论权力制约与根治腐败，本文主要内容关键词为：腐败论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力制约观点早在古雅典城邦制和古罗马共和制时代就已萌芽，马基雅维里等人甚至还论述过权力制约对防止腐败专制的作用，而洛克和孟德斯鸠则最早系统地阐述了分权制衡的政治哲学：权力的无限制运用必然导致政治体制的不稳和腐败专制的发生，而防止权力滥用的根本办法就是“以权力约束权力”。在现代西方政治学中，权力制约与代议制、选举制共同构成现代民主的三块基石。在中国，由于防治腐败已是社会生活中的一项大事，深入探讨权力制约及其在中国防治腐败中的作用就具有了重要的现实意义。
本文除了最后部分，所谓权力仅指以国家权力为核心的政治权力，而权力制约仅指在权力上述界定下的以权力制约权力的机制。本文所谓的个人既指单个人，也指作为整体的组织化的多个人，因此个人利益既指单个人的个人利益，也指单个组织机构的特殊利益，与之相对的是公共利益。而文中所谓公共权力既指政治权力，也指与之交织着的其他公共权力，与之相应的公共权力租包括源自公共利益的经济租和非经济租。
权力制约原理简析
从根本上说，权力制约的必要性、合理性、有效性是以国家权力异化或其异化趋势为前提的。所谓国家权力异化指的是国家权力来自公民权力，与公民权力分化并独立地凌架于公民权力之上，最后走向公民利益的反面。异化与分化或独立化不同。单有国家权力从公民权力中的分化或独立化，还远不能说明权力制约的必要性与合理性。如果没有国家权力走向公民利益的反面而出现异化或其趋势，就不需要也不可能有权力制约。
除了国家权力异化或其趋势这个一般性前提之外，权力制约的有效性还必须以每个人都有自身相对独立的利益，且每个人都要在一定的制度约束下以有限理性追求自身利益最大化的假定为前提。权力制约在表面上是对个人权力或集团权力的制约，在本质上是对权力个人的个人利益无限膨胀倾向的制约，以及对拥有相同利益的一群人无限分享其拥有的权力以谋求其特殊集团利益最大化倾向的制约。只有个人是自利理性人，不受制约的权力才会滥用，只有在一个认可个人利益及其合理合法性的社会中，自利理性人才是真实的。制充约束下的自利理性人是对巳进入市场化进程的社会中现实个人的抽象。完整的权力制约观点因而只适用于这样的社会。
由于个人利益或特殊利益与公共利益构成一对矛盾，它必然要在权力的建立、运转和更迭中表现出来。因此，权力制约进一步假定其目标在于通过权力制约机制解决个人利益与公共利益间的矛盾，实现全社会公共利益的最大化。所谓权力制约，就是要将代表全社会公共利益的国家权力分割成代表公共利益不同方面、不同层次的若干特殊权力，使这些权力在既彼此独立又相互制约的均衡中共同维护和实现全社会公共利益。由于具有特殊利益的权力个人或机构总要谋求自身利益最大化，因此，在有效率的政治体制中，为了防止特殊权力损害公共利益，就必须作出一套制度安排，在特殊权力间建立彼此制约的制度张力，以确保那些谋求个人利益或特殊利益最大化的自利行为在有限理性指导下的博弈中恰好实现公共利益的最大化，而适当分割后的权力也只有在彼此制约的制度张力中才能真正实现权力制约的目标。
权力制约观点的核心是认为，只有权力制约才能有效防止权力滥用。由于不可能让每个公民都直接参与政治决策和国家管理，因而以选举制为基础的代议制就是现代民主的选择。近代以来建立的代议制无疑是独立化的国家权力的具体形式。但在代议制下，国家权力是否还能真正代表全社会的公共利益却成了大问题。权力制约观点认为，解决国家权力异化问题的根本办法来自权力制约，尽管权力制约的合理性要以国家权力异化的现实可能性为前提，但权力制约的实现要求国家权力的分割制衡，因而权力制约又是国家权力异化的直接否定。在现代政治学中，有效的权力制约是管理国家权力的基本原则之一，由此产生的权力制约的制度张力是维护政治稳定的重要力量。政治稳定，从肯定的角度说在于政治体制及其运行机制的效率，从否定的角度说就是腐败和专制的减少乃至消除。许多学者相信，权力制约是维护政治民主、杜绝腐败的根本途径，甚至把这当成客观的历史规律。
腐败的实质与权力制约的局限性
腐败的形式多种多样。腐败的多样性使腐败至今尚无公认的定义。但这并不意味着腐败现象没有共同的本质。本文把腐败理解为以寻租为目的的公共权力滥用。这个定义包含三个要点：腐败必以公共权力租的存在为前提，这是腐败收益的来源；国家权力是国家名义的公共权力，是所有公共权力的核心，因此腐败最大的特点是国家权力的滥用；腐败是全社会公共利益的净损失，通常表现为“权钱交易”。
腐败的实质在当代社会表现得非常明显。处于公共部门某个特殊位置上的个人、组织、机构，出于自身利益最大化的动机，既能以互给便利、“私事公办”、“公事私办”等合法交易方式，也能以贪污、贿赂、回扣、后门等权钱情法间的非合法交易方式，为自身谋求额外利益。在社会公共资源总量约束下，这些额外利益只能是私化了的公共利益，而可能被权力滥用私化的公共利益就是公共权力租。无论以社会资源配置的效率、政治经济体制运行的合理性还是其他标准衡量，寻租本身都是消耗了公共社会资源，却只增进了某些个人利益和特殊利益的行为。
腐败产生的现实基础和条件可以概述为以下几点。首先，国家权力同与之对立的公民权力均以社会物质财富为本原，因而在量上具有“相互转化、此消彼长”的对应关系。这是腐败得以可能的真实的物质基础，是经济租规模赖以估算的理论前提。国家权力的滥用导致公共财富的私化，而私化的公共财富就构成了租源。其次，任何得益于某项权力运行的个人或集团都有动用其可动用的社会资源，影响该项权力运行的动机或倾向，这是腐败产生的主观条件。再次，权力不适当的垄断使权力运行与公共利益的“漏出”联系了起来，这是腐败的客观条件。最后，寻租动机不会自动实现，只有公共权力的实际滥用才是腐败得以完成的契机和关键。
如果权力制约能有效地防止公共权力的滥用，那就一定能有效地防止腐败。西方现代民主国家的形成史可以说也是权力制约思想的实践史。然而，权力制约思想的约三个世纪（从英国光荣革命算起）的实践表明，腐败在任何社会中都没有因为权力制约的实现而被真正防止过。相反，以寻租为目的的公共权力滥用得以产生的社会制度背景之一正是以权力制约为核心原则的现代民主制。在这种制度下，一方面，由于每个利益集团在原则上都可以民主地参与公共决策，因政府特殊政策而受益的利益集团自然会利用自己拥有的社会资源影响公共政策的制订与实施，产生寻租行为，另一方面，权力拥有者不仅可以被动寻租，也可以利用权力分散化的民主体制以正当的理由主动寻租（设租）。只要有高额寻租利润，一切权力制约都会形同虚设，即使在民主制度下也是如此。
基于以上分析，可以看到权力制约原理事实上一开始就已经假定了权力滥用和腐败的可能性。首先，权力制约不是对权力滥用的超越。权力制约的根本前提是国家权力的分化，与国家权力对立的是公民权力，而公民权力不通过国家权力就不可能得到真正实现（否则就不会有国家权力的分化了）。因此，国家权力与公民权力的矛盾、国家权力异化与国家权力制约的矛盾就构成了权力制约有效性的边界。权力制约是在肯定国家权力异化的现实可能性的前提下对国家权力异化趋势的遏制，是在肯定腐败的制度可能性的前提下对腐败的制度约束。权力制约本身不可能从根本上消灭腐败，它只能对腐败起到“制约”作用。其次，权力制约只是国家权力的运行机制。国家权力不是中性的，它的分割与分配归根到底是按照国家生活中利益集团所占有的权力资源的大小进行的。拥有最多权力资源的利益集团或其联合一旦在政治生活中居领导地位，就变成了统治集团。国家权力在本质上是占统治地位的利益集团或其联合为了维护自身利益和对其他集团实行专政而建立的权力，这种权力是否腐败不是由于它的运行机制，而是由于它的实质，即由统治集团或其联合在社会历史进程中的地位和作用决定的。权力制约观点不考虑国家权力的实质，却把权力制约当成权力正常运行的充分条件，只注重现存国家权力的构成、运行和完善，而忽略了国家权力根植于社会生活中的物质经济基础。如果国家权力已经腐败，则权力制约就只能以腐败的权力集团及其权力均衡下的腐败为前提。
根治腐败的途径
真实的个人总是具有私利的经济人，但私利和贪欲的存在仅仅说明了腐败的可能性。腐败是否成为现实，取决于人们生活于其中的社会历史条件即制度约束。据估计，1992年中国的经济租规模至少6000多亿元，约占当年GNP的1/3。 巨额租主要来自国家权力对经济生活的不适当的干预和体制转型引起的制度缺陷。在计划经济下，国家权力直接介入国民收入的初次分配；而在市场经济下，国家权力只能通过法定经济手段介入国民收入的再分配。由于在体制转型时期，国家权力从国民收入分配过程中退出与进入的关系调整过程存在着严重的不平衡，结果大量的国民收入就从制度断层处“漏到”了权力寻租者手中，如政府缩减计划定价范围造成的定价者缺位、退出企业直接计划管理造成的所有者缺位、进入新兴市场的滞后造成的管理者缺位和立法者缺位、国家权力撤出后遗留的旧的权力关系网、商品货币资金的双重甚至多重价格、吸引非居民直接投资的优惠的非国民待遇等等都正在（或曾经）为拥有权力资源的个人和机构提供大量的寻租机会。巨额公共权力租的存在是当前腐败泛滥的根源。它甚至使权力本身资本化了。
对腐败原因的认识不同，解决腐败的方案也就不同。仅从经济学出发，通过对寻租等现象的分析揭示了腐败的物质根源（公共权力租），但由此并不能指出有效解决腐败的现实途径；仅从政治学出发，通过对权力滥用等现象的分析可以找到解决腐败的有效机制（权力制约），但这一机制本身并不能消除腐败的物质根源；仅从法学和社会学出发，通过对腐败现象的分析可以发现从法律制度、意识形态、舆论监督等方面消除腐败的许多办法，但这些办法往往并不触及腐败的根源，却时常不自觉地夸大了社会意识对社会存在的反作用。腐败是一种综合的社会现象，只能多管齐下、综合治理。笔者认为，要根治腐败，必须综合依靠下述四条途径：
（一）经济途径 建立和健全社会主义市场经济体制，消除租源，使之“无租可寻”。中国当前腐败的泛滥与历史上的腐败泛滥类似，也发生在经济结构发生重大变动时期。经济结构与权力结构的相对错动形成租，而有效权力制约的缺乏（这也是以往反腐败斗争采取大规模群众运动形式的原因之一）使权力寻租成为可能。一旦国家权力在经济社会中找到了适当的位置，国家权力的运行得到全社会认可的规范，则巨额权力租必然消失。
（二）政治途径 建立有效的权力制约机制，使之“有租不能寻”。权力制约本身不能消除租源而铲除腐败，但这并不否认它对维护政治稳定所起的不可替代的重要作用。由于权力滥用在人类社会发展的现阶段仍难以避免（不否认在特殊历史条件下可能短期杜绝腐败），防止权力滥用的最优选择在现阶段尚不存在，而首要的次优选择就是权力制约。在肯定权力制约的局限性前提下，建立合乎社会主义市场经济体制发展需要的权力制约机制，既是政治民主化和经济市场化的内在要求，也是长期消除腐败的关键举措。当然，如何具体设计有效的权力制约机制，发挥其在国家生活中的重要作用，还有待进一步研究。
——正如国企改革要求产权明晰一样，政治体制的改革和权力制约机制的建立要求权力明晰。没有权力明晰，权力制约就无从谈起。中国的政治权力有一个显著特点：在传统体制下，政治权力同经济权力紧密交织在一起，并且同一种权力往往具有多种支配力。改革以来，原有权力界定渐渐过时，但往往首先填补政治权力（主要是行政权力）从直接经济过程中退出而造成的权力真空和控制新生社会经济关系的，却是一时还来不及认真界定和规范的权力。就政出多门但无人负责、局部权力过度集中、以权谋私等种种现象来说，权力不明晰是一个重要原因，它使正常的权力行为与非正常的管制干预无法真正区分开，使防止权力寻租的成本变得极高。
——权力制约在实践中有两种形式：横向制约与纵向制约。所谓横向制约即孟德斯鸠等人所阐述的“三权分立”和以此立论为基础的其他分权形式（如孙中山的“五权分立”）。横向制约强调的是统一的国家权力必须横向分割为相对独立的几个方面，交由不同的组织机构执掌，通过彼此分工制约达到权力均衡，以保证政体运行的效率和政治稳定。所谓纵向制约是指从中央到地方、从上到下在垂直权力上分割制约，它强调的是国家权力运行中地方或下级相对于中央或上级的独立性。就提高政体运行的效率和防治腐败来说，人们通常更强调权力的横向制约。但对一个自然成因意义上的大国来说，权力的纵向制约与横向制约对于维持国家的长治久安同等重要。合理地、科学地划分国家权力，建立横向与纵向权力之间的多层次立体制约和相互协调机制，将大大提高权力运行效率，降低权力结构的维护成本。
——统一的国家权力的分割与分配固然重要，但由此形成的权力制约张力至少同样重要（就维持权力结构的正常运转来说也许更重要）。权力过于分散即制约张力过弱，和权力过于集中即制约张力过强，都不利于维护国家权力运行的效率和防止权力滥用。不同权力相互制约的制度张力一旦形成，权力的社会监督成本就会大大分散。例如，在社会主义国家的改革史上，中央集权与地方分权间的张力的形成始终是极难把握得好的难题，每每陷入放权与收权的周期性循环。然而，权力制约张力的观点表明，这种循环非但不可避免，反而推动了整个经济社会市场化的进程。〔2〕
（三） 法律途径 实现法治，使之“有租无法寻”。根治腐败需要完善的立法和司法制度，这是市场经济得以完善、权力制约机制得以确立、严厉又不失公正地惩治腐败的制度保障。根治腐败的法律途径与政治途径是相辅相成的。事实上，法治的核心目标，就是要从体制上解决和完善权力制约问题，建立完善的民主政治。
（四）社会途径 综合运用舆论监督、群众监督、教育宣传、社会团体等所有可以动员的社会量，实现“以民制权”，使之“有租不敢寻”，并最终实现权力机关和权力个人的廉洁自律，使之“有租不寻”。
上述四条途径应有机结合，互相配合。其中，经济途径之根本，政治途径是关键，法律途径是保障，社会途径则不仅对根治腐败起着重要的推动作用，而且是最终消灭腐败的保证。
消除租源和广义权力制约
权力制约也泛指以任何力量对任何类型的权力的制约。如果放松权力制约概念的外延，则根治腐败的政治途径、法律途径、社会途径就相当于以权制权、以法制权、以民（社会权力）制权，而同时，权力制约也就不仅指对政治权力的制约，也指对公共与非公共的经济权力和其他权力的制约。根治腐败的方案于是可归结为消除租源加广义的权力制约。消除租源与广义权力制约是相辅相成、缺一不可的关系。只有同时重视这两个方面，腐败才可能真正得到遏制，直至根除。通常的权力制约观点恰恰忽视了消除租源这个更为根本的方面。
下面用简单的数字模型对本文上述结论作进一步的论证。若腐败的公共利益损失为R，则腐败的实质就是R的私化。由于R 必定是公共权力租K的部分或全部，因此R＝aK，a∈[0，1]。可见，解决腐败的途径 有两条：K→0或a→0。前者意味着消除租源，后者意味着改变腐败交易者的行为机制。相对于后者，前者是根本途径，因为若K＞0，则根据自利理性人假说，a＞0是可以在不健全的制度约束下被诱导出来的。权力制约原理没考虑K，因而没看到自身的局限性。设腐败中的交易者数目n＝2（n≠2与n＝2情形类似）。交易中权力一方的收益为R[,1]，交易成本为C[,1]，净收益P[,1]＝R[,1]－C[,1]。交易中非权力一方的收益为R[,2]，交易成本为C[,2]，净收益P[,2]＝R[,2]－C[,2]。要改变腐败 交易者的行为机制，使腐败交易双方失去腐败利润冲动，则必须使P[,1] ＜0或P[,2]＜0，即R[,1]＜C[,1]或R[,2]＜C[,2]或R[,1]+R[,2]＜C[,1]+C[,2]。若腐败总收益R＝R[,1]+R[,2]及总成本C＝C[,1]+C[,2]给定，由于R与C在腐败交易者间的分摊比率R[,1]：R[,2]及C[,1]：C[,2]可通过交易者谈判予以调整， 因而腐败交易者行为机制改变的临界条件只能是腐败双方的净收益之和P＝P[,1]+P[,2]＝R－C＜0。这意味着：要使a→0，必须减少R或增加C。减少R与减小K或a是一致的。 因此消除腐败的主要途径有两条：消除K或提高C。经济途径治理腐败的目标是K→0，而广义权力制约的目标是增加腐败的机会成本和风险成本，使P＜0。因为廉政政策的社会收益就是R，如果其社会成本为S，则S与R的相对大小就决定了相应政策是否被实施。当廉政政策既增加C， 也提高S时，若S＞R，则它不会被实施。 通过权力制约防治腐败与通过其他措施治理腐败的区别在于后者在提高C的同时直接提高了S，而前者可以在不增加或少增加S的情况下提高C。这并非因为通过权力制约防治腐败没有成本，而是因为健全的权力制约机制将分散治理腐败的社会成本。比如专项治理、设立反贪机构、高薪养廉等廉政措施在提高C 的同时直接提高了S（S全由公共财政承担），但群众举报（以民制权）却弥补了反贪机构在人力和财力上的不足（S主要由普通群众承担）， 而过于集中的权力一旦分解并形成有效的制约张力，则不仅权力运行效率将提高，权力监督成本也将下降（S 因权力分解后的多个权力代理人的分摊而下降）。
权力寻租是官场腐败，而“内部人控制”是企业腐败。如果广义权力制约不仅适用于政治和公共决策过程，也适用于经济和企业决策过程，那么为国有资本运营建立权力制约机制就必将大大有助于控制内部人控制、提高国有资本效率。目前，有关讨论大都集中在如何防止国有资产流失（消除租源）问题上，却较少注意到国有资本运营组织的内外部权力的相互制约问题。国有企业改革要靠现代企业制度，现代企业制度的核心在于委托代理制。以国有资产管理机构为核心建立起来的国有资本运营模式形成了有效的产权约束，解决了国有资本所有者缺位问题，这无疑有助于消除租源。然而，围绕国有资本的行政干预权（外部监督权）、出资者所有权（剩余索取权）、经济所有权（法人财产权）等多种权力之间的相互关系问题还有待解决，特别是各级委托（代理）者在当前委托代理关系中的双重身份还远不能防止腐败发生。从权力制约角度看，由于国有资本的真正所有者即全体人民不能直接成为委托人，而企业当前的内外约束机制却很弱，因而当前的国有资产委托代理关系几乎只能是链式的，由此形成的仅仅是简单的纵向权力制约。这是适合于国有制的简单的委托代理制。反之，在现代私有制公司体制下，私有资产的委托代理制围绕着私有资本的运营，在董事会、经理部门、股东大会、用脚投票的股东、政府稽核部门、相互持股法人、甚至企业普通员工之间，构造了纵向与横向、企业内部与企业外部、政府监督与市场投票等多种权力之间的立体网络式的制约机制。这是适合发达私有制的比较完善的委托代理制。国有制的实质在于全民资产的委托代理，如何将当前比较简单的委托代理制发展为适合国有制的比较完善的委托代理制，是深化国有企业改革的核心主题，而最适制度路径应是在企业内部与外部建立权力制约网机制：在外部建立覆盖全部国有企业的专职监督网，在内部围绕董事会建立类似现代私有制公司那样的权力制约网。国企改革的真正的难点在于如何解决所有权与经营权的矛盾，特别是所有者权益与内部人控制的矛盾。克服难点的办法必须从保护所有者在位着眼。为此，必须把所有者在场的监督与不在场的监督结合起来。前者来自真正代表所有者权益的董事（会），其特点是监督效率显著、监督成本集中；后者来自作用于企业全部运营过程的权力制约网机制，其特点是监督收益持久、监督成本分散。建立现代企业制度要靠明晰国有产权和建立新型公司治理结构。权力制约网机制将是国企未来公司治理结构的核心机制，它为最终解决企业腐败指出了方向。
注释：
〔1 〕参见万安培：《中国经济转型时期的租金构成及主要特点分析》，载吴敬琏、周小川、荣敬本等著《建设市场经济的总体构想与方案设计》，中央编译出版社1996年版。这是我国租金规模的第二次系统估算。
〔2〕参见萧功秦：《改革中期的社会矛盾与政治稳定》， 《战略与管理》1995年第1期。