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一、土地制度建设的外延拓展
我们认为，农村土地制度建设应当包括三块，即耕地使用制度安排、非耕地使用制度安排和小城镇及工业小区建设用地制度安排。以往的土地制度建设，大多侧重于耕地使用制度安排。“包产到户”和“包干到户”，主要是针对耕地使用制度而言的。尔后的土地流转、规模经营、福利替代、收益分配等项改革，也往往是先从耕地开始进行探索的，然后逐步向非耕地和小城镇建设用地延伸。随着农村从温饱向小康，从传统农业向现代农业的转变和市场经济的发展，非耕地使用制度安排和小城镇及工业小区建设用地制度安排显得越来越重要，越来越迫切。耕地使用制度安排、非耕地使用制度安排和小城镇及工业小区建设用地安排三个层面相辅相成、互得益彰，共同构成农村土地制度建设的一个完整体系。
1、耕地使用制度安排。经过上一轮的农村改革，耕地使用制度已经基本成型。中央明确规定：在原来的耕地承包期到期后，再延长30年不变；为避免承包耕地频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意允许土地的使用权依法有偿转让。在新一轮农村改革中，耕地使用制度安排主要是在原有基础上进一步规范和完善，同时，探索“增人不增地、减人不减地”的后续配套政策，使之具有政策长效性。
“增人不增地、减人不减地”的后续配套措施，目前看来主要有六点：一是确保耕地的有效使用。在“民工潮”涌动和农民进城落户的情况下，要运用社区组织资源和民间互助系统，通过有偿转让或请人代耕、助耕，把外出务工经商的人原承包的耕地经营好，避免弃耕撂荒或变相撂荒（粗放经营）。二是完善耕地保护制度。要建立永久性基本农田保护区，严禁乱占滥用耕地，严格控制耕地的非农用途，防止随意圈占耕地，探索土地征用的利益补偿机制，切实保护承包人的合法权益。三是建立农村福利保障制度。为了鼓励优生优育，减轻人口对土地的压力，要逐步配套建立各种形式的养老保险制度，发展社会福利事业，使老人能够老有所养、老有所依。同时，探索土地的福利替代方式，促进土地的流转和集中，以推动土地适度规模经营的逐步形成。四是制定突破性的政策和切实有效的措施，加快非耕地资源开发和庭院经济发展的步伐，拓宽农民的生存空间和农村经济的发展空间。五是改革城乡分割的户籍制度，为农民进入城镇务工经商、安居乐业扫清障碍。六是调整农村产业结构，着力发展二、三产业，为农民提供更多的就业机会。后面三条，旨在调整农村经济结构和就业结构，加快农村劳动力转移的进程，为实现农业适度规模经营创造条件。
2、非耕地使用制度安排。山区的优势在山，潜力在山，希望也在山。相对丰富的非耕地资源，是有限的耕地的最好替代。贵州人均耕地仅0.81亩，其中旱涝保收的基本农田不足3分，而可以开发利用的非耕地人均达3亩多，是耕地的3-4倍。开发非耕地资源，兴办绿色工程，是传统农业的拓展和延伸，是外延式扩大生产，可以容纳大量的农村劳动力，将成为振兴农村经济的新的增长点，是山区农民稳定脱贫奔小康的必由之路。近几年，贵州在念好“山”字经，“上山奔小康”上迈出了可喜的步子，已经初见成效。1991年9月召开了全省兴办绿色工程现场会，出台了一系列优惠政策，促进了非耕地资源的开发。到1993年底，全省已高标准开发建设“四园三场”（果园、茶园、桑园、药园和林场、牧场、渔场）约1000万亩。遵义地区尤为突出，两个冬春就开发了80多万亩，可使40多万农户受益。开发的形式主要有三种：一是能人牵头，承包开发。这是目前比较普通的做法，在大办绿色工程中，各地主要是采取这种做法。二是股份合作，共同开发。即组建非耕地开发共同体，有山出山，有钱出钱，有劳动力出劳动力，要素折股组合，利益按股分享。这还处于试办阶段。三是公开拍卖，买主开发。这刚刚开始起步。1994年2月省委农村工作会议决定，允许对荒山荒坡有组织地拍卖使用权，由各地、州、市、县先搞试点。1994年7月，省委、省政府批准召开了全省拍卖非耕地使用权经验交流会，正式确认、拍卖非耕地使用权是家庭承包责任制的延续和发展，是‘进’不是‘退’，是姓‘社’不是姓‘资’。提出到年底全省拍卖非耕地使用权100万亩的要求，到8月底，全省已拍卖了15万亩左右。遵义地区各县、市已经全面铺开试点，其它地、州、市、县的拍卖工作也正在逐步展开。这意味着贵州开发非耕地资源进入了“拍卖促开发，开发奔小康”的新阶段。
非耕地使用制度安排的立足点和落脚点，是要盘活非耕地这块存量资本，达到资本增量的目的。对于不同的开发形式，非耕地使用制度安排应当有相应的办法。目前看来，最为有效、最具活力的是公开拍卖，促进开发。因为，拍卖较之承包具有更强的竞争性，产权界定更为明晰，更能激发“买者”的开发热情，达到资产增值的目的。仍然沉睡未开发的荒山荒坡，其资产值为“0”，拍卖以后，所有权人获得一笔收入，为“1”；买主投资开发，又为“1”，即“0+1+1＞2”。卖掉的是非耕地使用权，换来的是开发的积极性。“一次买断放心”，开发的积极性迅速高涨，一改过去“政策要我开发”为“我为致富开发”。遵义县进行拍卖试点一个月就已拍卖非耕地3万多亩，打算“九五”期间，通过拍卖开发非耕地，“再造一个遵义县”，使农业总产值在现有基础上再翻一番。
目前，非耕地使用权拍卖主要是在社区内进行，下一步要在社区外、跨省区进行，甚至可以在国外招标拍卖。交易方式，现在主要是现金交易，以后可以考虑分期付款或开发见效后付款。通过拍卖，促进开发步伐的加快，进而带动加工业、运销业、服务业等非农产业的发展，形成产加销一条龙、农工贸一体化的经营格局。因此我们相信，拍卖非耕地使用权，是为适应社会主义市场经济体制而进行的农村土地制度的又一次变革，是深化农村改革的必然选择和重大突破。
3、小城镇及工业小区建设用地制度安排。小城镇及工业小区建设用地制度安排，是小城镇建设和工业小区建设的重点之一和关键环节，也是农村土地制度建设的新领域。其主要内容包括：①严格用地审批制度，但要放宽县（市）政策的审批权限。对小城镇建设用地，采取政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法。出让采用协议、招标、拍卖等方式。②实行建设用地有偿使用制度。通过收取“公共设施配套费”和“福利保障基金”等形式，实行土地有偿使用，并通过房地产开发，征收土地增值税，以形成小城镇及工业小区建设的投资——受益——回收——再投资的良性循环。③对工业、商业、住宅等不同类型的用地，采取不同的地价政策；对农民进入规划区内开店办厂的，在地价上给予优惠。④试行以地换地的办法，即规划区内的土地可以同进入规划区的企业或农户的承包地调换，按级差折成一定调换比例，或给予适当补偿，以降低进入规划区内的企业或农户的启动发展的成本。⑤试搞土地入股，让农民以土地入股方式参与小城镇建设和工业小区建设，由此永远分享土地的增值收益。⑥进入小城镇和工业小区落户的农民，可以保留在农村的承包地、自留地，但要转包、租赁给他人耕种，不得丢荒弃耕。
二、土地制度建设的内涵深化
农村土地制度主要包括土地承包制度、土地流转制度、收益分配制度、福利保障制度、耕地保护制度等内容，各个子项目又可分解成若干问题。土地制度建设，就是要在土地承包、土地流转、收益分配、耕地保护、国土开发、规模经营、福利替代等方面进行组织创新和制度建设。笔者认为，新一轮土地制度建设，主要是深入探索以下几个问题。
1、土地使用权的长期化。中央决定，土地承包期再延长30年不变，并在承包期内鼓励实行“增人不增地、减人不减地”，这使土地使用权的长期化成为可能。但是，要使这种“可能”变成农户真正拥有长期化的土地使用权的现实，把中央的政策切实落到实处，中间还有一些工作要做，还有一些问题需要进一步研究。当前主要有：
①在原定的承包期届满和新一轮承包期延长30年之间，要不要进行一次“大稳定、小调整”。我们的理解，中央确定的延长土地承包期，是稳定原土地承包关系的继续延长，而不是解除原承包关系的重新发包，更不是再来一次“均田制”。但是，时下个别地方、部分人多地少的农户要求调整承包地的呼声相当高，造成一些地方人心不稳，究其动机，要求调整承包地的农户大多确实是想解决人多地少的实际困难，而少数社区组织则是想借调整之机增加集体机动地，提高承包使用费，个别干部想从中得到好处。我们认为，要坚决执行中央的决定，原土地承包关系就是要稳定不变，千万不能动。“小调整”必然导致“大牵动”，造成“大不稳定”。
②农民进入城镇落户后，要不要收回其原承包地。我们原先规定，对农转非户的承包地，要由集体收回后另行招标发包。现在考虑，以不收回为宜，允许原承包人有转让或请人代耕，但不得撂荒或变相撂荒。这主要是为了消除进城农民的后顾之忧，鼓励农民向小城镇集聚，以加快小城镇建设的进程。因为农民进入城镇开店办厂、务工经商，本身要承担一定的风险。如果农户一到城镇落户，就将其原承包地收回，等于是断了他的退路，使他失去了土地的福利保障。这会使农民觉得离开土地不“保险”，影响农民向小城镇集聚。
③拍卖非耕地使用权如何与原有承包政策相衔接。有关林业“三定”的政策，兴办绿色工程的政策，都曾在农村改革不同阶段发挥过指导作用，应当在新形势下不断补充完善，使其成为促进现实生产力发展的新政策。比如，对已经承包的非耕地，为顺利过渡到使用权拍卖，必须重申承包关系的严肃性和承包合同的有效性，给予原承包人优先购买权和价格优惠权，即使原承包人不愿或不能购买其承包的非耕地使用权，也要给其适当的经济补偿。总之，既要维护承包者的合法权益，又要保证集体土地资产的增值。
2、探索土地征用的利益补偿机制。随着市场经济的发展，农村一部分耕地和非耕地不可避免的要转向非农用途。在兴办乡镇企业、创办工业小区和建设小城镇的征地过程中，如何保护土地所有权人和使用权人的合法权益，确定合理的征地价格和有效的福利替代方式，是城市扩张和乡镇企业发展面临的一大难题。由于现行政策不允许集体土地进入一级市场，征地价格又压得很低，明显侵犯了土地所有权人和使用权人的利益。在这一点上，贵州省普定县的做法颇有新意，主要有两种：一是分散直接批租。政府出面把有关部门（主要是土地管理部门）、投资方（企业）、社区组织、农户召集到现场办公，当面协商征地价格，当场盖章办手续，面对面完成土地使用权属的转让。除照章缴纳有关税费外，政府及有关部门不再从中“捞一把”，土地出让收入和有关补偿，由企业直接支付给社区和农户。这种办法主要适用于分散的企业的征地用地。二是土地增值间接补偿。最有代表性的就是该县综合市场的建设。政府以每亩8000元从农户手里把土地一次性征拨过来，不直接支付现金，而是用建好的门面作补偿。这样，既给农户提供了新的生存和发展手段，又避免直接付钱造成资金短缺，还可以避免搬迁移民的诸多麻烦，农民也乐意接受。其余的房屋和门面出售给其它进场经商办厂的单位和个人，或者直接以每亩3.5万元把土地使用权批租给企业或个体户。当然，批租权不能交给所谓的公司去炒地皮，牟取暴利，而是由政府（主要是镇政府）直接掌握。这样，通过土地增值和有偿批租使用权，实现了以地生财，解决了小城镇建设资金短缺的难题。
3、因地制宜地推进土地适度规模经营。人多地少的山区，如何实现土地适度规模经营呢？贵州人均耕地仅0.81亩，就其质量而言，几乎3亩才能抵长江中下游地区的1亩，也就是说，与长江中下游相比，贵州人均耕地还不到3分。这是贵州至今粮食不能自给，三分之一的农户（约1000万人）尚未脱贫的根本原因。人地矛盾如此突出，耕地的流转必然缓慢，规模经营也就难以形成。就连自然条件较好、人均耕地高出全省平均水平近40%的湄潭县，经过了几年的改革试验，到1991年也只有5.6%的农户发生了耕地的转包行为，转包面积仅占耕地总面积的4.3%，农户间耕地互换和耕地与非耕地互换也为数不多。因此，山区实现耕地适度规模经营，首先要缓解人地矛盾，关键是要转移农村劳动力。没有大量的农村劳动力从事非农产业，没有大批的农民进入小城镇定居，耕地的规模经营是无法实现的。目前，加快山区劳动力转移的途径主要有四条：一是向大农业拓展，开发非耕地资源，发展庭院经济，就地消化农村剩余劳动力，主要是消化剩余劳动时间。二是加快小城镇建设，增加城镇人口容量。三是加速农村非农产业的发展。发展乡镇企业仍以劳动密集型为主，不宜过早地向资金密集型过渡，以免降低乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力。同时，乡镇企业布局上要注意区域集中，伴随小城镇共同发展，带动第三产业的兴起，增加更多的就业机会。四是组织劳务输出，拓宽农村剩余劳动力异地转移的渠道。总的来说，山区耕地适度规模经营的实现，是一个长期的、缓慢的、渐进的过程。
当然，山区非耕地资源比较丰富，只要推动非耕地使用权的流转，就可以形成非耕地开发的规模经营。笔者认为，现阶段山区土地规模经营的路子，首先是实现非耕地的规模开发，然后在大量转移农村剩余劳动力和推动耕地流转的前提下，用经济手段逐步扩大耕地经营面积。
4、改革农村税费制度。这是合理安排土地收益分配，改善农民与国家关系的重要举措。改革的内容主要是除费改税，税费合一。一方面，在粮食统购统销中，实际上包含了一块暗税。随着粮价放开，这块暗税的一部分转入农民收入，另一部分转成正税。另一方面，结合减轻农民负担，从制度上彻底堵塞和根除“三乱”，从而扭转“头税轻，暗税重，各种摊派无底洞”的不良状况。改革思路是费改税加征实，并适当提高农业税率。交纳实物，统收分支，一部分结算进国库，一部分折款返还乡镇，返还乡镇部分，建立基金。这样做，既可以规范农民负担，又有利于国家掌握足够的粮源。