进行调查，以汲取经验使政府内部的浪费和滥用现象最小化；戈尔领导的国家绩效审查委员会（即NPR），于1993年发布了《从繁文缛节到以结果为本——创造一个运作更好花费更少的政府》的报告。戈尔的努力后来得到了1993年议会GPRA的补充完善。美国联邦政府1998财政年度要求所有机构都要作绩效报告。
2.西方国家政府绩效评估已呈现出制度化、规范化和科学化的特点和趋势
政府绩效评估制度化，主要表现在两个方面：一方面绩效评估成为对政府机构的法定要求。美国的《政府绩效和结果法》、《以绩效为基础的组织典范法》、荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。英国和澳大利亚等国家则主要以管理规范的形式，使组织绩效评估成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。另一方面，建立和健全了绩效评估机构。比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府的绩效评估。在美国，联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。
政府绩效评估规范化，主要表现为政府绩效评估的内容规范化、程序规范化和评估结果利用的规范化。政府绩效评估科学化，主要表现为逐步建立、健全了包括政府绩效的评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术和方法、评估程序等在内的比较完整有效、切实可行的政府绩效评估的理论、方法与实践体系。
3.中国政府绩效评估虽已走上实践舞台但任重道远
个人层面的绩效评估（如公务考核）在我国由来已久。特别是近年来，随着国家公务员制度的深入实施和岗位责任制的深入推行，公务员考绩已趋向普遍化、经常化、规范化。对企业的绩效评估也已形成了一整套比较科学的测评体系。但相比之下，政府绩效评估还处于初始阶段，目前还存在许多必须解决的重大问题：
（1）政府绩效评估尚未形成制度。发达国家已将绩效评估作为政府机构的法定要求，并建立、健全了相应的评估机构。而我们国家对政府绩效评估，既没有明确的制度要求，也没有建立健全专门的评估机构，政府绩效评估尚处于自发、半自发状态。
（2）政府绩效评估具有单向性。重视政府部门对社会（如国有企事业单位）的绩效评估，忽视政府部门绩效的自我评估，社会对政府绩效的评估更为薄弱。
（3）政府绩效评估不规范。从评估内容到评估程序等，没有规范化，随意性大，以致评估中的不正之风和腐败行为难以避免，诸如不少大检查、大评比不仅没有取得良好的效果，而且应付检查、评比目前成为基层单位的负担；有的检查团成员索要礼品，收受贿赂；有的评估玩弄“数字游戏”，数字中的水分太多，搞“泡沫”政绩等等，不能得出客观、公正、有权威的评估结论。由于评估内容不规范，有的人投机取巧，颠倒黑白，查办贪官多了是反腐败斗争取得了成绩，少了是廉洁自律取得了成绩；民告官胜诉多了是法制建设取得了成绩，少了是机关建设取得了成绩；罚款数量多了是加强管理取得了成绩，少了是精神文明取得了成绩；上访群众多了是发扬民主取得了成绩，少了是安定团结取得了成绩。反正都是成绩，横竖都有道理，令人啼笑皆非，哭笑不得。
（4）政府绩效评估的导向不正确。不是把政府绩效评估作为提高政府管理水平的正面措施，而是作为消极防御的手段，当某一方面成为社会的热点、难点问题，采取诸如大检查、专项调察、大评比等方式谋求改正。
（5）政府绩效评估体系不科学。尚未建立和健全遵循国际惯例、适合中国特殊国情的包括评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术与方法、评估程序等在内的完整有序、切实可行的政府绩效评估的理论、方法和实践体系，政府绩效评估还停留在“原始的手工业水平上”，缺乏系统的理论指导，具有较大的盲目性、随意性，所采取的一些有限评估不是流于形式，就是由于突击运动式的大检查、大评比难以使政府绩效在不断评估反馈的基础上得到持续改进，以至于有的基层干部发出感叹：“冷不怕，热不怕，就怕上级来打岔；苦也干，累也干，就怕领导来添乱。”同时，评估的方法多为定性方法，较少采用定量方法，导致评估结果不够科学。
（6）政府绩效评估的研究相当薄弱。由于政府绩效评估是一个公认的国际性难题，很多内容难以量化，有的甚至不能量化，而需要量化并可以量化的内容的客观研究，要求研究者有较扎实的数学、统计学、运筹学等自然科学功底，更何况政府绩效受多种因素的制约，错综复杂，研究难，见效慢，特别是政府对其绩效评估没有引起应有的重视，以致学术界对政府绩效评估研究动力不足、热情不够、成果不多。
此外，政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。
因此，借鉴国际先进经验，探讨和建立适合我国国情的政府绩效评估理论框架、指标体系、操作程序及技术方法，实现我国政府绩效评估的制度化、规范化、科学化，已成为我国行政管理现代化的必然选择。
四、政府绩效评估的主体究竟如何确定
究竟由谁来评估政府绩效呢？这直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。
英国公务员绩效评估，有专门的评估领导机构组织实施。中央政府实行“内设管理机构”的模式，与地方政府实行不同的领导模式。英国实施这两种绩效评估制度的实践证明：制度规定要落到实处，发挥其应有的法律效力，必须有得力的领导机构去组织实施，否则，制度所规定的内容就会流于形式，达不到预期的目的。要切实抓好我国政府的绩效评估，增强政府绩效评估的客观性、准确性和权威性，就必须借鉴国外经验，从我国的实际出发，建立健全政府绩效评估主体体系。
外部评估主体体系是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等。我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，我国政党对政府绩效的评估，包括中国共产党和民主党派对政府绩效的评估。国家权力机关评估，是指各级人民代表大会及其常务委员会的评估。政府是国家权力机关的执行机关，它由国家权力机关产生并向国家权力机关负责。因此，各级人民代表大会及其常务委员会是政府绩效评估的权威主体，它可以根据评估结果按有关程序对有关人员实施任免、奖惩等。社会评估主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途经，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估政府绩效。
内部评估主体体系，是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。
政府机关内部的自我评估，是指政府机关按隶属关系上下级之间相互实施的评估。它主要包括一般评估、职能评估和主管评估。一般评估是指享有一般权限的各行政机关按照直接隶属关系，自上而下和自下而上所实施的评估，如湖南省人民政府对湘潭市人民政府的绩效评估等。凡有领导关系的都应进行双向绩效评估，这是政府绩效评估最主要、最经常、最直接和最有力的一种评估方式。职能评估是指政府各职能部门就其主管的工作，在自己的职权范围内对其它有关部门的绩效进行评估。主管评估，是指国务院各部委和直属机构对地方各级人民政府相应的工作部门、上级地方人民政府工作部门对下级地方人民政府相应的工作部门的绩效所进行的评估。政府机关内部的专门评估，是指政府设立专门机关对所有的绩效实行全面的评估，它主要包括人事部门的评估和审计机关的评估。
政府绩效评估主体的多元性，客观要求建立健全政府绩效评估机制，协调各绩效评估子系统的功能和作用的发挥，减少和避免各评估主体之间的磨擦与冲突，使各绩效评估主体相互配合、相互制约，形成结构合理、功能互补、和谐统一的政府绩效评估体系。
首先，要建立以社会公众为本位的政府绩效评估体系。运动员不能同时兼裁判员。“异体评估”更符合客观、公正、准确评估的本质要求。政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，政府的绩效怎样，政府的服务对象——社会公众有着最直接、最真切的感受，社会公众最有发言权。政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制。因此，政府绩效评估要以社会公众为本位。如美国弗吉尼亚的汉普顿市，每年10月都要向市民进行随机电话调察，了解市民对市政府绩效的满意程度。当然，政府的具体服务对象是分散的，具体评估政绩效需要由政府服务对象的代言人来进行。
其次，要建立和健全自上而下、平行制约和自下而上的有机统一的评估体制。在坚持上级机关对下级机关的绩效评估的领导的前提下，加强下级机关对上级机关、各党派团体以及社会公众对政府机关绩效的评估。绩效评估的指向应以自下而上的评估为主。在平行制约方面，人事、审计等专门评估机构的评估应具有一定的相对独立性。
再次，实行内部评估与外部评估并举。在政府绩效评估体系的整合中，必须把内部评估与外部评估结合起来，将政府内部绩效评估与党组织的评估、人大的评估及社会评估结合起来，对政府绩效实施多角度、全方位的评估，以弥补政府内部评估的不足。
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