俄罗斯农地地籍管理的现状、特点及启示，本文主要内容关键词为：农地论文,俄罗斯论文,启示论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、俄罗斯农地地籍管理的现状
(一)俄罗斯农地地籍管理的主体
农地地籍是国家地籍的重要组成部分，对其管理则是地籍管理主体的重要职能之一。《俄罗斯联邦地籍法》(以下简称“《地籍法》”)规定，俄罗斯国家地籍的信息和资料归属俄罗斯联邦国家所有，地籍管理的主体是国家。代表国家具体行使地籍管理权能的则是俄罗斯国家地籍管理机关。农地地籍是国家地籍的重要组成部分，对其管理是国家地籍管理机关的重要职能之一。
俄罗斯国家地籍管理机关的演进是伴随着俄罗斯农地私有化改革而进行的。从总体上说，其演进可以分为两个阶段：第一阶段是1990～2000年。这一时期俄罗斯农地私有化改革的重点就是确立农地私有产权的合法地位，发展大规模的家庭农场以替代原苏联时期的国营农场和集体农庄。因此，这一时期国家地籍管理只是土地管理机关的权能之一。第二阶段是2000年至今。2000年5月17日颁布的总统令撤销了原有的国家土地政策委员会，建立了新的土地管理机关——俄罗斯联邦地籍委员会。2000年7月18日颁布的俄联邦政府决议规定，俄联邦地籍委员会是国家管理土地资源的联邦行政机关。2004年4月8日颁布的俄罗斯联邦政府《关于联邦不动产籍总局的问题》的决议规定，俄罗斯土地管理机关即俄罗斯联邦地籍委员会更名为俄罗斯联邦不动产籍总局，由俄罗斯联邦经济发展和贸易部领导。2007年9月24日颁布的《关于联邦行政机关机构的问题》的总统令规定，俄罗斯联邦不动产籍总局改由俄罗斯联邦司法部领导。现阶段俄罗斯联邦不动产籍总局内设13个局，其中，负责地籍管理事务的有国家地籍局，籍署管理局，土地监督、土地规划与区域规划局，不动产客体评估局，基本建设客体技术统计与清点局，不动产籍统筹规划局。
2004年4月8日颁布的俄罗斯联邦政府《关于联邦不动产籍总局的问题》的决议规定，俄罗斯联邦不动产籍总局的主要职责和权限是：①管理国家土地资源，在其权限范围内参与土地改革。②管理国家地籍，实施宗地与宗地之上不动产的地籍统计；为国家和市政组织管理土地资源、监督土地的利用和保护提供信息。③实施宗地权利与权利契约的国家登记。④实施土地的地籍评估，为确定土地税费征收标准提供相关信息。⑤监督土地的利用和保护。⑥实施土地规划和土地监测。⑦与其他联邦行政机关合作参与有关法规的制定。这些法规具体包括国家地籍管理、不动产客体登记、土地规划、土地地籍评估、土地监督、土地利用和保护方面的法规。⑧依法定程序保障俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体的国家权力机关、市政组织、公民、法人了解有关土地现状的信息。⑨参与国际合作等。
随着俄罗斯农地私有化改革和国家经济改革的深入以及市场经济体制的确立，俄罗斯国家地籍管理机关逐步成为国家土地资源的管理机关。这体现了俄罗斯对地籍管理的重视。俄罗斯地籍管理的不断完善为保护土地所有权人的权利、发挥土地资源的经济潜力以及提高国家土地管理的效率提供了保障。
(二)俄罗斯农地地籍管理的客体
2001年颁布的《俄罗斯联邦土地法典》第7条规定，俄罗斯的土地分为农地、居民点土地、工业与专业用途用地、水资源用地、森林资源用地、特别保护区与特别保护客体的土地、储备土地七种类型。农地又分为农业用地与非农业用地。农业用地包括耕地、熟荒地、刈草场、牧场、多年生植物占用的土地；非农业用地则是指水体之下的土地(例如沼泽)，林地和被灌木植被覆盖的土地，以及被农业经营组织的道路、建筑物等占用的土地。根据俄罗斯联邦不动产籍总局公布的数据，截止到2007年1月1日，俄罗斯联邦领土面积为17.098亿公顷，其中，农业用地2.206亿公顷，占全俄土地面积的12.9％。如表1数据所示，在俄罗斯农业用地中，耕地所占比例最大，其次是牧场。
俄罗斯农地私有化改革使农地权利内容和农地产权主体均发生了巨大变化。农地所有权由单一的国家所有演变为包括国家所有和私人所有的混合所有制形式。其中，国家所有包括联邦所有、联邦主体所有和市政组织所有；私人所有包括公民个人所有、法人所有和公民共同所有。公民和法人对农地享有的使用权利由农地私有化前的土地无偿使用权转变为土地租赁权、有期限无偿使用权、继承权、永久使用权等项权利。现阶段俄罗斯农地经营的主体有农业企业、家庭农场和居民经济①。表2中的数据反映了不同农地经营主体占有农地的数量。
(三)俄罗斯农地地籍管理的内容
1.建立地籍文件。俄罗斯农地地籍文件按内容分为两类：一类是确认农地法律地位的文件。此类文件的内容包括农地权利主体(例如公民、法人)的自然信息，以及权利种类即所有权、占有权、使用权、租赁权、抵押权、经营权、地役权及限制性权利。另一类是描述农地物理、技术和经济特征的文件。描述农地的物理特征是在地籍文件中记载农地的地理位置和空间特征，例如土地的地址、面积、边界、地块之上不动产的数量和规模等。农地的技术特征则包括地块数量、质量、土壤肥力和土地之上不动产的名称、用途、建筑的年份、结构、地基的材质、交通条件等内容。描述土地经济特征的地籍文件中要记载农地地籍评估的结果、地块税费的额度及土地所享有的优惠政策等信息。
上述地籍文件中所包含的信息由国家地籍管理机关按照法定规则和程序汇总、编纂形成地籍文件。根据《地籍法》的规定，俄罗斯联邦的国家权力机关、俄罗斯各联邦主体的国家权力机关、市政组织的权力机关可以无偿获得相关地域内土地的综合资料。同时，俄罗斯地籍资料还有偿或无偿提供给公民和法人使用。《地籍法》规定，地块的法定权利人或被法定权利人授权的人、地块所属行政区域的税务机关、审理地块有关案件的法院、国家不动产权利和不动产交易登记机关可以无偿获得地籍资料。
2.实施土地登记。土地登记是国家地籍管理的核心内容。俄罗斯土地登记分为地籍登记和权利登记两类。地籍登记是将上述农地地籍文件的内容按法定程序载入统一的国家土地登记簿。依据法律的规定，土地地籍登记应按严格的法定程序进行。首先，要审查地块地籍文件的完整性和准确性。其次，要使每一个地块拥有一个唯一的地籍号码，同时，还要将土地边界界址绘成地籍图，并将法定信息记入国家地籍簿中。第三，要制作专业的地块登记图。该登记图同地籍文件一起应转交给不动产权利登记机关，以备进行土地权利和土地之上不动产权利登记之用。第四，要建立地籍档案。通过国家土地登记，每一个地块具有了唯一的地籍号码和数量、质量、经济评价指标。
俄罗斯土地登记制度是建立在物权形式主义立法基础上的权利登记制，同时兼具托伦斯登记制②的特点。1997年7月21日颁布的《俄罗斯不动产权利与不动产法律行为国家登记法》规定，不动产登记具有强制性且采用实质审查主义。土地登记具有公信力和对抗力。现阶段俄罗斯土地登记机关即俄罗斯不动产籍总局和俄罗斯联邦登记总局均设在俄罗斯联邦司法部内，它们所行使的土地登记职能是一种司法行政行为，而不是行政管理行为。
3.评估农地地籍价值。2005年7月4日颁布的《俄罗斯农地地籍评估规程》规定，农地地籍价值是被资本化的可计算的地租收入。俄罗斯农地地籍价值评估由国家地籍管理机关实施。俄罗斯农地地籍价值评估按农地的用途分类进行。《俄罗斯农地地籍评估规程》规定，农地地籍价值评估按农地分类进行。第一类是农业用地；第二类是农业经营组织内被道路、建筑物、构筑物所占用的土地；第三类是被封闭的水体所占用的农地；第四类是木本植物生长的土地(不包括防护林)、沼泽及被破坏的农地；第五类是依据法律规定不属于林地的土地，此类土地上生长林木，并被公民或法人无偿或无期限地使用；第六类是适宜养鹿的牧场。
俄罗斯农地地籍价值评估始于2000年，分为两个阶段。第一阶段在全俄罗斯范围内进行。这一阶段的评估主要是确定农地产出及与农地产出相关的费用等方面的指标。第二阶段则在各联邦主体内部进行。这一阶段农地地籍价值评估的指标主要是土壤肥力、农业生产手段以及土地的位置。这些评估指标都是形成地租的主要因素。到2006年年底，俄罗斯已在70个联邦主体内完成了区域农地地籍评估。表3中的数据是俄罗斯联邦及各联邦主体农地地籍价值评估的结果。这些数据为国家确定土地税费的征收标准提供了依据。
根据俄罗斯联邦政府2000年4月8日颁布的第316号政府决议，在上述评估结果上报至农地所在区域的国家权力机关之前，要在联邦主体和市政组织层级进行评估结果的鉴定。这一程序性的规定保障了相关的评估结果更能体现地域特征。为了避免联邦主体和市政组织对国家确定土地税率产生影响，在正式公布地籍评估结果前，俄罗斯联邦不动产籍总局还需要依据相关的评估技术标准和评估方法的法律文件对地籍评估结果进行鉴定。
二、俄罗斯农地地籍管理的特点
(一)俄罗斯农地地籍是多用途地籍
在俄罗斯农地私有化改革过程中建立起来的农地地籍所记载的地籍资料为国家制定土地政策和宏观调控政策提供了原始数据，为国家管理土地资源、运用经济和法律手段调整土地关系提供了必要的信息。
俄罗斯农地私有化改革确立了农地私有产权的合法地位。但是，由于政治派别的斗争，对于农地能否买卖在改革后的一段时间内一直未有明确的规定，这就使原有集体农庄和国营农场的职工所获得的只是“纸”上的土地所有权。2002年颁布的《俄罗斯农地流转法》为俄罗斯农地交易提供了制度保障，农地流转数量在《俄罗斯农地流转法》颁布后不断增加。目前，俄罗斯土地交易形式主要有租赁、买卖、赠与、继承和抵押等，其中，租赁是最主要的形式。农地地籍的建立为农地交易提供了信息保障，降低了农地交易费用。表4中的数据显示，随着农地地籍的建立和完善，俄罗斯农地交易数量和交易面积增长的幅度都很大。其中，公民为从事农业生产而交易的土地数量2006年比2003年增长了10倍多，交易面积增长了近8倍。
俄罗斯农地私有化改革的重要目标之一就是建立大规模的私人农场。就目前私人农场拥有的土地数量来看，这一目标并未实现。但是，《俄罗斯农地流转法》的颁布和实施以及农地地籍的建立，使俄罗斯家庭农场占有的土地面积和家庭农场的规模不断扩大。表5的数据表明，到2006年，每个农场平均占有的土地面积是土地私有化改革之初的近2倍。
土地税费机制是调整土地关系的重要经济手段。征收土地税费可以刺激(激励)合理利用土地、保护土地、开发土地和提高土壤肥力，平衡一定社会经济条件下在各种质量土地上的经营活动。俄罗斯农地私有化改革不仅改变了土地所有权形式，也改变了土地无偿使用制度。1990年颁布的《俄罗斯联邦土地改革法》明确规定，俄罗斯实行土地有偿使用制度。随后于1991年颁布的《俄罗斯联邦土地法典》也做了同样的规定。1992年颁布的《俄罗斯联邦土地税费法》使土地税费征收进入了实际操作阶段。目前，俄罗斯土地税费征收的主要依据是：《俄罗斯联邦税法典》、《俄罗斯联邦土地法典》、《俄罗斯联邦土地税费法》。俄罗斯土地税费主要包括土地税和使用土地税金。国家地籍文件中记载的有关土地的经济、法律等方面的信息为土地税费的征收提供了信息保障。正如图1所显示的，1993～2001年，俄罗斯土地税费收入一直呈上升势态，这是俄罗斯国家地籍建立和完善的结果。
图1 俄罗斯1993～2001年土地税费收入增长
资料来源：根据《Теоретические основы государственного земельного кадастра》第204页相关数据整理。
综上所述，俄罗斯农地地籍的建立和完善推动了农地私有化改革，促进了农地流转，增加了国家土地税费收入。俄罗斯农地地籍管理为实现土地的经济效益、生态效益和社会效益提供了保障。
(二)农地地籍管理有比较完备的法律体系作保障
在由传统地籍向现代地籍③转变的过程中，俄罗斯构建了较为完善的地籍管理法律体系。
首先，俄罗斯农地地籍管理主体及其权力由法律规定。1993年12月11日颁布的俄联邦《关于国家地籍和不动产权利文件登记》的总统令规定，俄罗斯土地资源与土地规划委员会及其地方机构负责管理国家地籍、进行土地权利和与其相关的不动产产权登记并制定地籍文件。1996年3月7日颁布的《关于实现宪法所规定的公民土地权利》的总统令将建立国家地籍和对土地权利文件登记的职能赋予了土地资源与土地规划委员会。2000年2月8日，土地政策委员会颁布的决议明确规定，在联邦主体境内地籍管理由地方的土地资源与土地规划委员会负责。随后，在2000年5月17日通过颁布总统令的形式，组建了新的土地资源管理机关——俄罗斯联邦地籍委员会，在2004年更名为俄罗斯联邦不动产籍总局。
其次，农地地籍管理的具体事项由相关法律规定。1992年8月25日俄罗斯联邦《关于完善国家地籍管理》的决议确定了俄罗斯国家地籍管理的目的、内容和规则，规定了土地质量和数量登记的原则，明确了土地权利登记的规则和内容，规定了各种用途土地的评估方法和地籍文件的种类。1993年12月11日颁布的俄罗斯联邦《关于国家地籍和不动产权利文件登记》的总统令规定，国家地籍是建立土地税费体系的最重要的基础。1992年8月颁布的俄罗斯联邦政府决议规定，地籍文件中应包含有关土地地籍价值的信息。为执行上述1993年的总统令，俄罗斯土地委员会制定了一系列法规，其内容包括土地权利登记的程序、发放相关土地所有权证书的规则、地籍号码的编制等。2000年1月18日颁布的《地籍法》比较详尽地规定了有关建立国家地籍的目的、原则和建立国家地籍的规则。该法从法律层面保障了俄罗斯国家地籍管理规则的统一性。例如，在农地地籍价值评估方面，俄罗斯制定了统一的评估技术方法，使农地地籍评估结果具有可比性。2001年颁布的《俄罗斯联邦土地法典》对有关地籍管理的具体事项也做了规定。
第三，国家地籍管理的具体实施措施及方法均由相关法律规定。1996年8月23日，“建立俄罗斯联邦国家地籍管理自动化系统”的专项计划获得了政府的批准。截止到2002年，该计划在俄罗斯全境内完成，俄罗斯建立了国家地籍管理自动化系统。为了进一步发挥土地作为不动产在国家经济活动中的作用，俄罗斯联邦政府决定在土地国家地籍的基础上建立不动产地籍系统。2001年10月，联邦政府批准了由俄罗斯联邦地籍委员会与俄罗斯联邦资产部共同制定的“国家地籍管理和不动产客体登记自动化系统联邦专项计划”。这一计划的实施将使俄罗斯建立统一的不动产登记自动系统。2007年1月1日生效的俄罗斯联邦《关于国家不动产籍簿法》为建立统一的不动产登记系统提供了法律保障。该法规定了国家不动产籍簿所包含的内容、实施登记的国家行政机关的权限和职责、实施不动产国家登记和不动产评估的程序。该法第34条第3款、第4款规定，到2009年1月1日不少于3个联邦主体、到2010年1月1日不少于9个联邦主体、到2011年不少于27个联邦主体应建立不动产国家籍簿。
(三)农地地籍管理有较好的技术和人员作支撑
为完善国家地籍管理和不动产登记系统的规范方法和技术基础，“俄罗斯国家地籍管理和不动产客体登记自动化系统联邦专项计划”明确规定，从2002年至2007年，俄罗斯建立国家地籍管理和不动产登记的自动化系统。这一系统可以保证俄罗斯在自动化信息技术的基础上建立统一的不动产登记系统。
俄罗斯联邦不动产籍总局和它在联邦主体的直属机构中有近100个法律、法规授权的组织，专门从事与地籍管理相关的保障工作，例如俄罗斯联邦不动产籍总局的计算机中心、土地规划研究中心、土地资源科学研究院等机构，它们的科研成果为俄罗斯国家地籍管理提供了技术保障。俄罗斯重视对从事地籍管理工作的专业人员的培训，到目前已有近2.3万名从事国家地籍管理和不动产登记的专业人员接受了培训。
俄罗斯在完善地籍管理的过程中，不断参与有关地籍建立的国际合作项目，例如ЛАРИС世界银行项目、与欧盟合作的TACNC项目等。通过参与国际合作项目，俄罗斯吸引了可能的技术援助，获取了先进经验，同时也获得了大量的资金支持。
三、俄罗斯农地地籍管理对中国的启示
地籍是国家制定和推行土地政策的基础，是在土地利用过程中实现土地经济效益、社会效益和生态效益的保障。地籍管理是国土资源管理的基础，是严格土地管理的重要保障。建设资源节约型、环境友好型社会，全面建设小康社会，对地籍管理都将有更高的要求。而现代地籍将是实现新时期地籍管理与社会发展需求相一致的基础。因此，中国在地籍管理方面的当务之急是建立现代地籍。俄罗斯构建现代地籍的一个战略目标就是有效利用各种所有制形式的土地，而只有建立了现代地籍，这一目标才可能实现。实践也证明，在地籍管理逐渐完善的过程中，俄罗斯土地交易的数量和面积以及土地税费不断增长，并在现代地籍的基础上建立了国家不动产登记体系。
在俄罗斯农地地籍管理不断完善的过程中，有较为完备的法律体系作保障，与地籍管理相关的内容均由法律、行政法规、部门规章加以规定。相比之下，中国调整地籍管理方面的法规以部门规章居多，并且中国到目前为止还没有一部规范地籍管理原则、目的和规程的法律。而事实上，与地籍管理相关的法律不仅体现为一部地籍法，从广义上说，应包括地籍法、土地登记法、土地规划法及土地监督法等方面的法律。中国在现阶段与地籍管理相关的立法中应加快制定目前还空缺的法律，提高现有法律的层级。中国幅员辽阔，土地类型多样，各地区地籍管理的客体有很大的差异，但是，有关地籍管理的原则、目的、规程应通过法律统一规定。在此前提下，各地方可以根据自己地方的特点和经济发展水平，制定不同的目标。
地籍管理的保障应包括先进的技术、充足的资金和专业的人才这三个方面。俄罗斯学者Варламов(2003)就曾经说过：“地籍的建立在有的国家要花费上百年的时间。”而且，地籍的建立还是一项需要大量资金的工作。俄罗斯的经验已经证明，加强国际合作，将使中国更好地学习和借鉴先进国家地籍管理的经验，并且可以获得资金援助。例如，世界银行自1996年起向俄罗斯提供了8000万美元低息贷款用于建立和完善土地登记系统(梁光明，2003)。
注释：
①居民经济是指公民在其所有的土地上以家庭为单位从事家庭副业、园艺业及蔬菜种植业。
②理论界依据土地登记制度的内容、效力等异同一般将土地登记制度概括为契约登记制、权利登记制和托伦斯登记制。
③现代地籍亦称为多用途地籍。它构建于传统地籍之上，除了为国家征收土地税费、明确土地产权关系提供信息外，更重要的是为土地开发、利用、保护以及全面科学管理土地提供信息。