减排目标与总量设定：欧盟碳排放交易体系的经验及启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,总量论文,启示论文,体系论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
排放交易制度作为一种基于市场的管理手段，已被应用在气候变化政策领域，以达到温室气体减排成本效益最大化的目标。如今，中国也正尝试建立碳排放交易制度，以应对气候变化问题。2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，指出在我国十二五期间，单位国内生产总值二氧化碳排放相比2005年降低17％；建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。中国碳减排目标采取了碳强度目标形式，碳排放量将与单位国内生产总值挂钩。碳强度目标首次在五年规划中提出，并被列入约束性指标，对政府具有约束力，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保其实现。我国根据各地现有经济发展与环境条件，在《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中将国家碳强度指标分解与分配到各省、直辖市与自治区。2011年10月29日，国家发改委在《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》中正式批准北京、上海、天津、重庆，深圳、广东、湖北开展碳排放交易试点。目前，各试点正着手编制开展碳排放交易试点工作的具体方案，有望在2013年开展地区碳排放交易并于2015年推广到全国。
探索如何在中国建立碳排放交易法律制度，对现有的排放交易法律制度进行比较分析并总结经验教训，这对中国而言显得非常必要。纵观各国近年来逐步建立起来的碳排放交易制度，欧盟碳排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme，以下简称EU ETS)是第一个区域性、强制性的碳排放交易体系。EU ETS在2011年的交易总价值较去年同期上升11％，达1710亿美元(1223亿欧元)[1]。EU ETS已经成为了有效减少欧盟温室气体排放的主要途径，其法律框架也在不断完善当中。欧洲议会和理事会在2003年7月通过指令2003/87/EC①建立温室气体排放交易制度，在2004年到2009年期间，EU ETS指令已历经三次修订。其中，指令2009/29/EC②对总量目标设定、配额分配等重要问题作出了根本性修改。从理论上说，排放交易法律制度的理论框架应包含四个关键要素：减排目标与总量设定、配额分配、排放交易市场监督、履行与强制措施。作为排放交易法律制度的第一个关键要素，减排目标是设立排放交易体系所要达到的环境目标，决定了整个排放交易制度运行的环境效果。而且从法律角度上看，如何在排放交易法律框架中确定减排目标设定的权限配置与设定程序，是设计与运行排放交易制度的重要前提。本文将从法律的角度对EU ETS的减排目标和总量设定法律制度的设计与运行问题进行分析，以期为中国建立碳排放交易法律制度过程中的减排目标与总量设定环节提供借鉴与建议。
一、EU ETS减排目标与总量设定的立法与实践
作为欧盟气候法的基石，EU ETS的最终目标在于以效益最大化的市场手段实现碳减排的环保目标。因此，减排目标与总量设定作为EU ETS法律框架的第一个关键要素，将决定EU ETS能否充分和有效实现其环保目标。
EU ETS的目标设定由欧盟气候政策和排放交易类型所决定。一方面，欧盟气候政策的碳减排目标是国际谈判以及单方面承诺的结果。另外一方面，EU ETS自其建立以来采用总量—交易(cap-and-trade)模式，其碳减排目标以总量控制目标(cap)的形式出现。而且，这个总量目标既是即将发售的配额总量，也是在未来交易期限中获允许的碳排放总量。
(一)欧盟的碳减排目标
为了实现在《联合国气候变化框架公约》所载目标，《京都议定书》附件B的国家应在承诺期(2008~2012)内实现温室气体的总排放量比1990年的排放水平减少至少5％③。当时欧盟的15个成员国(也称欧盟15国，EU-15)都承诺了各自的减排目标，并且欧盟15国作为一个整体承诺减排8％，这对欧盟及其成员国均具有约束力。欧盟理事会通过2002/358/EC决定批准《京都议定书》时，将8％的减排目标基于每个成员国的经济增长预期、能源结构、产业结构等在十五个成员国之间重新分配④。
尽管有关2012年后的国际温室气体减排协议仍然是个未知数，欧盟已经作出一些单方面承诺。2007年，欧盟国家元首和政府首脑作出单方面承诺，并设置了一系列到2020年完成的苛刻的气候和能源目标，被称为“20—20—20”目标。这些单方面的气候和能源目标包含四个立法提案，在2008年12月11日和12日获得欧洲理事会通过，并在一个星期后获得欧洲议会表决通过[2]。为了实现到2020年的温室气体减排总量低于1990年水平20％的目标，欧盟主要依靠两个规制框架：EU ETS与共同努力决定(Effort Sharing Decision，以下简称ESD)⑤。而且，碳减排总体目标——2020年实现温室气体排放比2005年减少14％——在ESD与EU ETS中重新分配：ESD所辖不参与排放交易的行业需要比2005年减排10％，而EU ETS行业则承担比2005年减少21％的减排任务。可见，不同规制框架所辖行业，面临的减排压力有所不同。而且，欧盟正考虑在其他国家满足一定条件下，将其到2020年的减排目标从20％提高到30％⑥。
(二)EU ETS的总量目标设定的模式
EU ETS是欧盟实现《京都议定书》减排目标的重要手段，该减排目标采用绝对数量的形式。基于总量—交易模式，EU ETS的减排目标也采用具体的排放总量形式。换言之，EU ETS覆盖行业获允许的排放总量将在排放交易之前被设定。
由于指令2009/29/EC对EU ETS总量设定方式进行了根本性修订，2013年以后的总量设定权限从成员国转移到欧盟[3]，从而将EU ETS的目标设定方式区分为两种模式。第一种模式是涵盖前两个交易阶段(2005~2012)的分散决策模式，总量目标主要通过各成员国的国家分配计划(National Allocation Plan，以下简称NAP)设定。第二种模式是将从2013年开始实施的集中决策模式，欧盟委员会直接设置覆盖欧盟范围的总量目标。换句话说，从2005年至2012年是一个高度分散的方式，成员国享有充分的自由裁量权进行政策选择，而2013年后是一个更加统一的方式，成员国的自由裁量权将被极大缩减，必须执行欧盟的相关决定[4]。
1.分散决策模式(2005~2012)。在前两个交易阶段(2005~2012年)，EUETS被认为是一个相当分散的模式，除了欧盟委员会的一些决定外，充分的自由裁量权由成员国保留，尤其在关系到执行欧盟委员会决定的事项上更是如此[5]。在前两个交易阶段，成员国有权对位于其境内的参与排放交易的行业设定碳减排目标。原来的指令2003/87/EC本身并没有对欧盟设置一个排放总量的目标上限[6]，与此相反，EU ETS的整体排放总量等于各个成员国决定的总量目标之和。
在这种分散决策模式下，EU ETS的总量目标通过各个NAP设定，其内容和程序规定在指令2003/87/EC的第9至11条及附件三中。根据指令2003/87/EC第9条规定，各成员国必须制定NAP，以便确定“位于其境内的参与排放交易的所有装置的碳排放总量，以及在第一、二交易阶段将要分配给每个装置的排放配额数量”；NAP的制定应基于客观、透明及附件三所列的标准，适当考虑、采取公众意见；在指令规定的适当时间内，成员国应将NAP公布并通知欧盟委员会和其他成员国，NAP将由一个特别委员会进行审议；在评估NAP后，如果该计划与附件三所列标准或第10条规定不符，欧盟委员会可以拒绝该计划；如果欧盟委员会决定全部或部分拒绝NAP后，应当对拒绝原因进行解释。相关成员国应提出新的修订方案，在欧盟委员会同意后方能作出最后的国家分配决定⑦。
然而，欧盟委员会对NAP的拒绝权与成员国制定NAP的自主权之间存在着紧张关系[5]。在实践中，欧盟委员会评估并拒绝了很多NAP。例如，在第二交易阶段(2008~2012)10个成员国提交的第一批NAP中，仅英国的NAP被接受，其他9个成员国的NAP均被欧盟委员会在2006年11月29日作出的决定予以拒绝⑧。此外，欧盟委员会在其决定中显著地“削减”了某些成员国的总量目标[6]。欧盟委员会要求这些成员国对总量目标进行绝对数额或相对比例的削减，如被削减数额最大的是德国，达到其计划的总量目标的6％，而削减比例最大的是拉脱维亚，削减幅度达到56％[7]。值得注意的是，大多数被欧盟委员会要求大幅削减配额总量的成员国是新加入的东欧成员国，这主要因为欧盟委员会认为他们的总量目标超过了经核实的2005年排放水平。因此，很多来自东欧的成员国就欧盟委员会关于NAP的决定向欧盟法院提起诉讼，大量案件在前两个交易阶段涌现，如斯洛伐克诉欧盟委员会、波兰诉欧盟委员会、捷克共和国诉欧盟委员会、匈牙利诉欧盟委员会、爱沙尼亚诉欧盟委员会、拉脱维亚诉欧盟委员会、立陶宛诉欧盟委员会、罗马尼亚诉欧盟委员会等。
2009年9月，法院认为欧盟委员会并没有遵循正当程序并超出其权力范围，波兰和爱沙尼亚在案件中获得胜诉⑨。在波兰诉欧盟委员会一案中，原讼法院(Court of First Instance，现更名为General Court，即普通法院)在2009年9月23日作出判决，废止欧盟委员会关于波兰NAP的决定。欧盟委员会向欧盟法院(Court of Justice of the European Union)提起上诉，但在2012年3月被法院正式驳回⑩。法院支持了这些成员国的诉求并废止了欧盟委员会关于这些成员国NAP的决定，主要原因在于法院认为欧盟委员会超出了其在NAP制定过程中的权限。而且，这些案件的诉讼结果，在某种程度上又促使欧盟委员会与成员国在EU ETS的立法修订中转向另一种决策模式。
2.集中决策模式(2013~2020)。在2009年修订EU ETS指令时，欧盟委员会建议采取一种更加集中和统一的总量目标设置方式以取代上述分散决策模式。与第一种分散决策模式中由各成员国在NAP确定各自总量目标从而决定最后的EU ETS总量目标相反，第三个交易阶段(2013~2020)的总量目标将由欧盟集中决定。
从2013年开始，一个欧盟层面的EU ETS总量目标将被设立，从而确定每年向EU ETS覆盖行业发放的排放配额总量(11)。因此，NAP或者成员国针对总量目标设定的相关决定将不复存在，总量目标的决定权限也从成员国转移到欧盟。由于EU ETS总体减排目标的实现责任将被转移到欧盟并要求所有EU ETS管辖行业共同行动，只有实施EU ETS规则的活动将继续停留在成员国水平[8]。换句话说，由于总量目标设定方式在欧盟层面上得到统一，相应的权力将从成员国转移到欧盟(主要由欧盟委员会代表)，成员国将失去设定国家总量目标的自由裁量权，成员国对位于其境内装置实施更为严格的总量目标的可能性也随之丧失[9]。而且，由于EU ETS的总量目标由欧盟委员会单独依法设定，成员国不能再制定NAP以决定各自总量目标，只能根据欧盟统一的分配方式对其境内的排放装置分配配额。因此，EU ETS在第三交易阶段的总量目标设定程序与分配程序将得以区分，并由欧盟委员会与成员国分别负责。
EU ETS在欧盟范围的总量目标设定，必须与欧盟关于2020年前实现比1990年减少20％的减排目标相一致。如上文所述，在双重规制框架下，EU ETS管辖行业应与2005年水平相比减少21％的排放总量，由ESD管辖的非排放交易行业则应达到减排10％的目标。根据指令2009/29/EC规定，针对所有EU ETS行业的总量目标必须以1.74％的线性比例，从2013年至2020年逐年递减，以实现到2020年减排21％的目标。为执行此规定，欧盟委员会必须决定EU ETS的年度总量目标并于2010年6月30日前公布2013年的配额总量的具体数额(12)。考虑到排放装置会在第二个交易阶段加入或退出排放交易、EUETS的范围会从2013年起扩张的可能性，欧盟委员会有必要根据新增信息调整EU ETS的总量目标并于2010年9月30日前发布(13)。此外，在新成员国如克罗地亚加入欧盟的情况下，欧盟委员会仍可能根据情况对EU ETS的总量目标进行调整。在实践中，欧盟委员会在2010年7月9日通过决定，确定2013年的具体配额总量为1926876368吨(14)，然后于2010年10月22日基于新增信息将其调整为2039152882吨(15)。
二、欧盟碳减排目标设定中的环境目标、政策选择与法律后果
碳减排目标是政策制定者用以实现专门环境目标的工具，然而减排目标需要在自然科学技术和社会经济条件等不确定性的背景下制定。设定减排目标和EU ETS总量目标从而实现其环境目标，是一个科学预测和政治谈判的交织过程，而且将对排放装置产生相应的法律后果。
碳减排目标在一定程度上是国际谈判中的政治选择，不能始终确保环境目标的实现。从理论上讲，气候政策或排放交易机制的目标设定应该反映生态环境的必要性，并且以可靠的、成本效益优化的方式实现[9]。然而，减排目标的设定是一个多学科问题，这涉及对自然科学和社会经济的理解以及对可接受范围的价值判断，而对如何作出价值判断的问题——谁有权作出判断并采取相应措施——又主要是政治伦理而非科学问题[10]。因此，在现实中国家所同意的减排目标或总量目标是政治谈判的结果，其生态必要性因其他要素而被相对冲淡[9]。即使作为国际气候谈判协议里程碑的《京都议定书》减排目标，甚至也被批评为缺乏理性[11]。
欧盟单方面确立的20％或是将来30％的减排目标是欧盟领先其他国家的大胆举措。然而对于实现政府间气候变化专门委员会(IPMMDcyXzQwODgzMw.html.
[20]Sandbag:Turning the Tanker.China's Changing Economic Imperatives and its Tentative Look to Emissions Trading[R/OL].(2012—04—02) [2012—07—01].http://www.sandbag.org.uk/site_media/pdfs/reports/Sandbag_Turning_the_Tanker_ Final.pdf.
[21]中山大学法学院课题组.论中国碳交易市场的构建[J].江苏大学学报：社会科学版，2012(1)：70—76.