学校法人治理问题研究评析，本文主要内容关键词为：法人论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对学校法人的研究一直是教育理论研究的热点问题之一，同时也是教育实践中亟需提供理论支撑，需要在理论上加以明晰的具体实践问题。本文通过相关文献的梳理、分析，力图厘清学校法人问题研究的关键所在，提出进一步推进学校法人问题研究的设想，为我国学校改革提供一定的理论指导。
一、学校法人问题研究的进展
学校法人的问题，是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的背景下，对教育规律的不断认识和深化的基础上提出来的，并在1990年代初开始成为热点问题。从研究的文献来看，对学校法人问题的研究大致可以分为三个阶段。
第一阶段：1992-1994年。1986年颁布的《民法通则》仅是研究者关注学校法人问题的一个线索，并不是研究的一个直接动因。从根本上来说，学校法人问题的研究是与社会主义市场经济体制的建立紧密联系的。1992年十四大明确提出我国建立社会主义市场经济体制。由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，对我国社会生活的方方面面都直接产生了深远的影响。教育如何适应这种体制转轨，市场经济体制下政府与学校又是一种什么样的关系，这些问题都急需从理论上加以探讨，更需要有相应的教育法律法规来加以规范。因此，1992年在起草和修定《中国教育改革和发展纲要》的过程中，形成了高等学校是“学校法人”的概念。它首先见之于1992 年7月和11月国家教委召开的两次会议的报告中， 又同时规定在国家教委当时颁布的两个行政规章里。①“当时所谓的学校法人概念仅仅是限制在国家教委的直属高校范畴，确切的书面表述是“逐步确立高等学校的法人地位”。1993年中共中央和国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中更为具体地规定：“在政府和学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。
至此，基于当时的社会发展形势以及教育改革的需要，教育研究工作者最先关注并研究的就是高等学校的法人地位问题。确立高校法人地位在当时是一个新问题，引起了高教界的广泛关注，并成为当时教育研究的一个热点问题，出现了一些争议。②争议的焦点有二：一是高等学校法人地位如何确立；二是高校法人地位与高校办学自主权之间的关系。这一时期，研究者关注的内容主要在高等学校法人地位的客观依据及现实意义、高校的法律地位、高校法人的基本性质、高校法人的自主权利、高校法人的内部管理、政府对高校法人的管理等方面。③
第二阶段：1995-1998年。1995年《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）的颁布是我国教育史上具有里程碑意义的大事。《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”《教育法》不仅第一次将学校法人地位上升到法律层面，以法律条文加以具体规定，而且将学校法人由高等学校拓展为具备法人条件的所有学校。因此，《教育法》中确立的学校法人制度是一个新的突破。1998 年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”这是对高等学校法人地位的再次确认。此后，基于法律条文研究学校法人问题有了新的进展。突出在两个方面：一是学校法人的问题成为我国教育法制建设和教育法学问题等方面立项研究的重要内容之一,有些相关的研究课题和成果；④另一方面，以学校法人为诉讼主体的教育纠纷案件不断出现，⑤依据法律规定的学校法人性质对教育法律讼案加以分析和研究。尽管教育立法对学校法人问题有了规定，但是从《教育法》和《高等教育法》相关的法律条款来看，规定比较原则化，缺少操作性。这也是这一阶段研究学校法人问题争议的焦点之一：学校是什么性质的法人，学校法人的具体特征如何。一种观点认为学校法人是指民法概念上的法人，仅限于民事范畴，即学校享有民事权利主体的资格；⑥第二种观点认为学校法人不能单纯理解为民法制度，也不能理解为行政法律制度，而是一项独立的教育法律制度；⑦第三种观点认为学校法人具有双重性，即学校既是民事主体，又是教育主体。⑧
第三阶段：1999年至今。随着我国教育事业的发展，教育立法逐渐完善，尤其是《教育法》和《高等教育法》等一些法律法规的颁布和实施，使许多教育性质的纠纷可以通过法律途径加以解决，加之人们的权利意识不断提高，因此，有关学校法律纠纷案件与日俱增。1999年田永诉北京科技大学案及刘燕文诉北京大学案较为典型，这两个案件亦吸引了媒体的广泛关注并引起了法学界极大的兴趣，法学界为此就学校的性质以及学校的法律地位等有关学校法人问题进行了深入探讨。⑨2002年底颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第九条规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。”第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”至此，无论是官方的法律解释还是学者的讨论中，我国的各级各类学校，除村办简易小学之外，都具有了法人地位。这种法人地位就是事业单位法人地位。⑩尽管学校是事业单位法人已成定性，但是许多学者认为从学理和借鉴大陆法系国家学校法律属性来看，我国法人分类存在诸多问题：一是民办学校和公办学校法人分类问题；二是公办学校的事业单位法人定性问题。有研究者认为，学校作为事业单位，既享有一般民事主体的法律地位，又有区别于民事主体而近似行政主体的法律地位(11)，有必要借鉴大陆法系将学校定位公务法人的法律规定重构学校的法律地位。(12)
如何借鉴日本大学法人化改革的改革举措推进我国大学现代制度建设、(13)基础教育阶段如何建设现代学校制度是最近几年教育界关注的热点问题。(14)学校法人制度是建设现代学校制度的基础。因此，有关学校法人的问题再度成为研究者探讨的热门话题之一。有研究者认为，尽管《教育法》等法律明确规定了学校的法人地位，然而从目前我国教育改革的实践来看，学校法人制度建设的任务仍然艰巨。一方面，现有的法律对学校、政府与社会等学校与外部诸要素的法律关系界定仍然不清晰；另一方面，学校的内部法人治理结构尚不完善。(15)但是也有研究者根据考察发现，大陆法系的一些国家中小学如果根据我国的《民法通则》定义加以考量的话，法、德、意三国公办中小学都不具备完整的法人地位。(16)既没有国外公立中小学法人制度设计的借鉴，如何根据我国基础教育发展的现状界定公立中小学学校的法律属性似乎是当前迫切需要研究的课题之一。
二、学校法人问题研究中的几个关键问题
通过对学校法人问题研究文献进行梳理，可以说，尽管关于学校法人问题的研究取得了一些成果，但是从当前的研究现状以及实践中存在的问题来看，有一些问题迫切需要从理论上加以解决并为实践改革提供理论支撑。这些问题集中在关于学校法人的基本性质、学校法人与学校办学自主权的关系以及学校法人治理结构等方面。
（一）学校法人的基本性质
学校是不是法人？有研究者认为学校是法人，法律有明文规定(17)；有研究者认为学校不能认定就是法人，只有符合《教育法》规定条件的学校才具有法人资格。(18)这与另一个问题密切相关：学校法人的基本性质，有研究者认为学校是事业单位法人；(19)有研究者认为，不同类别的学校法人性质不同，比如公办学校和民办学校、高等学校和中小学学校的法人性质就不同。也有参照国外学校的法人性质分类，认为高等学校是公法人中的特殊法人。(20)但是也有研究者认为，将公办学校按照事业单位法人登记，民办学校按照“民办非企业单位法人”登记，民办学校和公办学校在法人登记上没有被同等对待，这带有典型计划经济体制遗留下来的对事业单位的理解，也不尽符合《民法通则》法人的分类标准。应该确认公办学校和民办学校都是事业单位法人。(21)从这些分歧的观点来看，“学校法人”尽管早有定论，但是由于教育立法滞后，并没有对学校法人有一个清晰的界定。所以在遇到教育纷争的时候，仍然需要对学校法人性质先做一番考量，然后才能进行相关的研究。学校法人的基本性质是研究学校法人问题的基础，是进一步探讨学校法人其他问题的关键。
（二）学校法人与学校办学自主权的问题
学校法人与学校办学自主权的问题，实际上涉及到确认学校法人地位的立法意图。确定学校具有法人资格是为了扩大学校自主权还是为了明确学校的法律主体地位。这个问题是学术界开始关注学校法人的问题到现在为止仍然在争论和研究之中。主要的观点有三：一是确立学校法人地位并不等于扩大高校办学自主权，两者之间没有直接的因果关系，不能够划等号；(22)第二种观点：确立学校法人地位，是落实学校自主权的基础和依据；(23)第三种观点，学校法人制度的确立有助于扩大学校办学自主权。(24)从当前的一些相关研究文献来看，这三种观点都存在，所以有必要厘清学校法人和学校办学自主权之间的关系。事实上，在实践中由于学校法律地位的含糊不清，已经导致了人们不少模糊的概念，并直接影响到人们正确处理学校与政府相互关系的可能性。从这个角度讲，弄清学校办学自主权的性质和来源，反过来有助于我国更深入地认识学校的法律地位问题。(25)《教育法》第三十一条，即“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”从这些法律条文中，我们并不能必然推断出所有的学校都是法人资格，因为具有法人资格的学校首先必须是具备法人条件的。《教育法》的这一规定，只是提供了学校法人注册登记的法律依据，并不等于自然地获得法人资格。那么，不具有法人资格的学校是否享有办学自主权呢？这就涉及到学校办学自主权的性质和来源。学校办学自主权是指学校作为教育机构本身所享有的基本权利，是一种综合性的权利群，虽然包涵有民事权利，但从本质上讲它不属于民事权利，而是行政权力，是政府的授权或委托。学校法人资格的有无，只是关乎学校参加民事法律关系时的独立性程度。(26)
（三）学校法人治理结构问题
研究学校法人治理问题，必然涉及到法人治理结构。健全而又完善的治理结构是实施法人治理的必要前提。由于我国在计划经济时期一直实行的是政府治理，主要治理手段是行政管理，因此，研究学校治理结构是一个崭新的话题，研究文献比较缺乏。学校治理结构很大程度上受到公司治理结构的影响。公司治理结构的研究萌芽于本世纪初，大规模的研究已经有20多年的历史。目前，已发展成为全球性的公司治理结构运动。但是，中国对于这个问题的研究刚刚起步，特别是对于公司治理结构模式的系统研究还是一片空白。(27)事实上，对学校治理结构问题的关注，在中国如同对学校法人治理问题研究一样，都仅仅是刚刚开始。国外对学校治理结构问题的研究，从国外博硕士论文的研究或许可以略知一二， 这些论文是通过PQDD博硕士论文数据库检索。PQDD博硕士论文数据库教育网专线，输入关键词“school governance”共检索到302篇论文；输入关键词“school governance structure”共检索到9篇论文， 其中2004年的两篇论文标题才开始出现“governance structure”即治理结构一词。这说明不仅仅在公司形成了全球化的公司治理结构运动，学校治理结构也成为学校治理过程中需要研究的一个重要问题。
（四）公立中小学校的法律地位问题
基础教育是我国教育的重中之重。基础教育改革是一波又一波，研究基础教育改革的文献也非常多。但是关于中小学学校的法人地位很少有人专门研究。从研究文献来看，有关学校法人问题的研究集中在高等学校。《民办教育促进法》出台以后，研究民办学校法人地位问题也随之出现。为什么对公立中小学学校的法人问题研究较少呢？从文献分析来看，主要原因有二：一是，根据我国《民法通则》对法人的界定，国外中小学学校大都不具备完整的法人地位。(28)在我们教育研究紧紧“追踪”国外，特别是紧跟一些发达国家教育改革步伐的情况下，由于国外中小学并不是“真正意义上”的法人，进而限制了我们的研究范围。其实这是忽略了两个基本性的前提：一是不同法系的国家，即便是同一法系的国家，也同样会存在这样的问题，即由于法律体系的不同，法律术语内涵不同，诸如学校的法律地位，学校的办学自主权在不同国家，其法律的规定是不同的；第二，不同国家，由于其政治体系、法律文化等方面的差异，同样的教育改革内容，但是其改革的路径会根据本国教育改革实践而有所不同。比如美国在扩大学校的办学自主权方面，主要的举措是创建新型学校，其中影响最为广泛的特许学校本身就是一个具有自主权力的法律实体，创办人可以根据州法律选择任何组织来签订合同。学校是法人实体，有自己经选举产生的董事会。英国的直接拨款学校，也是由中央教育部拨款委员会将学校教学经费直接拨付给办学质量较好的学校，使他们脱离地方教育当局的控制，学校享有高度自治。(29)公立中小学学校的法律地位受到较少关注的另一个原因，就是从法律的角度来说，中小学到底是不是法人？或者是什么性质的法人？从现有的法律规定来看，都非常模糊。对这两个原因稍加分析，我们会发现，这两个原因可以归结为一个问题：研究学校法人问题意欲何为？
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”按照这条规定，具备条件的中小学都可以被赋予法人地位。然而，从目前我国的教育改革实践来看，学校法人制度的建设任务仍然艰巨。一方面，现有的法律对学校与政府、学校与社会等学校与外部诸要素的法律关系界定仍然不清晰；另一方面，学校的内部法人治理结构尚不完善。(30)这就需要我们在基于相关法律法规的基础上，研究不同类型学校的不同法律主体地位；在确立学校法律主体地位的基础上，依法理顺学校与政府、学校与社会、学校与市场的关系，建立民主科学的学校内部治理结构，实现学校的法人治理，促使学校自主办学，主动发展。
三、学校法人问题研究的推进设想
学校法人问题研究的进展反映出我国学校改革的深入，同时研究关注的几个核心问题也反映出教育改革实践中的一些困境，需要基于教育改革实践之土壤，对学校法人问题做进一步的反思和推进。
（一）核心概念的阐释
尽管我国《教育法》、《高等教育法》都对学校的法人资格作出了明确规定，但对于为何要推行法人制度，即对于法人制度之目的，我国法律法规中还缺乏相应的规定，对学校法人性质的内涵揭示还不够。从立法意图来看，设立学校法人之目的是为了保障学校的独立法人地位，规范学校与政府、社会各方的关系，进而理清学校相关利益主体的责、权、利，通过学校治理转型，实现法人治理，以促使学校自主发展、多元发展、主动发展，更好为现代化建设服务，为人民服务。从研究文献来看，关于学校法人治理的研究文献比较少，对学校法人治理概念的界定也非常缺乏。因此，需要基于中国学校改革之实践以及学校法人治理改革之意图，对学校法人问题研究的核心概念加以阐释。
（二）学校治理结构框架的构建
学校法人问题既是理论研究的热点问题，同时也是教育改革中迫切需要关注的实践问题。如何基于理论研究的结果指导教育实践改革，需要构建学校治理结构，从制度层面加以推进研究，利用制度研究指导实践改革。
（三）学校法人治理核心问题的深度分析
现有的研究很少对学校法人治理本身以及学校法人治理的核心问题进行深度分析，特别是对我国学校法人治理过程中的一些核心问题，包括学校法人的基本性质、学校法人治理结构、学校法人治理中的权力制衡以及基于法人治理基础上的自主办学等问题需要进行深度分析。这种深度分析应该体现在两方面：一方面需要对法学以及经济学相关的文献加以分析，并基于教育改革实践所需以及教育理论发展的需要，做大胆的借鉴；另一方面，在对中西学校法人治理加以比较和分析基础上，应结合中国教育改革实践提出了推进中国学校教育改革，提升教育质量的合理化建议。
注释：
①关于“学校法人”概念的出现，主要有两种说法。一种说法是，在起草和修定《中国教育改革和发展纲要》的过程中，形成了高等学校是“学校法人”的概念；一种观点认为，在我国“学校法人”是伴随着《教育法》的颁布才出现的。确切说，1992年《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》中首次提出“国家教委直属高等学校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位”，同年8月21日国家教委发出的的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》中再次强调“要逐步确立高等学校的法人地位”。《教育法》中是第一次以教育法律条文表述“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”，即首次从法律上明确了学校法人的资格。见邹渊.论“学校法人” [J].贵州民族学院学报（社会科学版），1996（3）：8~15；胡劲松，葛新斌.关于学校“法人地位”的法理分析[J].教育理论与实践，2001（6）： 19~24.
②争议文章见劳凯声，李凌.关于高等学校法人地位问题探讨[J].中国高等教育研究，1992（11）：15~17；王风达.确立高校法人地位与扩大高校办学自主权初探——兼与劳凯声、李凌两位先生商榷[J].中国高等教育，1993（6）：30~31.其争论的焦点在两个方面：一是高等学校法人地位如何确立；二是高等学校法人地位与高校办学自主权之间的关系。
③⑧(20)王晓泉.关于“高等学校法人地位”问题的观点综述[J].中国高等教育研究，1993（2）：35~36.
④邹渊承担的论“学校法人”是关于教育法学若干问题研究的一个子课题；劳凯声承担的全国教育科学“九五”规划教育部重点课题“中国教育法制建设的理论与实践”中的“学校法人制度问题”；胡劲松，葛新斌承担的国家哲学社会科学“九五”规划重点项目《珠江三角洲教育现代化的理论与实践研究》之子课题——“珠江三角洲地区教育现代化新体制研究”.见邹渊.论“学校法人”[J].贵州民族学院学报（社会科学版），1996（3）：8~15；劳凯声主编.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003.2；胡劲松，葛新斌.关于我国学校“法人地位”的法理分析[J].教育理论与实践，2001（6）：19~24.
⑤以学校法人为诉讼主体的案件包括以学校为原告的案件和以学校为被告的案件.见劳凯声主编.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003.2.
⑥劳凯声，李凌.关于高等学校法人地位问题探讨[J].中国高等教育研究，1992（11）：15~17；劳凯声主编.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003.38.
⑦邹渊.论“学校法人”[J].贵州民族学院学报（社会科学版），1996（3）：8~15.
⑨在此之前，学校被认定为事业单位，不是行政诉讼的主体，很多问题都是通过教育行政部门内部解决。田永诉北京科技大学案及刘燕文诉北大案两案判决创新之处就在于以行政诉讼纠纷而立案的理由的阐述上。海淀区法院认为：在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽不具有行政机关资格，但法律赋予它们行使一定的行政管理权，这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。高军.高校被诉问题背后的思考http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=22016
⑩(17)(19)(21)申素平.对学校法人地位的新思考[J].中国高等教育，2005（12）：23~25.
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(15)(30)范国睿.让学校组织焕发生机与活力[N].中国教育报，2005-2-5（3）.
(16)(28)郑增仪，李继星.法、德、意三国基础教育管理体制调研报告[J].教育发展研究，2005（2B）：55~65.
(18)(25)胡劲松，葛新斌.关于我国学校“法人地位”的法理分析[J].教育理论与实践，2001（6）：19~24.
(20)王晓泉.关于“高等学校法人地位”问题的观点综述[J].中国高等教育研究，1993（2）：35~36.
(22)劳凯声，李凌.关于高等学校法人地位问题探讨[J].中国高等教育研究，1992（11）：15~17.
(23)李连宁.高等学校法人地位初探[J].中国高等教育研究，1992（11）：20~22.
(24)王风达.确立高校法人地位与扩大高校办学自主权初探—— 兼与劳凯声、李凌两位先生商榷[J].中国高等教育，1993（6）：30~31.
(26)司丽琴.有关学校法人问题争议的辨析[J].当代教育科学，2003（21）：20~21.
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