粮食安全“十三五”规划基本思路，本文主要内容关键词为：基本思路论文,粮食安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们中国的祖先就知道“民以食为天”“粮食定，天下定”这一治国理政之道。①粮食安全既是我国经济发展的必备条件，也是社会稳定的基础。保障粮食安全一直是党和政府经济工作的重中之重。在我国这样一个人口众多、农业资源有限、经济快速发展、城镇人口规模越来越大的大国里，农业问题特别是粮食问题始终是国计民生第一位的大问题。如何以占有世界9％左右的耕地、6.5％的水资源，养活占世界20％左右的人口，如何“将饭碗牢牢端在自己手上”、立足粮食基本自给的国家粮食安全战略，是中国全面建成小康社会所面临的最大安全挑战，也是治国理政的头等大事。中央经济工作会议(十八届三中全会)首次明确了国家粮食安全战略。会议指出：“切实保障国家粮食安全。必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。更加注重农产品质量和食品安全，转变农业发展方式，抓好粮食安全保障能力建设。”②在中央农村工作会议上，国家再次提出确保我国粮食安全，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。十几亿中国人不能把粮食安全的保障寄托在国际市场上。否则，一有风吹草动，有钱也买不来粮，就要陷入被动。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。当然，立足国内，并非所有粮食和农产品都要完全自给，善于用好两个市场、两种资源，适当增加进口和加快农业走出去步伐，把握好进口规模和节奏。③ 本研究基于积极顺应经济发展“新常态”的国内大局，在国家粮食连续十年增产和全面推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设政策的基础之上，试图为“十三五”时期粮食安全的总体战略提供指导方针和明确目标。本文将围绕这一主题展开分析，主要包括以下内容：第一部分是粮食安全的背景与需求，分析国家目前粮食安全保障能力与将来五年面临的粮食需求情况，评估“十二五”规划前半期国家粮食安全目标完成情况；第二部分针对粮食安全面临的挑战和机遇，特别是资源环境约束进行讨论；第三部分提出了新的粮食安全观和指导方针，核心是处理好供给与需求、增产和生态、国内与全球、政府与市场、安全与效率这五个矛盾；第四部分提出了我国中长期粮食安全战略目标以及“十三五”时期的阶段目标和指标体系；第五部分，基于上述分析提出保障粮食安全发展与改革的重点任务、主要措施。其核心是“提高两个能力、打造三个环节”，包括提升粮食综合生产能力和全球发展能力，促进粮食流通环节、储备环节、加工环节和粮食补贴的转型。 一、背景与需求：十年粮食增产与粮食安全 (一)中国是世界农产品增长最快的国家 在1996-2011年期间，谷物产量年平均增长率为1.52％，肉类为3.55％，蔬菜和水果为7.27％(见表1)。2013年全国粮食总产量首次突破6亿吨大关，为60194万吨，比2012年增产1236万吨，增长2.1％，首次实现10年连续增产。④到2012年中国的粮食总产量接近世界的四分之一，为25.4％(见表2)。中国不但成功解决了十三亿人民的吃饭问题，也为全球粮食安全做出了重大的贡献。⑤
(二)中国也是世界农产品出口大国之一，并且仍然具有很大的增长潜力 2010年中国是世界上的第六大农产品出口国。中国农业属于高度自给型，出口依存度仅为9.3％，农产品出口占世界出口总额比重为4％(见表3)。
与此同时，全球的粮食安全形势并不乐观，中国的粮食安全并不能轻言过关。近年来，我国的粮食进口量迅速上升，从2003年的209万吨上升到2012年的1398万吨。以大豆为例，我国1990年代初还能实现基本自给，从1995年开始净进口到目前对外依存度已经达到80％，极大地冲击了本国的大豆产业的发展。2002年我国的豆类产量为2241万吨，到2012年下降为1732万吨，十年间下降了22.7％。 中国粮食安全不能立足于国际市场，而是要把饭碗牢牢端在自己手里。据测算，近10年来全球谷物消费需求年均增长1.1％，而产量年均仅增长0.5％，难以满足消费需求的持续增加。⑥世界上仍然有大约8.7亿贫困人口处于营养不良的状态。根据WRI预测，2050年世界粮食生产总量要比现在增加69％，以确保90亿人口的粮食安全。⑦党的十八大报告指出：“世界仍然很不安宁……粮食安全等全球性问题更加突出。”世界粮食生产与贸易集中度高，渠道单一，少数跨国粮食生产集团控制了全球粮食贸易市场。近年来，全球贸易保护主义有所抬头，同时粮食贸易又和全球安全形势，地缘政治形势密切相关。随着中国粮食对外依存度的提高，这使得中国粮食安全面临巨大的外部不确定性。大型跨国公司的生产经营全球化，使得我国粮食安全丧失了定价权、话语权和竞争优势，极大地冲击了我国粮食安全。同时，也极大地冲击了我国对于粮食的宏观调控能力。中国必须培养数家大型跨国公司特别是国有公司，“与狼共舞”、针锋相对。 (三)全面建成小康社会对我国粮食安全提出了更高的要求 到2020年，中国人口总量将达到14.1亿人，城镇化率达到60％以上；按汇率法美元现价计算的GDP总量超过美国，居世界第一位；人均GDP达到1.6万美元，进入高收入阶段；城乡居民恩格尔系数组均下降至35％以下，均处于富裕阶段；⑧全国绝大部分省区的人类发展指数进入高人类发展水平(HDI大于0.70)和极高发展水平(HDI大于0.80)。⑨全面建成小康社会对我国粮食需求总量、粮食食品种类都提出了更高的要求，粮食消费结构和城乡居民饮食习惯也将发生转变，这都对我国的粮食安全提出了更高的要求，也提供了新的机遇。 因此，未来六年我国的粮食需求数量进一步上升，同时人民对粮食品种质量的要求迅速提高。供需数量的矛盾会相对缓和，但质量和品种方面的矛盾进一步突出。随着居民生活水平的提高，我国的粮食需求将进一步从数量型向质量型转变，要求食品种类进一步丰富，营养性加强，对粮食品种质量提出新的要求。从粮食结构看，饲料粮的比例进一步上升。对于2020年粮食总需求不同的机构有不同的预测，总体上到2020年我国粮食总需求将在6.0-6.8亿吨范围之内。而我们基于评估《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》在“十二五”前半期完成情况(见表4)，预测我国粮食总需求到2020年估计可能在6.4亿吨左右，粮食供需基本平衡，缺口逐步缩小，中国也有条件和能力保障粮食需求。
二、挑战与机遇：资源环境约束和三个红利 (一)资源环境约束 虽然我国粮食生产形势总体是好的，实现了十连增，同时未来仍具有较大的增长潜力。但是也面临着若干制约因素，粮食继续增产难度变大。 1.耕地资源制约随着人口增长，经济社会发展以及工业化、城镇化的逐步推进，耕地占用的压力仍将继续存在并有可能进一步加剧，耕地减少的趋势难以避免。 此外，耕地后备资源不足问题也很严峻。据统计，全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源仅有大约8000万亩，且除了东北和新疆部分地区外，大多分布在水土光热条件差、补充耕地难度大的生态脆弱地区。
粮食安全除了与耕地数量有关外，还与耕地质量有关。我国耕地质量总体偏差，耕地土壤的有机质含量不足欧洲同类土壤的一半；中、低产田约占三分之二；再加上土壤退化、水土流失、土地沙化和污染等问题，造成我国粮食生产能力低而不稳，不利于保障粮食安全。 2.水资源制约 中国是一个水资源短缺、地区分布很不平衡、水旱灾害频繁发生的国家。此外，我国对水资源的开发利用程度很低，且浪费比较严重。全国地表水的利用率为总水量的15.9％，灌溉水的有效利用率不足40％，平均每产1斤粮食耗水1吨，是先进国家的4倍。(11)另外，农业水资源的供给能力主要取决于水资源总量的增长，以及工业、生活用水等其它竞争性用水的增长状况。近十年看，农业用水比例已明显呈逐年下降趋势。 此外，在农村内部，由于资源性缺水和工程性缺水并存，水源工程建设滞后，用水过程浪费严重，水资源供求失衡矛盾突出。未来时期关键是发展和普及节水型农业技术，加速水利现代化、绿色化，使农业灌溉用水有效利用系数达0.55，使农业用水总量达到峰值并提前减少，率先实现与粮食增产“脱钩”。 3.气候变化的制约作为世界上人口最多的地域辽阔和自然生态系统复杂的国家，中国将是全球气候变化的最大受害者之一。根据《第二次气候变化国家评估报告》，(12)近100年来我国的平均气温上升了0.5℃-0.8℃。如不采取有效措施，到21世纪后半期，我国小麦、水稻和玉米等农作物的产量最多可能下降37％，粮食安全将受到严重威胁。 (二)三个红利 虽然我国粮食安全问题还面临重大的挑战，但是也存在重要的机遇，总体上看还是机遇大于挑战，我国仍然处于粮食发展与安全的机遇期。从粮食安全的机遇来看：一是全面开放红利。中国将进入新一轮的对外开放加速期，中国全球地位上升，即将成为世界第一大货物进出口国，这为中国在全球范围内动员、配置、利用各种资源，包括农业生产资源、技术资源、农产品市场，确保粮食安全提供了更为广阔的全球空间和新一轮的开放红利，不但为引进来，更好地利用全球的粮食资源，也为更加积极走出去在全球格局中谋划粮食安全创造了新的条件。二是全面深化改革红利。十八届三中全会决定通过要让市场起决定性作用，积极发展混合所有制经济，改革形成以家庭经营为基础、以合作经营为主导的农业经营体制，既有利于现代生产要素加快投入农业，也有利于广大农民共建共享现代农业。这意味着中国农业生产像李克强总理指出的那样将进入规模化、集约化、机械化的新飞跃，这将极大的激发中国的农业生产潜力，促进农业生产水平的进一步提高。三是农业科技进步红利。1949年以来，科技进步一直是中国粮食产量提高的最重要因素。未来我国粮食生产的科技进步仍然具有很大的潜力，特别是农业生产的机械化、信息化技术的进步，粮食安全产业链综合管理技术的进步，将进一步促使粮食产量的提高和粮食及食品安全。 三、基本思路：新的粮食安全观及原则 基于以上分析，我国需要建立一种新的粮食安全观，主要包括以下三个方面。 (一)从“单一安全”向“全链条安全”拓展。将粮食安全作为一个全链条的系统加以考虑。李克强总理指出：守住管好“天下粮仓”，就是要巩固农业的基础地位，保障国家粮食安全；要从耕地、耕作，到收购、储运、加工，再到市场、销售，作为一个大工程来考虑。 (二)从“消极安全”向“积极安全”拓展。从政府控制的安全向从市场中求安全拓展，从国内安全向全球安全拓展。根据粮食这一十分特殊食品及不同属性，将粮食安全划分为若干层次来设计，包括核心的口粮安全和外围的谷物安全，粮食安全与食品安全，政府控制的硬安全和市场调配的软安全，包括国内的自主安全和全球的竞争安全。 (三)从“粮食安全”向“食物安全”拓展。要从食物安全的全局来谋划粮食安全，以保障粮食安全为基础，以保障食物安全为目标。合理调整不同类型食物的比例，确保口粮的同时积极提高食物的品种、花样、质量。 核心是处理好四个矛盾：供给与需求、国内与全球、政府与市场、安全与效率。对此我们提出了四条基本原则和方略，作为实现国家粮食安全目标的重要途径。 一是总量确保、转型优化。保障粮食供需总量总体平衡，储备充裕，特别是确保口粮的供给与储备。关注“总量”的同时更加关注“质量”与品种花色，全方位提升农业各类产品的生产，优化粮食供应，使得人民不但吃得饱，更要吃得好、吃得精、吃得安全、吃得健康。促进粮食生产和加工企业规模化、集约化、信息化，进一步提高粮食生产的附加价值。加快转变农业发展方式，强化科技支撑，确保供给总量。这是保证国家粮食安全战略的兼顾数量与质量的方略。 二是以我为主、面向全球。保障我国粮食安全，必须立足于国内粮食生产、销售、储备，要牢牢将国内粮食的生产、定价、销售等渠道掌握在国内企业特别是有重大影响力的国有企业手里。与此同时，面向全球布局粮食安全战略，积极“走出去”，充分利用全球的土地资源、水资源、科技资源提高中国的粮食生产能力和供给能力，培育具有全球竞争力的粮食生产企业，在国际粮食市场占据一席之地，提高中国粮食企业在全球的竞争能力和话语权。这是保证国家粮食安全的统筹两个大局方略。 三是市场决定、政府有效。使市场在资源配置中起到决定性作用，在价格形成机制上，企业优胜劣汰上起到决定性作用。形成统一有序、竞争开放的粮食市场体系，粮食市场主体趋向多元化，规模化、组织化，进一步发挥市场的杠杆调节功能，减少政府干预造成的扭曲，进一步激发活力，提高效率。 政府发挥积极有效的作用，弥补市场失灵，形成有效的粮食生产安全政策支持体系，形成具有“托底”功能的收购体系，形成“有效应急”和政策性供粮的储备体系，明确监管职责，强化粮食储备和稳定供应的保障，形成有效的调控能力。同时，提高政府在粮食市场的调配能力，产业结构调整的能力和全球农业产业发展的引导能力。这是保证国家粮食安全的发挥“两只手”作用的方略。 四是安全第一、兼顾效率。始终将粮食安全放在第一位，绝不因为粮食生产形势的好转而忽略安全问题。确立若干粮食安全红线，包括耕地红线、水资源红线、储备红线不动摇。同时积极探索提高粮食生产、收购、储备、投放、加工、销售、食品安全监管等粮食安全各个环节的效率。在确保安全的前提下，积极探索引入市场机制，社会化运营等新的体制机制，推进国有企业改革，探索建立混合所有制的粮食生产储备企业，完善粮食安全相关的国有企业的现代企业制度。这是保证国家粮食安全的兼顾安全与效率的治理艺术。 四、总体目标与指标体系 中国中长期粮食安全总目标是充分满足十四亿全体人民对粮食的基本需求、对谷物的基本自给、对口粮的绝对安全、对食品的高质量需求，建立健全更加完善、高效的现代粮食安全体系。 到2020年，我国粮食安全的阶段目标是粮食安全适应全面建成小康社会要求，粮食安全提高到新的水平，基本建成我国现代粮食安全体系。具体来说，包括以下几个目标及指标体系(见表6)。
(一)粮食综合生产能力持续提高，质量显著提高 粮食综合生产能力确保达到6亿吨以上，力争达到6.2亿吨以上，耕地保有量不低于18亿亩，基本农田数量不减少、农田质量有所提高，确保全国粮食播种面积稳定在16亿亩以上，确保建成800个产粮大县，将粮食生产核心区和非主产区的产粮大县建成国家级商品粮生产基地。力争农田有效灌溉面积达到9.8亿亩以上，农业灌溉用水有效利用系数达到0.55，农业科技贡献率进一步提高，主要农作物耕种收综合机械化水平达到65％以上。粮食防灾抗灾能力进一步增强。粮食品种更多，质量更高，生产更多高品质的粮食，非口粮比率接近70％。 (二)重要食物基本自给 粮食自给率稳定在95％以上，2012年小麦、玉米和水稻三大谷物进口量为1398万吨，大豆净进口量则达到了5800多万吨的最高纪录，粮食年度自给率降至88.4％，其中大豆自给率不到20％。(13)其中稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。畜禽产品、水产品等重要品种基本自给。同时，也要适当提高大豆等主要依靠进口粮食的自给水平。 (三)粮食企业全球竞争能力明显增强 整合组建中国大型或特大型粮食生产商贸企业，培育数家中国粮食企业进入全球500强，多家中国粮食企业进入全球同行业前十名。大幅度增加中国企业利用海外耕地面积，提高海外粮食供给能力。增强中国粮食企业在全球粮食市场的竞争能力、定价能力、销售能力。 (四)粮食储备、加工、流通效率明显提高 全国粮食物流“四散化”比例达到55％，国内粮食价格总体平稳。粮食消费价格指数低于103％。粮食流通损耗率降到8％，水果蔬菜损耗率降到10％。 五、保障粮食安全的重点任务 实现全面建设小康社会背景之下的粮食安全目标，发展与改革的重点任务是“提高两个能力、打造三个环节”。包括提升粮食综合生产能力和全球发展能力，促进粮食流通环节、储备环节、加工环节的转型。 “提高两个能力”是确保国家粮食安全的核心任务。粮食综合生产能力的提升是保障粮食安全“立足国内”的落脚点、着力点。一方面要严防死守耕地红线，积极推进农业现代化，加强农业基础设施建设，重新谋划粮食生产指导路线，实施“以营养目标指导食物消费，以食物消费目标引导食物生产”战略。全球发展能力的提升是确保国家粮食安全切入点、生长点。要在最大限度地提高国内的粮食供给水平的基础上充分利用国际国内两个市场，实施农业“走出去”战略——科学规划“走出去”布局，积极培育“走出去”龙头企业，提升协同“走出去”能力，规范完善“走出去”管理与服务。构建更加完善、高效、开放的现代粮食安全体系。 “打造三个环节”是确保国家粮食安全的必要保障。为保障国家粮食安全，还需要打造市场决定、渠道畅通、高效节约的粮食流通体系，要打造多元主体，保障有力、守住底线、调动灵活的粮食储备体系，要打造布局合理、结构优化、优质高效、协调发展的粮食加工体系。 六、总结 粮食安全战略是国家安全战略的重要组成部分，保障粮食安全始终是党和政府经济工作的重中之重。中国已在粮食安全方面取得了举世瞩目的成就，破除了布朗预言。目前中国经济发展新常态，资源环境约束进一步强化，在对粮食的总需求不断上升，对食物的质量安全、营养价值和种类的要求不断提高的情况下，我国粮食安全面临着很大的挑战。同时，随着改革开放的进一步深化，国家治理能力的提高，农业科学技术的快速进步，我国粮食安全也面临着很大的机遇。在这样新形势下，我们要以新的粮食安全观，抓住发展机遇，提升粮食综合生产能力和全球发展能力，促进粮食流通环节、储备环节、加工环节的转型，构建更加完善、高效、开放的现代粮食安全体系。 注释： ①陈云：《给中央财经小组各同志的信》(1959年4月)，见《陈云文选》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第125页。 ②参见新华社北京2013年12月13日电。 ③会议还提出：要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。耕地红线要严防死守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。调动和保护好“两个积极性”，要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴。搞好粮食储备调节，调动市场主体收储粮食的积极性，有效利用社会仓储设施进行储粮。 ④在新中国历史上，1950-1958年曾连续9年增产。 ⑤参见胡鞍钢：《布朗预言破产说明了什么》，《人民日报》(海外版)2013年12月4日。 ⑥参见韩俊：《中国人的饭碗必须牢牢端在自己手中》，《求是》2013年第8期。 ⑦参见WRI,Creating a Sustainable Food Future,Installment One,2014.1。 ⑧富裕阶段是指恩格尔系数小于40％。 ⑨参见胡鞍钢、鄢一龙、魏星：《2030中国：迈向共同富裕》，北京：中国人民大学出版社，2011年；胡鞍钢：《2020中国：全面建成小康社会》，北京：清华大学出版社，2012年。 ⑩2009年国土资源部对《中国国土资源公报》进行了改版。改版后，在土地资源的表述中略去了以往一直标明的全国耕地面积“净减少/增加”这一重要指标，取消了原版中“建设占用XX万公顷；灾毁耕地XX万公顷；生态退耕XX万公顷；因农业结构调整减少耕地XX万公顷。以上四项共减少耕地XX万公顷”的表述，明显突出了“耕地保护”和“新增耕地”的表述，但这种“改变”造成公开的数据中无法查证2009-2012年我国耕地面积究竟是净减少还是净增加。 (11)参见“关于我国粮食安全问题的思考”，山东省农业厅，http://www.sdny.gov.cn/art/2004/11/10/art_1793_31524.html。 (12)参见《第二次气候变化国家评估报告》(2011年11月15日)，北京：科学出版社，2011年。 (13)参见韩俊：《中国人的饭碗必须牢牢端在自己手中》。
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