悖论分析：行政区划体制研究的新视角，本文主要内容关键词为：悖论论文,行政区划论文,体制论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93-05 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2008)01-0192-04
一、悖论导入行政区划体制研究的可行性分析
根据《中国大百科全书·政治卷》的解释，悖论就是“表面上看起来自相矛盾而实际上可能都正确的观点”。西方哲学家黑格尔认为，事物的正反两面通过不断地相互斗争从而达到对立的统一，这种对立统一不能被简单地看作是一种妥协，它实质上是一种全新的解决办法。马克思、恩格斯也认为，“矛盾是事物内部存在的对立的两种属性，对立中统一，统一中对立”“矛盾无处不在，矛盾存在于一切事物之中，即事事有矛盾；矛盾无时不在，矛盾存在于一切事物的发展过程的始终，即时时有矛盾”。马克思、恩格斯关于矛盾的哲学阐释从本质上讲就是悖论的观点。西方的管理学家查尔斯·汉迪(Charles Handy)在《非理性时代》一书中总结道：“今后管理中的悖论只会在数量和种类上不断增加。尽管你能够而且应该化解某些悖论，将该现象降低到最低，弄明白悖论的疑难本质，但是，你绝对不可能完全清除、彻底解决或者回避这些矛盾。”
悖论问题的存在价值很大程度上取决于研究客体本身内在的特点和外在的混沌、复杂的语境。现在西方世界比较流行的新兴学科—混沌理论(Chaos theory)告诉我们，发生在确定性系统中的貌似随机的不规则运动，一个确定性理论描述的系统，其行为却表现为不确定性、不可重复、不可预测，这就是混沌现象。进一步研究表明，混沌是非线性动力系统的固有特性，是非线性系统普遍存在的现象。牛顿确定性理论能够处理的多为线性系统，而线性系统大多是由非线性系统简化来的。
混沌不是偶然的、个别的事件，而是普遍存在于宇宙间各种各样的宏观及微观系统的，万事万物，莫不混沌。因此，在现实生活中，混沌是无处不在的。特别是在当代世界，随着全球化深度的推进，不确定性的因素增加以及未知、多变的复杂外部环境等，所有这些都要求我们在处理一些问题的时候要运用“悖论”的思维和方法。
悖论理论提出后，它不仅作为一种思维逻辑方式存在，更重要的是作为一种有理论和实际价值的分析方法存在，是一种方法论。在运用该方法论的时候其适用性就成了一个值得关注的问题，也是我们进行逻辑思考的起点和立足点。分析和运用一种方法论，重要的是对该方法论的逻辑实质科学理解。悖论分析法，就是在事物外部系统和内部系统日益联系紧密的情况下，在确定性难以把握和不确定性难以预测的复杂、混沌语境中，要求必须突破传统的极化思维。悖论的内在对立和统一的要素，这是悖论分析法的关键，也是悖论分析法适用的切入点。我们对环境分析后，就要判断分析的对象有没有对立和统一的两个因素，这就是我们是否应用悖论分析的判断标准。
作为政治行政领域的重要研究客体行政区划体制因其特殊的地位和作用日益成为学者的研究焦点。然而，由于行政区划体制的生态呈现复杂化、动态化、不确定性的外部特征，传统的思维方式和研究方法有时候使行政区划体制研究陷入两难的困境。比如，如何分析和处理行政区划体制的管理性与政治性，如何协调行政区划管理的层级和幅度使二者达到最优组合等问题，用传统的思维方法和方式就难以分析和处理。行政区划体制作为独立发展的子系统有内在的逻辑和悖论，此为应用悖论分析方法的一个方面。同时，行政区划体制生长于政治行政生态中，就天然地具备了政治行政母系统的特征，而政治系统与管理系统的悖论，政治逻辑与经济逻辑、理论逻辑和历史逻辑的悖论就不可避免地在行政区划体制研究上映射。从分析可看出，行政区划体制的内在系统和外在系统、具体微观层面和抽象宏观层面都一定程度上要求我们必须用悖论分析方法来分析。所以，用悖论分析方法来分析行政区划体制不仅具有适用性，从某种意义上讲还有其必要性和必然性。
二、现行行政区划体制悖论的具体体现
行政区划体制的悖论分析必须要求我们了解行政区划体制及其相关政治、经济、管理生态环境发展的逻辑，从行政区划体制的发展逻辑关系外源性和本身的发展逻辑关系上进行悖论解剖。本文为行政区划体制内源和外源以及内源和外源的关联上进行悖论分析，突出地表现为四大悖论：
(一)经济区的扩张性与行政区的稳定性悖论
一般而言，上层建筑具有相对稳定性，这是由上层建筑自身的性质和特点决定的。属于上层建筑的行政区划在确立划分的过程中，是综合考虑历史、文化、民族、经济、地理、政治、宗教等要素的结果。行政区划一旦确定，就有相对的稳定性、历史继承性，并具有法律效力。即使随着经济一体化和城市化的飞速发展，政治管理者在考虑创置、划分、调整行政区划的时候也是很慎重的，行政区划的稳定是一个区域政治、经济、社会发展的前提，特别是在文化认可度比较高的情况下更是如此。相反，行政区划变动是一项复杂的社会系统工程，其涉及面广，波及社会生活、人们心理、经济发展等各个方面，敏感性很强，如果不具有稳定性，不仅影响社会各个方面，而且有可能造成政治上的不安定因素。于是，行政区划的稳定性就贯穿于人类社会历史发展的进程中，成为一种重要的政治现象和规律。
比较而言，经济区早期在行政区张力可以承受的范围内萌芽、发展，行政区内的经济各个要素的分工越来越细、合作越来越强、联系越来越密切，行政区内的经济就越来越活跃。正如马克思在《资本论》中所指出的，商品和资本具有天然的扩张性，作为经济重要要素的技术和资本必然不断地向行政区外扩展，并与行政区外的经济要素能量和物质的交流日益加剧，不断地给行政区固定的边界以压力。从发生学上讲，作为上层建筑的行政区划很大程度上是进行政治行政管理的需要而不是完全考虑经济基础的客观要求；而经济基础或经济区却有很强的内在扩张性和发展动力要求行政区划为经济基础服务，要求改变诸如“行政区经济”之类的问题，这两种力量在交流和交锋过程中很难达到均衡状态和帕累托最优。
经济的扩张性与行政区的稳定性的张力和弹力就很明显地局限在一定范围之内，如果经济的扩张性或速度突破了作为上层建筑的行政区划的一定张力，二者就会进入关系紧张状态。这种关系紧张的状态在国外和我国行政区划历史上和现在都很明显，即现阶段“行政区经济”运行时期行政区划矛盾的显形化，也就是行政区划构成对区域经济联系的刚性约束，特别是在区域经济一体化进程中和经济较发达的地区就更加突出。经济的扩张性弹力和行政区划的稳定性张力在博弈过程中，就形成了一个突出的悖论，即“经济区”与“行政区”关系的悖论，这也是困扰我国行政区划体制改革问题的一个现实性难题，即如何使政府管理的行政区域化与经济发展功能化相分离，最大限度降低分歧及其产生的矛盾，这也是现在处理和协调各级政府间关系冲突的关键。
(二)行政区划政治性与管理性的悖论
自从古德诺(Goodnows)提出了政治行政两分法后，行政管理就从政治学中独立出来成为一门新兴学科。虽然行政管理学科可以独立发展，但是政治与行政关系却由一个系统内的悖论关系衍生为两个系统间对立统一的悖论关系，即在对立中统一，在统一中对立。政治与行政的悖论关系必然反映到行政区划领域中，具体表现为行政区划的政治性与管理性的悖论关系。
行政区划作为国家权力在空间上的映照，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具，这决定了它的阶级性和政治性。同时，与其他各种政治、军事组织不同，行政区划组织不仅具有政治目的，而且要履行国家的行政区划管理职能，是负有政府公共事务管理职能的政权组织，具有管理性。
一方面，政治性很强的行政区划体制在很大程度上是以政治为依归的，以民主、平等、法治等为其价值取向的，行政区划调整与变更必然涉及相关地区以及其辖区广大居民的切身利益，必须在宪法和有关法律范围内，在民主、平等、法治等和谐精神指导下，采取诸如听证会之类的形式，广泛而直接地听取广大居民的意见和建议，鼓励和调动广大居民参与社会公共事务管理的积极性，使之从过去统治管理的客体逐步转变为现代公共管理的主体之一；另一方面，行政区划体制宏观上讲是属于管理领域，而管理是以科学、效率为主导价值取向的，从交易成本和专业化角度来讲，行政区划调整与变更必然是政府官员和相关专家在充分调查和论证的基础上，初步确定备选方案，再进行多方案的比较和综合评价，从中选择一个最优最大功效的方案，而很少广泛地争取相关利益者的“无知”的意见。据此，行政区划在规划和变更的时候，必然有其政治性的民主、平等、法治的价值与其管理性的科学、效率的价值的两难选择。
同时，行政区划本身就是一个悖论的综合体，它是政治领域与行政管理领域的公共交集的部分。因此，行政区划在发展过程中就要兼顾政治的逻辑和管理的逻辑，这本身就是一个很大的挑战和悖论。按常理，行政区划以什么标准为依归就是要看在当时的条件和环境下政治领域与行政管理领域的力量对比，还要考虑行政区划本身的张力承受度。在“结构耗散”的背景下，管理者大都很难权衡政治与管理的力量对比和行政区划的张力最大度，所有的因素至少在决策者决策的时候都不是很明朗，而某些未知因子就会发生很大的“蝴蝶效应”，甚至产生更多的悖论。
(三)行政区划管理层级和管理幅度的悖论
从管理学的角度来讲，行政区划结构中的管理层次，就是行政区划按照自身不同的权限和能量，排列在不同的纵向的外在体现，构成国家行政管理的最基本体系，使管理活动可以有序进行，获得最佳的效能；行政区划的管理幅度就是一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。从某种程度上讲，对行政区划的问题研究就是对行政区划的子要素层级和幅度以及层级与幅度的变量关系的研究。行政区划层级和幅度的组合情况构成了一个国家的政治结构，并且在很大程度上、很长时间内影响该国家政治生活的很多方面。厘清这两个变量之间的关系和脉络，把握其规律性就是行政区划研究的一个重要方面。
从单纬度上讲，行政区划管理幅度本身就是一个复杂的客体，法国的管理学者格拉丘纳斯(V.A.Graicunas)曾经用公式来表示其复杂的关系数，公式为N=(
+n-1)，(N表示需要协调的关系数，n表示管理幅度数)。行政区划管理层级内含了一个悖论：从管理层级的变化方向来讲，管理层级是应该不断地由多向少转变，加速上下沟通，提高效率。而实际上很多国家层级在普遍减少的情况下，行政层级却有了增加的现象，如我国由于推行市带县和州带县体制，行政区划由三级制向“虚”四级制再向四级制发展。
从双纬度综合分析，管理层级与管理幅度相互制约，特别是在工作量既定前提下，在行政区划结构中成反比关系：管理层级多时，管理幅度小；反之，管理层级少时，管理幅度大。行政区划的管理层级和幅度的扩展与压缩就构成了行政区划不同的形态，有尖形形态和扁形形态之分。尖形结构的优点：有利于控制；权责关系明确；有利于增强管理者权威；为下级提供晋升机会。缺点：增加管理费用；影响信息传输；不利于调动下级积极性。扁形结构的优点：有利于发挥下级积极性和自主性；有利于培养下级管理能力；有利于信息传输；节省管理费用。缺点：不利于控制；对管理者素质要求高；横向沟通与协调难度大。从此，我们可以看出在选择管理层级和管理幅度构成的时候，悖论关系就凸显：尖形形态和扁形形态在看似是相反的两种形态，但是在优劣上可以互补，如何在尖形形态和扁形形态中制定一个科学的管理层级和幅度的行政区划结构体系就是对该悖论的突破。
从某种程度上说，行政区划的层级和幅度的关系不是零和博弈而是正和博弈，即行政区划的层级和幅度不是同向变化，而是一定的多种无规则的变化或者是异变。当然，这样的分析还是停留在静态方面。如果要考虑外部行政区划生态的话，可以说这二者之间关系是很难确定的。实际上，无论是在行政区划历时性还是共时性上都发现格拉丘纳斯给出的公式只是一种简单的技术手段，并不能有效地分析和解决行政区划的层级和幅度的矛盾问题以及行政区划层级和幅度的有效分布问题。特别是在全球化推进的速度加快和广度的加深，各种新技术的不断应用，多种力量的相互作用，行政区划的层级和幅度的选择及其组合就会更加不确定了。
(四)行政区划政策供给与需求的悖论
在经济学中，需求与供给是典型关系体。在完全市场经济条件下，供给与需求是相互适应的，供给产生需求，需求产生供给。经济学中著名的莎伊定律就是描述了需求可以自动创造供给，直到二者到达平衡。从纯理论上看是具有合理性的，但是二者自动均衡是在隐含有完全的市场经济的逻辑前提和信息完全对称的条件之下的，现实生活中由于人的非完全理性以及信息的非对称性等因素决定了完全市场经济是不存在的，因此二者的关系变量绝对不会像莎伊所说的是线性的，而应是非线性的。
在分析供给与需求的非线性关系后，我们提出行政区划政策供给和需求的概念：行政区划政策供给就是政府管理者提供的行政区划体制相关政策的“存量”与“增量”的系列总和；行政区划政策的需求就是各个地方经济发展程度和速度不同，客观要求政府管理者提供不同的行政区划体制政策以服务于经济社会的发展大局。
我们认为，行政区划政策供给与需求的关系是悖论关系，体现在：行政区划政策的“供给”单一化与“需求”的多样化悖论关系；行政区划政策的“供给”同质化与“需求”的异质化的悖论关系；行政区划政策的“供给”僵化与“需求”的弹性悖论关系；行政区划政策“供给”和“需求”在总量和结构上的矛盾悖论关系；行政区划政策“供给”和“需求”各个环节之间利益矛盾悖论关系；行政区划政策“供给”动力不足和“需求”动力强劲的动力悖论关系等。
随着经济社会的整体发展和各地区经济社会不均衡的发展，对行政区划政策需求扩大的情况下，行政区划政策供给却是不充分、不同步、过于单一和简单，例如，当前的行政区划体系仅在《宪法》中有所规定，但具体各层级的含义、权责、划分方式和标准等都语焉不详，又缺乏相关法规(目前直接涉及行政区划管理的法规只有国务院1985年颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》，这一行政法规仅规定了不同政区设立变更的审批权限)。尤其是现在将“市”分属多个层级，既有宪法所规定的“直辖市”、“较大的市”和“市”，又有行政等级上的省级市、副省级市、地(州)级市和县级市，即所谓的“三层四等”，使用同一通名，人为增加了混乱。有的法规过于陈旧(如《城市街道办事处条例》制定于1954年)，却既不废止，也不修订。行政区划政策供给与需求悖论关系下，矛盾、摩擦层出不穷，更为重要的是二者的边际效益都不是对等的，某种程度上阻碍了经济社会的发展。在行政区划的“供给”和“需求”发生悖论关系甚至失衡的情况下，作为行政区划的供给方政府，如何根据不同的地方的历史—地理—经济—政治-民族—技术等静态和动态的要素，来提供作为“公共物品”的行政区划相关法律和政策，就是一个对政府提出的现实挑战。
三、超越行政区划体制悖论的初步探索
悖论这个逻辑学上不能解决的难题，在应用到行政区划体制后形成行政区划悖论，这让管理者感到不自在和困惑，使其不明白如何在两种甚至多种矛盾的体系下达到行政区划的平衡和发展。但是，我们要正确对待悖论，悖论既是行政区划的内在压力，更是其发展的内在动力。我们在对待行政区划悖论的时候，不是要消灭悖论和矛盾，那也是不可能的，因为行政区划悖论是普遍的，我们主要是处理好由悖论引起各种矛盾之间的张力，使之形成巨大的合力推动行政区划体制的改革和发展。
(一)思维层面：由线性到非线性的过渡
由于行政区划体制的生态多元化、复杂化，其混沌的子系统让人不可分辨，此时如果还按照科学的、线性的思维来处理行政区划悖论，注定是要失败的。于是我们应运用超常规方法。非线性科学告诉我们：混沌并非无规可寻，任何变化都是有原因的，表面上混沌的事物有着自己的自然次序，所不同的是这些原因有其动态性和灵活性。我们如果把握非线性过程的基本概念，理解支配非线性世界的演变力量、方式和过程，再运用非线性科学的理论来指导我们研究行政区划悖论问题，相信就可以帮助我们实现从线性到非线性、简单到复杂的飞跃。如原来行政区划体制的调整就是唯一以政治利益为诉求，没有或者很少考虑经济、心理、文化、资源等因素，甚至以个别领导人的意志为依归。现在行政区划的调整就是个非线性过程，前期必须对生态有广泛的了解和调研，决策要咨询各方面意见，施行中要充分考虑人民的心理承受度和成熟度，也许一个小小的因子变量就可能产生“裂变”的危险，让整体实施延缓或失败。
(二)价值层面：常规和非常规价值的结合
在处理平衡和协调行政区划体制悖论的时候，首先必须要坚持民主平等、法治精神、民主和睦、文化相融、尊重自然等常规价值观。此外，还有非常规的价值观——悖论共生共进。合作与协同是共生现象的本质特征，它给人们提供一种对于自然、社会现象认识的新的境界、新的思维和新的方法。如在上述行政区划悖论的双方，有的是对称性强的，有的是对称性不强的，有的甚至是非对称性的，如何协调和处理好行政区划悖论两个方面的共生度，就要求我们必须领悟共生价值观的逻辑本质——协作共赢，只有以此为出发点，才可以把握行政区划子系统的共生系统发展中总趋势和总方向，统一和优化共生界面，促进对称性和一体化互惠、共生、进化与发展，才可以实现行政区划体制各子系统共生能量增加，而价值观体系是个复杂的结合体，不是某个价值的独立，而是种种价值观的相互渗透和结合，共体共生。
(三)技术方面：平衡-简化-弹性-稳定的变革
一是平衡。悖论之所以出现就是有很多不同方位力的作用。我们应该找出产生悖论的矛盾要素，然后通过平衡各种力量，使之在行政区划“集合体”的前提下发挥功效。也就像俞可平在《民主是个好东西》一文中指出的那样：“民主是个陀螺，社会体制内外的力量作用，这个小东西却可以很巧妙的平衡，并且可以将速度与方向，变化与静止于一身。”我们要结合我国优秀的中庸管理思想和很多朴素的以及科学的辩证法思想。但是此处的平衡不是静止的平衡，而是平衡—不平衡—新的平衡—新的不平衡，进而促进行政区划体制改革的发展，在一定范围内要避免行政区划悖论双方矛盾的激化，要保证内核的平衡。
二是简化。一般来讲，悖论就是很多混沌、复杂的子要素的组合，行政区划更是由很多层级、幅度组成的，在我国的行政区划体制中更存在着省、市、县的多样性、异质性以及府际关系的复杂性，此时我们在面对混沌、复杂、多变的要素时候要学会简化，复杂中看到规律性，行政区划体制的悖论问题就变得简单。
三是弹性。弹性就是伸缩性，就是权变。行政区划体制悖论的几个子纬度都是在矛盾统一体中相互斗争，如果我们任其发展而不加以控制的话，随着斗争程度的加剧，在某个时候必将把作为母系统的行政区划体制严重败坏甚至消灭。此时我们就要运用弹性来权变，确保二者相容而相反，斗争而发展。
四是稳定的变革。在体制内的变革都是以稳定为前提的，同样行政区划体制的发展也是以行政区划整体稳定为保证的，在此前提下积极地进行探索。如江浙一带的省县直管、市辖区的改革等，开创了很多行政区划体制改革的经验，继而有选择地稳步推广。在这里，事物发展如果超过了一定的度的时候，就发生了质变，此时虽然破坏了稳定，但是破坏的是旧的稳定，这是破坏性的建设，建设的是新的稳定和秩序。
总之，悖论逻辑就是控制论中的黑箱竞争和博弈，只是我们面临着不可预测的变量和变量组合，正是这些复杂、矛盾、混沌的生存生态带来了机遇和挑战。对于行政区划体制而言，主要是行政区划的独立发展逻辑的要求与其关联的政治、经济、管理等领域的发展以及行政区划的历史、地理等因素的非同步性。对于行政区划体制的悖论研究，只有立于该出发点和着力点，就可以尽量减少不确定性，打造有利的生态，培育新的内在生长点，只有这样才符合悖论时代的发展生态和发展逻辑，行政区划体制也必将在复杂的矛盾和悖论中继承、创新并和谐发展。