积极财政政策的效应分析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、积极财政政策已经取得明显成效，但效应在快速递减
自去年8月中央实施积极财政政策以来，已经取得明显成效。1998年GDP增长三、四季度分别达7.6%和9%，全年达7.8%。今年一季度经济运行基本正常：(1)一季度GDP增长8.3%，虽低于去年第四季度，但比去年同期高出1.1个百分点，工业增加值增长10.1%，比去年同期高出1.9个百分点。(2)今年固定资产投资开局良好，投资结构调整取得积极成果，从各类产业投资增长来看，一季度一、三产业投资大幅增长，第二产业投资增长趋缓，一、三产业投资占全部投资的比重分别由原来的2.2%、55.8%上升为4%、61%，而第二产业投资的比重由42%下降为35%，变化趋势符合当前产业政策走向；政府投资明显扩大，投资渠道趋于多元化，一季度全国固定资产投资比去年同期增长17.3%，其中预算内投资增长67.8%，国内贷款增长38%，债券筹资增长8倍，自筹资金增长12.1%，只是利用外资同比下降近30%。(3)一季度市场销售稳定增长，社会消费品零售总额同比增长7.4%，扣除物价因素，实际增长10.6%。(4)特别值得一提的是，一季度财政收入大幅度增长，同比增长26.1%。这种增长主要来自三个方面：一是国内增值税和消费税同比增长21.1%，占收入增长的35%；二是来自加强征管，大力防欠清欠，税款查补收入同比增长38.5%，占收入增长的12%；三是来自严厉打击走私活动，保证了海关进口税收的大幅度增长，其中关税同比增长144.4%，海关代征增值税和消费税同比增长107.1%，海关税收增长占全部收入增长的40%。(5)金融运行基本平衡，人民币汇率继续稳定，居民收入继续增长。
多项指标表明，积极财政政策实施仅半年，其效应从3月份开始出现递减迹象：(1)GDP一季度增长8.3%，二季度增长7.1%，增幅比一季度下降1.2个百分点，整个上半年增长7.6%，工业增加值上半年增长9.4%；(2)4月份固定资产投资增长速度比一季度回落了4.6个百分点，5月份国有及其它类型固定资产投资增幅比一季度回落5.1个百分点；(3)社会消费品零售总额4月份同比增长5.7%，比一季度回落1.7个百分点，5月份同比增长5.3%，比4月份又放慢0.4个百分点，同时居民储蓄在前3个月增加4446亿元的基础上，4月份又增加554亿元，5月份又增加857亿元，1-5月新增5857亿元，比去年同期多增1986亿元，截至5月末居民储蓄余额已达59226亿元；(4)市场价格继续走低，4月份居民消费价格同比下降2.2%，商品零售价格同比下降3.5%，降幅进一步加大，5月份两种价格同比降幅与4月份持平，但居民消费价格已14个月连续下降，商品零售价格已20个月连续下降；(5)各层次货币供给量增幅回落，5月末M[,o]同比增长9.06%，比一季度、4月末分别回落2.14和1.29个百分点，M[,1]同比增长13.27%，增长幅分别回落1.63和0.8个百分点，M[,2]同比增长17.17%，增幅分别回落0.63和0.7个百分点；(6)进口逐月加快，出口继续下降，4月份同比下降7.3%，降幅比3月份扩大3.7个百分点，整个上半年下降了4.6%。总之，经济增长呈下滑趋势，工业增长明显减缓，社会消费品零售总额增幅下降，出口额同比仍是负增长，固定资产投资由强转弱，供大于求状况加剧，物价继续走低，也就是说存在明显的紧缩力量，亟需增强扩大内需力度。
积极财政政策的刺激效应随时间的推移而递减是必然的。值得重视的是，去年发行1000亿元国债是逐步投大的，今年仍在继续，而且今年预算又加大投入250亿元，为什么它的效应会递减这么快？这是需要认真研究的一个问题。
可以从以下几个思路来思考这个问题。第一，政府投资的带动作用如何？1998年的政府投资主要是加快基础设施建设，它对市场的启动作用体现在两个方面：一方面，基础设施投资本身可以带动与之相关联的钢铁、水泥和部分机械设备等生产的增长，也可以增加一部分居民收入，但基础设施投资本身这种辐射作用是有限的；另一方面，基础设施作为“共同生产条件”和“先导产业”，它可以带动加工工业以至启动整个市场全面趋旺，当国民经济发展较快，基础设施构成制约经济发展的“瓶颈”时，加快基础设施建设，就可以立刻促进经济的大幅度增长，而当市场低迷不旺时，即使加大基础设施投资，也只是为加快经济发展创造前提条件，不可能立即带动经济的大幅度增长。第二，投资的乘数作用。投资增长对国民产出增长的数量关系是通过投资乘数来表示的，即投资可以导致几倍于投资增长的国民产出的增长。乘数原理表明，投资乘数取决于边际消费倾向的大小，边际消费倾向越大，乘数的值越大；反之，投资乘数可以表示为边际储蓄倾向的倒数，边际储蓄倾向越大，投资乘数的值则越小。上面已经述及，今年1-5月居民储蓄新增5857亿元，比上年同期多增1986亿元，虽然没有计算边际储蓄倾向的确切数字，但从居民储蓄增长的趋势，可以看出投资乘数是明显下降的。当然，随着利率的调低和股市的活跃，边际储蓄倾向可能会下降，这将有利于投资乘数的扩大。第三，投资的货币扩张效应。采取扩大国债的办法来弥补财政赤字，而财政赤字一般具有扩张效应是毫无疑问的，但是，如果国债发行对象不同，它的扩张效应也是不同的。如果债券由居民、企业或商业银行购买，当购买者由商业银行开出支票购买债券时，则商业银行在中央银行的准备金减少，但当财政将获得的货币用于支出时，商业银行在中央银行的准备金又重新恢复，准备金不变，创造货币的规模也不变，因而并不产生扩大货币供给的效应。这种情况，正如货币主义学派所指出的那样，预算赤字单纯靠国债来弥补而不伴随增加货币供给量，则其对经济的刺激作用只能是暂时的和微弱的。如果财政向银行透支或由中央银行购买债券的情形就不同了。财政向银行透支意味着现金的增加，也就是基础货币的增加，而基础货币是一种高能货币，具有高度的扩张作用；中央银行直接购买债券，当财政将获得的收入用于支出时，企业和居民又将货币存入商业银行，则商业银行在中央银行的准备金增加，同样也是基础货币的增加。众所周知，为了防止通货膨胀，我国在立法上禁止财*
政向银行透支或中央银行直接购买国债。不过，为了加大国债扩张效应，可以采取迂回的办法进行间接的操作，比如，允许企业、居民和商业银行购买的债券或抵押或出售给中央银行，其结果和中央银行直接购买国债的扩张效应相同。因为，中央银行购买这些债券时会补足企业、居民和商业银行购买债券时减少的准备金，当财政用于支出时，则成为准备金增加的因素。第四，债券收入的使用效果如何。选择好使用方向，是提高债券收入使用效果的前提，严格审核投资项目，认真进行成本——效益分析，严格施工程序，提高工程质量，是决定国债收入充分发挥刺激需求效应的关键。使用不当，管理不善，工程质量低下，都必然削弱国债的效应，从而出现效应快速递减的现象。
二、积极财政政策是否可以继续实施
积极财政政策是否可以继续实行下去，涉及对积极财政政策内涵的认识问题。据我理解，积极财政政策不是一个规范的学术词汇，它是针对自改革开放以来财政政策的职能作用趋弱的状况而提出的，它的内涵应是全面启动各种财政手段，并通过各种财政手段的相互配合，充分发挥财政在市场经济下应有的职能，即合理配置资源、调节收入分配以及稳定和发展经济的职能。这样全面理解的财政政策和市场经济非但不是矛盾的，而且是市场经济所必需的，是国家对市场运行实施宏观调控的必要手段。因而不能把积极财政政策理解为单一的扩张性政策，也不能理解为只是使用发行国债这一单一的财政手段。采取大幅度增发国债的办法，只能是在特定情况下的特殊措施，当然不能是长期的财政政策，而从长远来看则应是以增收节支为主、以发行国债为辅、灵活运用多种财政手段。
先看看我国当前国债的发行情况和未来趋势。根据有关资料计算，1998年我国国债余额6495.1亿元（当年发行额－当年还本付息额+上年余额），占GDP的比重为8.2%，目前仍处于低水平。根据现代国债原理，一般惯例是以新债还旧债，从理论上说，发债的最大限度可以政府丧失信誉以至国债发行困难为限，到了国债发不出去的时候，还本付息才必须由增加税收来支付，只能从这个意义上来理解马克思所说的国债是延期的税收。而我国当前国债仍是居民抢手的投资工具，以此可以判断国债发行仍具有很大的潜力。
国债发行潜力只是问题的一个方面，另一个方面还必须对当前财政的负担限度进行认真分析，给以足够重视。我国进入“九五”之后，国债发行额出现快速增长的趋势，1995-1998年各年的增长率分别为46.9%、22.3%、30.5%、37.3%，国债依存度（按国内债务收入／中央本级支出+全部还本付息支出计算）也呈增长趋势，各年分别为52.6%、53.4%、54.3%、60.5%。我国每年的国债收入主要用于两个方面：一是用于原有国债的还本付息；二是用于弥补财政赤字。由于过去发行的国债多是3-5年中期国债，而“九五”期间又面临还本付息的高峰期，所以国债中的还本付息部分的份额逐年加大，1995-1998年各年还本付息（包括外债部分）所占的比重分别为56.7%、66.7%、77.5%、71.0%。也就是说，当年发行国债数额虽然越来越大，但可用于弥补当年支出的数额却越来越小，而这正是国债发行额和国债依存度不断加大从而加剧当前财政困难的症结所在。这种状况通过国债操作可以得到一定的缓解，如改善国债期限结构，今后多发一些长、短期国债，避免还本期过分集中形成还债高峰，或将本息分离，将付息归入经常预算或每年付息，避免到期集中付息，加重还本付息负担。实际上我国已经开始进行这种操作，并且还本付息的顶峰已经过去，明显的迹象是1999年的还本付息金额已经开始下降，由1998年的2351亿元下降为1912亿元。应当指出，减轻国债负担的主要措施还应是通过深化改革，提高预算内收入占GDP的比重以及中央财政收入占全部财政收入的比重。因为，国债依存度是分子和分母之间的一种比例关系，只要分母增长快于分子的增长，二者的比值就可以下降。计算国债依存度的分母有两个因素：一是还本付息，这是由过去发行的当年到期还本付息的国债发行额决定的；二是中央本级支出，显然这要通过深化改革来解决，既要提高预算内收入占GDP的比重，也要提高中央本级支出占全部财政收入的比重。只有“两个比重”逐步提高，才有可能逐步降低对国债的依存度。当前和今后的问题是，对连年大幅增发国债必须慎重，防止重新出现还债高峰带来潜在的债务危机和财政困境。
下面再看看我国当前预算内财力和未来可能集中的财力。自改革开放以来我国预算内收入（不含国内外债务）占GDP的比重一直呈下降趋势，至1996年才开始有所回升，1994-1998年5年间分别为11.2%、10.7%、10.9%、11.6%、12.4%。楼继伟副部长在1998年地方财政决算汇审会厅（局）长座谈会上的讲话指出了未来可能集中财力的趋势，据他的预测，经过3-5年的时间，可以力争使我国财政收入（指预算内收入）占GDP的比重提高到20%左右。具体措施包括：(1)积极扩大财源，加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税，可以提高1-2个百分点；(2)进一步完善税制可提高0.5-1个百分点；(3)通过“费改税”将分散在各部门的财政性资金纳入预算内，可提高4-5个百分点；(4)在“费改税”过程中对继续保留的政府性基金和收费纳入预算内，可提高1个百分点。以上的测算可能还没有包括大约占GDP的0.5%的直接冲减收入的企业亏损补贴、已经在预算中单独列项的中央政府性基金收入1998年占当年GDP的1.5%，还应当考虑可以社会保障收入名义纳入预算的大约占GDP的4%的“全国保险福利费用”。如此计算下来，未来财政收入占GDP的比重可能达到25%以上，也就是说，目前预算内的财力仅相当于未来可集中财力的一半。由此可见，当前国家财政的症结所在是财力分散，所以党的“十五大”确定的“集中财力，振兴财政”方针，仍然应当确认为当前和今后相当长一段时间内财政工作的总方针。集中财力不能仅是形式上提高财政收入占GDP的比重，而关键是要确定提高政府可以统筹安排的财力的比重，以便保证政府可以灵活调度，优化支出结构，保证重点，实现国家各项重大方针政策。
有人提出当前的积极财政政策存在着支出上的扩张政策与收入上的紧缩政策的矛盾，即收入上的紧缩抵消了支出上的扩张效应。这种意见实际上是在肯定支出上实行扩张政策的同时，对提高财政收入占GDP比重的政策措施提出质疑。所谓收入上的紧缩政策，无非是指财政收入的增长会对民间投资和消费产生排挤效应，因而有人明确提出应实行扩张支出与减税同时并举的财政政策。我认为，在当前形势下，这种意见是值得商榷的。其一，既然肯定在支出上实行扩张政策是对的，那么扩张支出的收入从何而来？增发国债可以刺激内需，但增发国债只能用于建设性支出，而增加中下收入阶层的收入水平，如提高机关、事业单位人员的工资，特别是保证下岗人员的最低生活保障等，同样可以刺激内需，但增加这些经常性支出必须靠增加税收；其二，财政收入的排挤效应是来自财政收入占GDP的比重过高，而我国当前以税收为主的预算内收入占GDP的比重是偏低，不是过高，因而一般的减税是不可行的；其三，上已述及，提高财政收入占GDP的措施主要是“费改税”，一方面清理整顿乱收费，减轻企业和居民额外负担，一方面将应当保留的收费集中到预算内，这种措施不存在排挤效应问题；其四，增加税收的正常措施是加强征管，堵塞漏洞，清理欠缴，只要严格按国家政策征税，该征的征，该减的减，该免的免，不是强制地征收“过头税”，这里也不存在排挤效应问题；其五，在当前社会需求低迷的情况下，即使实行一般的减税政策，也不一定能够产生刺激需求的效应，比如在物价仍继续走低的情况下，居民边际储蓄倾向仍在上升是一种明显的信号。
应当指出，在以增收节支为主、以增发国债为辅的前提下，多种手段灵活运用，刺激需求并带动民间投资的增长，是积极财政政策的重要组成部分。比如，清理整顿各种收费，调整固定资产投资方向调节税，对企业设备投资实行抵免所得税，对某些民间投资给以财政贴息或财政补贴，适当提高出口退税率等，都将对刺激需求和民间投资起到积极的作用。还应指出，如果继续增发国债，债券收入的投资方向也应是多样的，不能仅限于基础设施投资。今年增发国债，首先应补充上年已开工的基础设施项目的资金缺口，促其早日完工，早日收效。也可以选择新的确有效益的基础设施项目，但不能一味加大基础设施投资，因为某些基础设施发展过快就会成为无效投资或形成效益递减。债券收入应选择那些持续效益较大的投资领域，比如，加大高新科技产业投资和风险投资，加大构成当前消费最大热点的教育投资，加大可以增加有效供给的国有企业的技术改造投资以及基础产业设备更新投资，推进国有企业改革和产业结构升级等等。
从以上关于我国当前和今后债务状况和财政收支状况的分析，可以得出下面的结论：发行国债是政府进行宏观调控的一种财政手段，我国仍存在增发国债的巨大空间，在当前为了刺激需求，拉动经济增长，短期内采取大幅发行国债措施仍是可行的。但从长远来看，增发国债必须同财政收入的增长相适应，只有在财政收入增长的前提下适度增发国债，才可能避免带来潜在的财政债务危机。因此，“以增收节支为主、以增发国债为辅、多种财政手段灵活运用”的财政政策是科学的，是切实可行的，这样全面理解的财政政策是积极的财政政策，毫无疑问也是可以长期继续实行的财政政策。
三、财政政策与货币政策协调配合，全方位启动国内需求
财政政策与货币政策是国家进行宏观调控的两大政策，二者具有不同的手段和不同的功能，在宏观调控中必须紧密地协调配合，才能达到预期的目标。财政是一种政府行为，政府可以通过调整财政收支和国债发行使国民经济收缩或扩张，它的效应是直接的、快速的。而货币政策则是和市场紧密联系的，受市场状况所制约，它的效应是间接的、迂回的，也就是说，中央银行采取货币政策手段首先是调整商业银行行为，而后通过商业银行为中介调节企业和居民的经济活动。当前在实行积极财政政策的前提下，必须千方百计启动货币政策，充分发挥货币政策应有的作用。首先，加强财政政策和货币政策的协调配合，由财政政策带动货币政策。比如，1998年增发1000亿元国债就是一次两种政策的有效配合。由商业银行购买国债，也就是将商业银行暂时闲置的资金由财政用来发展基础设施，由财政负息，同时还可以带动银行增加1000亿元贷款用于配套资金。其次，强化中央银行的金融操作。比如，自1997年10月以来，已经多次降低利率、准备金率、再贷款率和再贴现率，采取多种启动国债回购、同业拆借和资本市场的措施。在当前情况下，特别要处理好金融防范和启动内需的关系。采取制度性的金融防范措施，以利于金融的健康发展是必要的，但却有可能忽视或抵消有利于当前经济发展的放松措施及其效应。因此，在加大金融改革力度的同时，还必须注重改善金融服务，加大贷款力度，提高资金效益，诸如增加高新技术产业和中、小企业贷款，积极开展住房、教育、旅游等消费信贷，都是发挥货币政策作用的广阔领域。再次，全方位地启动国内需求，包括投资需求和消费需求，特别是启动属于最终需求的消费需求，是充分发挥货币政策作用的前提。货币政策与市场需求是互动的关系，有效的货币政策可以刺激市场需求，但全面启动市场需求则是充分发挥货币政策作用的前提条件。
如何全方位启动消费需求，成为近来全民关注的热点话题，目前已经到了采取果断措施的时候了。为什么多次降低利率，物价长时间走低，而居民仍然有钱不花，热衷于储蓄？恐怕主要原因还在于居民消费心理的变化，即对收入趋势看低而对支出趋势看高，人们总在盘算子女教育要花多少钱，买房要花多少钱，医疗保险要花多少钱，未来养老要花多少钱，即使手里有一点钱也有后顾之忧，不敢大胆去消费。所以适当提高收入增长水平是启动消费需求的首要前提。改革开放20年来，城镇居民家庭人均可支配收入年均增长6.1%，而近4年来仅为4%左右，农村居民家庭入均纯收入年均增长7.9%，但1986年以后的13年也大致徘徊在4%左右（参见1999年6月10日《经济日报》1版“直接启动消费促进经济发展”一文）。可见，如此低的收入增幅，实在难以有效地启动市场需求，也难以支撑长期的经济增长。
至于提高收入水平的途径和措施对城镇和农村来说自然是不同的。从城镇来说，应是和调整收入分配结构相结合。首先应当考虑提高中低收入阶层收入水平，可以通过财政渠道较大幅度地提高下岗职工、离退休职工和最低生活标准线以下居民的收入，普遍提高机关、事业单位人员的工资，切实同效益挂钩放开企业工资；同时进行配套性的工资改革，将住房、社会保障以及医疗制度改革同工资改革结合起来，使居民家庭的支出预期透明化；此外还要加强个人所得税的再分配调节作用。我国70%的人口仍在农村，千方百计提高农村居民家庭收入水平，自然是启动消费需求的重中之中。对农村来说，当务之急是采取切实措施减轻农民的额外负担，必须切实精简机构，裁减冗员，严格执行农业税法和提留统筹政策，严禁乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款；要积极调整农业和农村经济结构，大力推进科教兴农，搞活农产品流通，加强农业基础设施建设，保证农民持续的增产增收。
应当指出，刺激需求和保证有效供给是一个问题的两个方面。中国是有12亿人口的发展中国家，总的来说不是生产过剩，当前的实际情况是，人们迫切需要的商品和服务供给不足，而不是人们迫切需要的商品却又大量积压，即有效供给不足和商品积压并存，是一种结构性的生产过剩。所以，在大力刺激需求的同时，必须通过产业（或产品）的结构调整和升级提高有效供给水平，为此，又必须选择好当前的消费热点和经济增长点。当前的消费热点和经济增长点是什么？社会舆论一致公认首先是教育，无论城镇或农村的家庭，都是把子女教育问题摆在首位，为了子女教育可以不惜工本。其次的消费热点和经济增长点是住宅和住宅建筑业，任何一个国家住宅建筑业始终是国民经济的支柱产业，长胜不衰。第三，我国农村的广阔市场有待开发。农村市场具有人口多、环境差、水平低、潜力大的特点，一旦收入增长上去，开发的天地是十分巨大的。第四，扶持中小企业发展和中小城镇建设相结合，将是各地区的一个重要经济增长点。总之，各地根据本地的具体情况积极采取不同的措施，全方位地启动国内需求，则大有所为，而且中国是一个大国，立足于国内需求拉动经济增长，应是长远的方针。
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