激励约束国企经营者的10条政策建议，本文主要内容关键词为：国企论文,经营者论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
搞活国企的要害在体制，目的在于把生产力中最活跃的因素“人”的能量最大限度释放出来。国有企业经营者承担国资运作、市场营销、内部管理乃至政策的决定等重大使命，作用十分关键。在肯定相当一部分国企经营者在很困难的情况下雄怀大志、克已奉公、取得骄人业绩的同时，也应正视：第一，不少国企经营者在努力工作的同时苦衷、怨言也不少，心里不够“平衡”，一些人还缺乏对企业的忠诚和不努力搞好企业自己将“没有退路”的压力，能量没有充分释放；第二，在一些经营者身上严重存在投资急功近利、超量在职消费、任意侵蚀利润以至转移资产、营私舞弊等导致国有资产流失的问题；第三，非国有企业的内部分配大都已实现较充分的效率原则，三资、私营、乡镇企业随着规模扩大开始从国企挖掘经营人才，国企五十多岁以下的一批经营者伺机而“动”，有的已被高薪所诱、翻身“下海”。
只要存在所有者的授权经营，就一定存在所有者（委托人）和经营者（代理人）“目标利益不一致”、“信息控制不对称”、“责任风险不对等”的所谓“代理问题”。非国有企业的产权特点和灵活机制使其具备了缓解“代理问题”的一些条件。要留住并造就一大批优秀的国企经营者，必须重视对国企“代理问题”的研究：与委托人（政府）目标利益、信息控制、责任风险不尽一致的国企经营者，凭什么会“死心塌地”为国有资产保值增值“忘我工作”？——国企“代理问题”的实质，是政府与国企经营者利益的关联度问题，是国企经营者的动力问题，是重构国企经营者激励约束机制问题。
1.关于产权激励约束的主要建议。在界定进入领域、收缩国企战线的前提下：①实行与财政预算体制相一致的国有资产分级所有体制，在法律上一方面保留非常情况下中央政府对所有国资的最终控制权，一方面明确三级政府间的财产边界，逐步形成几十个、几百个投资主体，以简化委托代理环节、节约监督成本和强化地方政府权责。②设立统一的国家所有权代表机构行使所有者权能，可考虑在目前行使所有者权能的诸多机构中选择一个作为基础，将分散在其他机构里的权能并入，下设若干专业化的精干班子，以实现权责集中、明确的目的。③尽可能使出资人“人格化”，即创造条件在法律上明确国家所有权代表机构负责人或资产经营公司负责人以出资人身份对国有资产行使所有者权能，并以其地位、收益为代价承担经营不善的后果。④为国家所有权代表机构和资产经营公司代表设计与国有资产利害相连接的责权利相统一的制度。由于所有者代表不是真正的所有者，没有实际的剩余索取权，可学习国外以相当于国企经理“高薪”的办法代替剩余索取权。不过这份报酬除工资外其他以基金形式存入特定个人帐户不得提取，只有当国资所有者代表任期届满经审计确认实现了国资保值增值方可领得，反之应作相应扣除或根据法律给予相应惩处。⑤使银行成为国有公司股东和积极的监控者。在后起的工业化国家，加强所有者对企业经营者监管的一个重要途径是发挥银行作用。由于银行集中了大量训练有素的专业人员，与企业财务往来密切、信息灵通，由银行充当企业股权所有者有着明显优势。鉴于中国国企目前负债率很高的情况，在债务重组中将有条件的国企的一部分债权变为银行股权，有可能起到一举两得之效。当然这种“两得之效”有赖一个基本前提，即尽快加强我国银行商业信贷的市场化和自主性程度。⑥最大限度地把国企改造成投资主体多元化的股份制企业。民间资本和其他法人资本的介入，一方面把相对虚位的国有资本所有者和直接到位的其他资本所有者捆在一起，借助其他持股者的利益驱动形成有力的监管制衡机制；另方面也使国有股权在内部竞争、制衡态势下具备强化运营、监管的动力。
2.关于职位激励约束的几点建议。第一，科学理解“党管干部”在国有企业的方式。执政党要“管干部”这在任何国家都是通例。但要注意的是：“执政”党要直接管理的主要是从中央到地方掌握国家政权的那些干部，以此实现执政党对政权的占有、行使和自身意志的贯彻。党实现领导的另一途径是把党的主张通过法定程序变为国家意志。国有企业不是政权组织，在党的领导下国家又对国企的管理运行规划制订出了《公司法》及相关条例，因此应该明确：随着国企公司化和股权多元化的推进，除了那些垄断性、公益性的独资国有企业外，党对控股、参股国企领导人的管理，应该是通过法定程序、按照产权关系、实现政企分开的“间接管理”。第二，按“政企分开”原则理顺国企领导人管理体制。新任国企领导人与党政机关干部的行政级别一律脱钩，为培养终身效力国企的职业经营人员创造制度前提；在坚持德才兼备原则的前提下，根据企业特点和需要制定有别于机关干部的经营者选拔考核标准；取消企业行政级别，根据企业经济规模、对国民经济的重要程度的变化，经过审批调整和确定国企出席会议、阅读文件等的“政治待遇”。第三，按产权关系和现代企业法人治理结构理顺企业领导人任用体制。国有独资的大型、特大型垄断性国企的董事会成员，由党委政府组织人事部门选派管理；国有控股公司的董事会成员由党委政府组织人事部门牵头，会同主要外来股东协商提出人选，由股东大会讨论通过；国有参股企业则由国资产权代表根据股权比例行使股东投票选举权；至于总经理班子和中层人选，则由董事会和总经理班子根据“一级管一级”、“一级考核一级”原则选聘。第四，按照经营者队伍职业化、市场化的发展趋势营造经营者人才市场环境。培育经营者人才市场，通过建章立制明确经营者中介机构的职能、申办条件、服务范围、职业道德、责任处罚等；创造条件解决经营者跨行业、跨地区、跨所有制涉及到的“身份”、“户口”和孩子入学等实际问题，出台鼓励经营者流动的相关条例；建立具有权威性的经营者资质评价中心和科学的测评体系，为经营人才的“进入”和“身份”提供客观公正的参照依据；把国企经营者逐步推向市场，为激励约束国企经营者提供“身价”依据和“职位”后备军，使国企领导人可以从经理市场中直接产生；实行经营者“竞争上岗”制，在企业内外公开岗位要求和任职条件。
3.关于完善经营者的“年薪制”的几点建议。①适用范围：应限于国有独资和控股的成长性企业，未改制或亏损企业暂不实行，有助于年薪制统一标准和逐步规范化（这两类企业经营者的激励改用其它办法）。②适用对象：限于改制国企的董事长和总经理；董事、副职由董事会或主管提出方案按照程序另定，企业书记由党员选举而非出资人选聘，最好不套用年薪制。③实施主体：国有独资企业董事长的激励主体为国资授权经营公司，国有控股企业董事长的激励主体是国有资产出资方或股东会，总经理的激励主体为公司董事会，主体不要混淆以明确权责。④利险相称：鉴于对现行年薪数额经营者不太满足、职工群众不太接受的现实，一方面基薪（含岗位津贴）可根据现行政策套算，以反映经营者人力资本“静态价值”为原则；一方面逐步提高风险抵押金和效益工资在年薪中的比例，严格规定和执行非政策性亏损经营者应付的扣款、撤职等处罚条例。⑤总额“调控”：废除经营者年薪与职工平均工资挂钩、上限“封顶”的办法，实行效益工资与绩效直接对应挂钩；经营者年薪总和纳税后如大于职工人均工资若干倍（比如6倍或8倍），以上的部份全额转入风险抵押金或用于经营者增资扩股、购买养老保险，以提高体现利险、权责关联度。⑥收入调节：经营者实际到手的年薪应一次性交纳个调税，“按月摊薄”的方法有别于承包户、个体工商户一次交纳个调税的方法，因而不够合理；如果纳税后经营者与职工收入没有拉开，则为我们进一步提高经营者公开的货币年薪提供了依据。⑦配套措施：一是建立经营者公开选择、竞争上岗机制，进一步促成机遇和风险的对称；二是建立科学的经营业绩考评体系，尽可能使对不同功能、类型国企经营者的考评分配准确、合理；三是建立经营者素质测试评估中心，以使对经营者无形资产的计量分配持之有据；此外，规范职务消费和中介组织的活动也有助年薪制的逐步完善化。
4.关于经营者持股经营的几点建议。由于目前各地试行的“年薪制”基本上是以年度经营目标考核为分配标准的，存在诱发经营者短期行为的可能，因此在有条件的国企应实行年薪与股权相结合的激励方式。①经营者持股比例。根据国内外经验，国企经营者个人总的持股比例累计以不超过总股本的10%为宜，过低动力不足，过高不仅经营者购买压力太大，也容易影响班子合力和妨碍经理阶层的职业化。②股权形成方式。我国国企经营者以往工资不高，在自己出具部分现金购股的同时还可采取：经营者以赊帐或贴息贷款购股；经营者获取岗位股份（即干股）；部份借贷购股，借贷购股要禁止有些地方出现的由本企业出贷、结果风险仍由企业独当的做法；绩效挂帐折股，即在合同中事先约定，完成绩效指标超额部份按比例划给经营者“记帐挂着”，挂帐部分可用于购买记名股份和享受现金红利；奖励、红利变（扩）股，即按合同约定，效益薪金、特殊奖励或股份红利中的一部分，可以变成或扩大经营者股份；约定“期权”购股，即由国资方和经营者在合同上约定期股价格和年限，以经营者先付的一笔定金为单位使其享有相当于定金若干倍的“期股”，经营者在约定年限内如达到净资产利润指标即可用定金每年取得红利和增量的利润分成，并以原先约定价格购买部份增值了的期股，如经营不善必须以现金购买贬值股份，放弃购买则所付定金归出资人弥补损失。③股份兑现方式。为使经营者与企业利益长期“捆绑”在一起，避免经营者很快收回投资股本使股权激励作用丧失，分红可考虑设置某些“合理性”限制条款：如有“赊帐”股则红利先用于抵还赊帐欠款；净红利可根据其与原股本的比例设置某种分配规范，即可一部分变现，一部分“挂帐”用于增资扩股为养老金、风险抵押金等；经营者个人股份10年内不得转让；经营者任期届满完成合同目标并持股10年以上，其拥有股份可按当时每股净资产值转让变现，也可保留适当比例继续在企业按年度分红；经营者任期未满要求离岗，其拥有的股份必须按合同规定作适当扣减。④非持股分红激励。由于大型、特大型国企的经营者持股有限、激励强度不大，也由于在国有独资公司或股东均为法人的公司经营者无法持股，由国资部门或股东会根据企业绩效综合考评后，从利润分红总额度中划出一部分专门用于董事长和总经理的红利奖金，可以提高非持股经营者利益（奖金）与出资人利益（红利）的相关性。
5.关于规范经营者职务消费的几点建议。国企经营者对年薪制的兴趣不如政府部门预期得高的一个重要原因，是我们对国企经营者“一支笔”在职消费的约束弱化，“收入较低”的损失可以换只手从在职消费的灰色收入中得到某种补偿，这自然使经营者对公开化、货币化的年薪收入心存顾虑提不起兴趣。因此，有必要①实行职务消费报告制度。对国有企业在生产经营过程中的经营者职务消费（如办公室装修费、电话费、公车使用费、出差出境费、请客送礼费等）情况由经营者本人向股东大会、董事会或职代会定期报告，企业财务总监负责审核。②实行职务消费货币化制度。即根据年度计划预期的销售或利润额给经营者的职务消费定一个合理比例，将现金打入经营者的个人帐户，同时取消这些费用的公款列支。
6.关于围绕“经营事业”实施精神激励的几点建议。①尊重和保护企业的法人财产权。科学界定国资管理部门与资产经营公司、资产经营公司与下属独资国企之间的权限，把一定限额的项目投资、贷款担保权力下放给企业（限额以上的，企业要向国资管理部门或资产经营公司、主管部门申报并由其决定），保证国企经营者的日常经营权力得到尊重和行使。②在资产重组中实行优质资产向优秀经营者集中。在资产重组过程中把优质资产聚合授权给优秀经营者集中经营，既是对其以往经营业绩和能力的肯定，又把新的重托、信任和发展机遇赋予经营者，经营者所享受的激励不仅是“大企业总经理”的面子和心理上的效应，更是一种在新的机遇挑战面前跃跃欲试的成就感激励。③急经营者之所急，为经营者发挥才智创造良好的体制环境。在引导国企加强内部成本、质量、营销、开发等管理的同时，在体制、政策上努力为国企创造一个公平竞争的客观环境，消除上述困扰国企发展的外部因素，也是国企老总们的强烈愿望。④根据综合素质给经营者提供参政议政的条件和地位。如在各级人大和政协中保证一定比例的企业家代表、建立政府重大经济决策征求企业家意见制度等等。⑤根据业绩大小给予经营者荣誉称号，宣传其业绩以提高经营者的社会知名度和职业美誉度。培养尊重企业家的社会风气和文化环境，使企业家的贡献为企业和个人的知名度、美誉度带来双重精神收益。⑥对因政策义务或市场环境因素造成困难的企业经营者多体谅多鞭策。对于那些非经营原因或组织调配原因身处困难企业的经营者，一定要从实际出发深入体察经营者的难处，体谅他们比在效益好的企业更艰苦、压力更大、付出更多、收入反而少的复杂心情，从实际情况出发估计他们“扭亏”的可能性和时间，从新的起点出发考核评价他们的绩效。⑦讲求领导方法，多倾听经营者倾述衷肠，宽容其“个性”，坦陈其不足。经营者害怕政府对企业具体事务的干预，在转制“过渡时期”却又非常希望有关“领导”（出资人代表或政府业务部门领导）常到基层走走，深入企业倾听经营者面临的困难和需要的帮助。对于经营者在市场环境和工作压力下形成的有时直接了当、不善逢迎等“个性”，给予理解宽容，对于经营者经营思路、作风和管理环节上的问题，则应坦诚相见，及时提醒。
7.关于解除在职经营者“后顾之忧”以实现精神激励的几点建议。国企经营者阶层存在的“59岁现象”及退休后受聘他方成为国企“竞争对手”的事实说明：企业家和政府官员不同，有的企业家60岁正是把握市场、运筹帷幄的鼎盛时期，经营者60岁“一刀切”退休的做法不利国企经营者人力资源的开发利用。①通过红利提成、奖励专储的形式补充扩大经营者退休后的养老保险、医疗保险额度，提供“特殊”的社会保障，免除经营者退休之忧。②创造条件为做出某种程度贡献、赢得某种等级荣誉称号的经营者设计高额退休金、养老和医疗保障金制度，为那些长期在国企效力、做出过较大贡献、收入一直不高而又行将退休的企业家解除后顾之忧。③废除国企经营者仿照政府官员“60岁退休”的制度规定，不以年龄60岁为“换帅”的决定性依据，对于经营业绩一直较好的资深高层经理人员，可根据其身体条件和本人意愿延长其经营生命，离任后还可授予其终身荣誉和奖励，包括给予一定的政治地位和荣誉。④允许国企高层经理退休后在企业董事会中担任董事、监事会中担任监事或担任企业高级顾问等职务，这一方面可利用退休经营者的丰富经验服务国企，另一方面也给优秀的高层经营者提供一个消除突然退休带来心理反差的“缓冲期”。
8.关于规范企业内部治理结构以实现监督约束的几点建议。我国国企“公司化”后存在的突出问题是改制不规范，现代企业制度的核心——“法人治理结构”多数形同虚设。下一步调整改革应着重解决：①集中股东权益。随着股权多元化和出资人的分散化，“找不到大股东”会使股东对经营者的约束力下降。在规范、落实股东大会人事、分配、经营决策权的同时，健全代表企业内部分散股东的“职工持股会”和代表企业外部分散股东的“机构投资者”的机制和作用，是两个行之有效的办法。②调整董事会结构，实行外聘董事不少于1／2、专家董事（法律专家、财务审计专家、管理咨询顾问、科技专家等）不少于1／3的原则，保证董事会中不属“内部人”（即本公司雇员）的外部专家董事与公司经理层隔开直接的利益关连。③董事长和总经理尽可能分设，以使董事长作为国资产权代表相对独立地行使监督经理层的权责，构成制衡关系。④妥善处理兼职和专职监事、体外监事和体内监事的关系。落实监事会人员和权责，赋予监事会查阅帐目、委托审计、技术咨询、出具结论、奖惩建议等权限；委派机构应加强对监事会运作的考核奖惩；改监事会年会制为半年会制。⑤在依法落实“新三会”及经理层之间治理结构关系的前提下，创造条件尽可能实现“双向进入”，即党委负责人和职工代表按照法定程序进入董事会、监事会，董事长、监事会负责人和总经理按党章及有关规定进入党委会，以形成公司对重大问题的统一决策机制和不同代表间的相互制衡机制。
9.关于强化所有权约束的几点建议。在实施产权激励约束（见本建议第1条）的前提下，所有权约束还要细化的工作， 一是强化对国有产权代表的监督约束。建立涉及产权变动、一定数额以上投资及贷款担保、分配方案等企业重大事项的产权代表报告制度，健全对产权代表尽职情况的考核、奖惩、任免机制。二是改革财务监督方式。实行国资局向国有控股公司和国资经营公司、控股公司和经营公司向基层国企派驻财务总监的制度，总监以国有股东代表人身份进入监事会，向出资人负责，参与审核财务报表、拟定年度预算及利润方案等，并列席公司董事会，同时实行大额资金运作总经理和财务总监“联签制度”。总监工资、奖金由国资局或经营公司（控股公司）发放，企业财务部门主管要改总经理任命为董事会聘任，使企业管理者无法指使会计人员提供虚假会计信息。三是强化银行股东的监管。在债务重组中使具备条件的国企债权变股权后，应尽快修改现行《商业银行法》，使商业银行依法成为国有公司的重要股东和积极有效的专业监督者。四是健全国企董事会管理体制。实行“决策型董事会制”，董事会决策每位董事的发言要记录在案以备对照决策结果考核董事，把董事会职能限制在企业长远发展的战略性决策上，从而使国家通过国有股代表为核心的董事会实现所有者权责。
10.关于推进竞争性市场机制约束的几点建议。 把国企尽可能置于充分竞争的市场环境之中，企业间的竞争会形成一种平均利润或平均成本，据此进行企业间的比较，可使经营者的经营状况和信息得到较为充分、真实的反映。一旦形成竞争性市场，国家（及其主管部门）可以获取关于企业经营的充分信息，也就可以同时免去力图掌握企业经营细节的努力，因为过细干预成本昂贵而且把经营“责任”又揽了过来。把国企“推向市场”还有几项艰巨的工作需要去做：第一，扩大竞争性行业的产业“准入”范围，构造竞争性产品的市场的压力。即把原来由国企垄断经营的电信、电力、公路、公交、民航、钢铁等逐步放开，允许民间资本进入参与公用事业的竞争性经营，通过投标程序和合同监控等手段，允许民间资本与国企共同竞争对某一地区服务的经营特权，一部分中小国企实行“民营化”，直接参与市场竞争，同时严格核算国企由于承担政策义务增加的成本费用，给予对应性补偿，在解除国企原有“包袱”、补偿政策义务成本费用的前提下，最大限度地把国企与同行业非国企的绩效通过市场化机制公平比较。第二，建立经理人才市场，构造职业后备军“顶替”的压力（参见本建议第2条）。第三， 完善资本交易市场，构造国企经营不善则被“接管”或兼并、破产的压力。即通过规范证券市场、信用借贷市场、产权场外交易市场，以及对非政策性因素导致经营不善资不抵债的国企，坚决实行兼并或破产的市场化运作，使国企经营者因业绩优劣在资本市场面临提供资本或抽出资本、企业做大或被兼并重组乃至破产的动力与压力，使经营者为保全企业也就是保住自己的地位和权益而约束自我，努力追求企业利润最大化。
课题组成员：张晓玲 钱家栋 包学林 高国舫 周奋进
周顺卿张洞 瞿艳萍
计算机数据统计：徐菲 孙丽云