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民族区域自治是中国共产党运用马列主义解决我国民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度，《宪法》和《民族区域自治法》均对其作出了明确规定。民族自治地方政府是自治地方经济、政治、文化建设事业的领导者、组织者和管理者，是《民族区域自治法》及本级人大所制定的《自治条例》和单行条例的行政执法主体，负有依法管理本自治地方经济、政治、文化事务的重大责任，在坚持和完善民族区域自治制度的实践中有着不可替代的地位和作用。因此，针对民族自治地方政府依法行政中存在的问题及时提出相关对策，用以指导建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的民族自治地方政府，进而使《民族区域自治法》得以切实贯彻实施，最终使民族自治地方各族人民和全国人民一道，在党的领导下，沿着建设中国特色社会主义的道路，加速社会主义市场经济、民主政治、民族文化的发展，实现全面建设小康社会的目标，无疑是十分必要和有益的。
一
目前，民族自治地方政府在依法行政工作中既取得了重要成就，也存在一些突出问题，其主要表现如下：
党的十一届三中全会以来，民族自治地方各级政府及其所属部门，认真贯彻执行《民族区域自治法》和民族自治地方的《自治条例》、单行条例以及有关的行政法规，依法行政工作取得重要成就。其主要表现在：民族自治地方政府依法行政，促进了民族自治地方经济的快速发展；民族自治地方人事自治权得到有效落实，少数民族干部队伍不断扩大，各少数民族人民当家作主的权利得到了保障；加快了民族自治地方教育、卫生、科教等各项事业的发展；加大了对民族自治地方资源、环境和文化的保护力度；进一步增强了民族团结，巩固和发展了新型的民族关系。同时，我们也应该看到，民族自治地方政府在依法行政中还存在着许多问题需要研究和解决。这些问题主要表现在以下几个方面：
（一）民族立法可变通的余地小，很难体现民族自治地方的特殊性。一方面，根据《立法法》的有关规定：《自治条例》和单行条例可以依照当地民族的特点对法律和行政法规作出变通规定。而在实施民族立法的具体过程中，由于一些法规定得太死，使得民族立法实际操作起来难度较大，可变通的余地很小；另一方面，国家大法是根据全国的整体情况而制定的，但我国幅员辽阔、人口众多、情况千差万别，各地经济和社会的发展极不平衡。因此，《宪法》、《民族区域自治法》赋予了民族自治地方制定《自治条例》和单行条例的权力。这主要是为了解决民族自治地方的一些特殊问题与上级有关部门的现行政策相悖时，往往由于上级有关部门强调现行政策而得不到解决的问题。因此，就形成了地方民族立法适用性、可操作性不强的情况。目前，许多民族自治地方的《自治条例》体现的“变通”原则，由于受国家法规有关“不违背”原则的制约，而致使“变通”条款失去效力。例如，有的民族自治地方政府以减税来扶持某个项目的发展，但又与国家税收法相悖，从而使“减免”措施难以获得批准，失去“调节”功能。根据民族区域自治法和立法法的有关规定，有的自治地方的《自治条件》和单行条例虽然在一些方面作了突破，但往往由于得不到上级有关政府部门的支持，从而在实践中很难落到实处。
（二）民族自治地方的《自治条例》和单行条例等民族法规的一些内容带有浓厚的计划经济体制的色彩，已经不能适应社合主义市场经济发展的要求。例如，有的自治地方的《自治条例》制定于1986年，许多条文带有浓厚的计划经济体制色彩，已不能适应新的历史条件下改革开放和社会主义市场经济发展的迫切需要；有的自治地方过去制定的《自治条例》和许多地方性民族法规，已不能适应人民群众要求加速社会经济发展的愿望，更不能适应新世纪民族工作的新要求。因此，修改并完善《自治条例》和部分法规等工作，就成为政府在依法行政方面所面临的一项重要任务。
（三）民族自治地方政府有的部门对依法行政的认识不足，重视不够。例如，有的自治地方立法机关把《自治条例》的修改案发到政府各有关部门征求意见，而有的部门只在草案上写“同意”两字就予以退回。在有的自治地方，虽然在问卷调查中有95%以上的干部认为，加强民族自治地方立法、严格依法行政是依法治国的重要组成部分，但在实际工作中，一些干部对此却重视不够，有的行政机关和领导干部，不能从根本上转变那些与依法治国、依法行政要求不相适应的传统观念和工作方法；一些政府部门和领导对依法行政的重要性、紧迫性认识不足，使依法行政工作进展缓慢；一些执法部门和执法人员不认真履行职责，职能不到位，消极执法；部分公务员的民主法制观念淡薄，从而阻碍了依法行政的实现。
（四）民族自治地方《自治条例》较为原则和抽象，针对性和可操作性不强，配套的规定不够完善，对《自治条例》执行不到位的现象仍然存在。例如，在有的自治地方，由于《自治条例》的相关实施细则不配套，《自治条例》中许多空洞、抽象、缺乏针对性的条款成了摆设，很难将依法行政贯穿到实际政务当中，削弱了《自治条例》对其它部门的监督。在有的自治地方目前实施的单行条例中，由于涉及自然环境、城市环保、风景名胜管理保护，而有关行政管理、市场管理等方面的单行条例还处于空白。这些都有待于进一步建立健全。
（五）民族自治地方政府执法力度不足的问题依然存在。一方面，由于一些执法主体或执法部门、执法人员受利益的驱动，因而存在无利的事互相推诿，有利的事抢着办，甚至存在越权执法、滥用权力的现象；另一方面，由于有一些不具备执法主体资格的单位和人员，也参与了执法活动，因而造成了一些地方执法队伍和执法局面的棍乱；再一方面，由于一些行政执法机关的执法条件不能适应行政执法工作的需要，一些法律、法规赋予行政机关的执法手段单一，以及有些法律、法规虽然赋予了行政执法机关一定的执法权，但由于不充分，还不足以有效制止和惩处违法行为，因而造成了执法不力的局面。
（六）民族自治地方政府在执行民族区域自治法、民族自治地方《自治条例》和单行条例时，由于受自治地方人力、物力、财力的制约，使许多条款难以落到实处。例如，在有的自治地方，《民族教育条例》中虽然对学校基本建设的投入、公用经费、教育专款、教师优惠政策等都作了明确的规定，但由于受人、财、物的制约，很难兑现。在有的自治地方，《自治条例》中虽然作出了要重视科技队伍建设，努力改善科技人员的工作条件和生活条件，对边远、贫困山区工作人员待遇上给予适当照顾的规定，但由于财政困难，却难以兑现这些优惠政策。
（七）民族自治地方政府制定文件时存在着不规范的行为。一是制定文件的主体混乱，随意性大。二是制定文件缺乏严格的法律、法规依据，往往从实用主义出发，从局部利益出发。三是在制定文件中越权现象严重。尤其是在涉及行政许可、行政收费、行政审批、行政处罚等权力或涉及职能交叉的管理领域时，这种越权性内容就更为突出。四是囿于人力、物力、财力的限制，自治地方人大常委会难以积极主动地对各级政府制定的规范性文件的合法性进行审查或监督。
（八）民族自治地方政府管理主体素质不高，降低了依法行政的质量。虽然民族自治地方公务员队伍的素质有了长足提高，但是整体素质仍然不高，最突出的是不善于行使特殊行政管理职权，远未用足、用活、用够自治权。究其原因，主要是部分公务员没有经过系统和严格的岗位培训，以致于行政管理常识、法律知识贫乏，不了解、不熟悉与民族自治地方行政管理相关的法律、法规；有的因受个人主义、拜金主义、享乐主义思想腐蚀，实践中不能做到严格依法行政，损害了行政管理的公正性。更突出的是，有的以情易法、办人情案，贪污受贿，私分或挪用赃款，赃物等等。
（九）民族自治地方政府管理体制尚存弊端，影响了依法行政的效果。民族自治地方现行的行政管理体制中尚存的政企不分、政事不分、职能交叉、职责不清等诸多弊端，往往导致行政管理主体难作为、不作为甚至乱作为现象，影响了依法行政的效果。
（十）民族自治地方行政监督乏力，影响了行政管理的规范性。对行政监督不力的主要原因是监督机制不良，致使公民的知情权没有得到落实，社会监督流于形式。同时，监督主体缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。
二
进一步推进民族自治地方政府依法行政进程，必须结合民族自治地方的实际和依法行政中存在的问题，提出具有针对性和可操作性的对策与措施。
（一）加强和改进民族自治地方的民族立法工作。作为国家立法的重要组成部分，自治地方的民族立法，尤其是《自治条例》和单行条例的制定，在严格依法行政、实现民族自治地方政府行政管理法治化进程中具有重要地位。而正确认识民族自治地方经济社会发展状况，则是制定《自治条例》和单行条例的客观依据。在我国新颁布的《中华人民共和国立法法》中关于民族立法的规定，全面肯定了自治条例和单行条例的法定地位和功能，对民族自治地方的民族立法工作具有很强的现实指导作用。做好民族自治地方的民族立法工作，要在深入学习、宣传和贯彻新颁布的《中华人民共和国立法法》，全面理解和掌握这一法的精神实质的基础上，着重抓好以下工作：
第一，加强立法工作。加快民族自治地方经济社会的发展，是民族自治地方各级政府的首要任务，而加强民族自治地方的法制建设，则是实现国家长治久安和加快民族自治地方经济和社会发展的重要保证。立法是民族法制建设的核心和基础。为此，在立法中应着眼于保障自治权的行使，包括民族干部的培养使用、自主安排自治地方的财政收支和资源配置，等等。因此，自治地方的立法，必须保障自治权的行使，以便使自治权真正得到落实。同时，从立法的原则和任务来看，民族自治地方的立法必须具有民族特点，结合民族自治地方的实际，解决民族自治地方的特殊问题，这是民族立法必须遵循的基本原则。
第二，加快修改、补充和完善民族自治法规。新修订的《民族区域自治法》已经于2001年2月28日正式开始执行，为使其精神和有关规定得到及时有效的贯彻落实，适应中国加入世贸组织后各项工作必须与国际接轨的要求，民族自治地方应尽快对自治条例、单行条例及规范性文件进行修改、补充和完善。对凡是与新的民族区域自治法的精神不相符或发生抵触的条款，凡是与自治地方物质文明、政治文明、精神文明发展要求不相适应的条款，都要进行修改。同时，应尽快制定有关行政管理、市场管理等方面的单行条例，清理与发展社会主义市场经济和加入WTO不相适应的地方性法规，为行政机关进行行政管理、市场管理提供法律依据，以加快行政管理、市场管理的法制化、规范化进程。
（二）进一步大力开展法制宣传和普法教育，提高公民尤其是全体公务员的法律意识，增强公务员尤其是领导干部对依法行政重要性的认识。一方面，应通过普法教育，提高公民尤其是领导干部依法行政的自觉性。这是切实推进依法行政的思想基础和群众基础；另一方面，应进一步加强行政法制的宣传和教育，增强全体公务员尤其是领导干部对依法行政重要性、必要性的认识。通过宣传教育，使全体公务员，尤其是领导干部认识到依法行政是贯彻施行国家法律的一种方式，必须严格依法行政，不得随心所欲。
（三）加强对公务员的培训和教育，全面提高公务员的整体素质。“徒法不足以自行”。民族区域自治法及其他法律、法规和《自治条例》、单行条例都要靠公务员去具体实施，没有完善的行政法规，公务员就难以依法行政。实践证明，提高公务员的素质是十分重要的。近年来，民族自治地方行政机关新进人员多，有的未经培训就上岗，降低了公务员队伍的整体素质。这与日益繁重的行政管理任务不相适应。为此，提高公务员的政治、业务素质和能力，将是各级行政机关的一项长期而艰巨的任务，必须采取积极而有效的措施。首先，要组织公务员学习社会主义民主与法制的基础理论，增强他们的“公仆”意识，加强政治责任感教育，使每个公务员充分认识到依法履行职责在整个行政管理活动中的重要地位和作用，真正做到政治上坚定，工作上勤政廉政、依法执政。其次，要进行多渠道、多层次、多形式的培训和考核。同时，要积极创造条件，重点在各级行政执法机关建立行政执法人员培训考核上岗制度。
（四）深化民族自治地方政府行政管理体制改革。其一，要进一步转变政府职能，努力消除政企不分、政事不分、职责不清、遇事推诿扯皮等弊端。人大和政府应明确各自实施民族区域自治法的职责、任务。在此基础上依法研究政府各职能部门的职权、职能，建立健全岗位责任制并进行严格考核；要建立健全宏观调控体系，引导民族自治地方的经济向正确的方向发展，真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来；切实转变工作作风、工作方式，降低行政运行成本，提高行政效能，为经济活动创造良好的宏观环境。其二，要进一步深化政府机构改革，切实解决层次过多。职能交叉、人员臃肿、权责脱节等弊端。其三，要建立综合执法队伍，尽力缩减现有的行政执法队伍，改变各自为政、多头执法的格局。
（五）加强行政机关与法院、检察院的配合与协调工作。行政机关依法行政尤其是行政执法机关执法，都应得到司法机关的支持和配合。加强行政机关与司法机关的配合与协调工作，必须反对两种倾向：其一是重司法而轻行政执法；其二是“以罚代刑”。前者是个观念问题，需要加以改变，而后者实际上则降低了行政执法的威信与作用。
（六）进一步改进依法行政的工作方式。民族自治地方政府不仅需要有依法行政的法律法规文本，而且需要为民族自治地方政府依法行政制定操作程序，使民族自治地方政府严格依程序办事。同时，要对不依法办事的行为采取有效的惩治办法，以法律的手段维护法律的尊严，以便更好地实现依法行政。
（七）增加行政执法的公开性和透明度。应当将行政执法内容、行政执法程序等向社会公开。实现公开化以后，既可避免或减少误解，提高行政执法主体的威信，又可以加强社会对行政执法活动的监督，维护国家和人民的利益。
（八）建立和完善行政监督机制。与行政立法的蓬勃发展形势相比，民族自治地方的行政监督显得较为薄弱，致使已有的行政法规发挥不出应有的作用。要改变这一状况，就必须把行政监督放在与立法同等重要的位置。为此，一要全面推行行政执法责任制。要把实施法律、法规的职责层层分解并落实到具体的政府执法机构和执法岗位之中，依法确定各执法机构和岗位的职责权限、执法标准、工作程序、工作制度以及保障措施；明确每个行政执法人员的执法责任，并将政府各部门的主要负责人作为依法行政的第一责任人。要建立与行政执法相关的行政管理公示制、评议考核制、错案追究制，切实发挥行政执法监督的作用。二要加强行政复议工作。政府及有关部门要按照《行政复议法》的规定，认真履行复议职责，对公司法人和其他组织不服行政机关具体行政行为的复议申请，要认真复议审查，监督行政机关正确行使职权。三要强化行政执法监督检查工作。要重点检查有关行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等法律、法规的实施情况，及时纠正和查处行政执法机关的违法和不当行政行为，确保法律、法规的正确实施。同时，各行政执法部门都要自觉接受各级人大、政协的民主监督、司法监督以及社会舆论监督，广泛征询社会各界意见，虚心听取社会各界对执法工作和执法人员的批评和建议，不断提高行政人员的执法水平。
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