国外电子文件管理国家战略研究，本文主要内容关键词为：文件管理论文,战略研究论文,国外论文,国家论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于电子文件管理国家战略制定与实施的实践活动虽然在英国、美国、加拿大、澳大利亚等国家已有一段时间，但对其全面的研究还比较少，国外无专门的文献，国内仅有两篇文献。第一篇“电子文件管理国家战略刍议”，① 首次提出了我国电子文件管理国家战略研究的问题，并从宏观、中观和微观战略框架体系构建，政策、制度、业务集成策略，及法规、管理和技术三位一体保障体系构建若干方面提出了解决问题的对策建议。第二篇“电子文件管理国家战略的再思考—刍议冯惠玲等同志的《刍议》”，② 该文肯定了电子文件管理问题的严重性，提出制定和实施电子文件管理国家战略要落在实处，并充分考虑新技术的发展。两篇论文均借鉴了国外电子文件管理的经验，但两篇论文均未对什么是电子文件管理国家战略进行明确解释，由于缺少分析框架，对国外电子文件管理国家战略的研究有待系统和深入。建立电子文件管理的概念框架对电子文件管理国家战略的理论探讨以及实践活动都有重要的意义。
一、国外电子文件管理国家战略的主要类型
按电子文件管理国家战略手段制定的客观依据来分，较为典型的有：澳大利亚业务责任驱动多元化战略、加拿大公共管理服务驱动多元化战略、英国信息自由法驱动多元化战略、美国电子政府信息技术驱动多元化战略。
（一）澳大利亚业务责任驱动多元化战略
澳大利亚业务责任驱动多元化战略表现在：澳大利亚政府机关采用业务连续体和文件连续体集成化管理模式，建立政府机关与国家档案馆和责任权威机构的责任战略联盟，建立具有全局性和综合性特点的文件管理框架，使高级管理层参与电子文件管理，了解日益剧增的电子文件难题，明确各联盟成员的管理责任，给予资源支持，建立集成的电子文件管理对策，并将其纳入风险管理、问责和信息管理。为此，澳大利亚国家档案馆从组织建构上，成为了总理和内阁下的重要业务管理机构之一，与澳大利亚国家审计办公室、澳大利亚公共服务委员会、英联邦专门负责听取批评及收集意见的机构、隐私委员会平行。③ 政府机关对电子文件管理负有主要责任，与风险管理者、规划者、内部审计和治理活动部门关系密切；国家档案馆负责为电子文件管理提供政策、标准和指南支持好的实践；责任权威机构负责外部审计和指导发展变化及高层参与。④
澳大利亚业务责任驱动多元化战略还体现在其文件管理框架中，从文件形成前（包括文件管理系统设计）到文件作为档案保存和利用的管理全过程中均遵循ISO15489文件管理国际规范，采用连贯一致的管理方式，并将其嵌入业务活动过程；电子文件管理被视为电子事务活动及其管理的重要组成，与其他管理活动一样，被纳入事务活动过程；文件管理政策和其他管理政策一样被纳入事务活动管理政策；文件管理的规范同其他事务活动管理规范一样被纳入统一的事务活动工作规范体系；文件管理的绩效评估和审计同样被视为业务活动绩效评估和审计的重要内容。⑤
综上所述，澳大利亚业务责任驱动多元化战略的特征是，从好的业务治理出发，建立责任战略联盟，战略目标是业务支持、战略方针是业务分析方法论，战略手段是业务连续体与文件连续体双连续体集成管理方式及其绩效审计。
（二）加拿大公共管理服务驱动多元化战略
加拿大公共管理服务驱动多元化战略的特征体现在加拿大政府文件管理的定位、原则及其规范中。
文件管理的作用被定位在国家公共事务管理中支持决策要求、问责制、财务管理、绩效评估，电子文件管理被视为是机构能力的基本工具与资源，旨在提高政府服务的质量和效率，加强治理和责任，提高公共资源的财务管理和增强公共服务的能力。
文件管理的原则是遵循《政府信息管理政策》（2007）、《关于管理、资源及结果组织政策》（2005）和《图书馆与档案馆法》（2004）。《政府信息管理政策》中规定信息管理包括文件管理，是政府对加拿大政府服务于民的要求，所有员工对信息管理原则、政策与标准的事实负有责任。《关于管理、资源及结果组织政策》为政府财务和非财务绩效信息的收集、管理与报道提供统一的方法，在政府机构范围内为部门和机构文件管理标准的制定提供组织基础和框架。《图书馆与档案馆法》赋予了国家图书馆和档案馆推进政府管理信息的权利和责任及为政府机构形成信息的管理或利用提供自学成才服务的义务。
《关于加拿大政府计划、活动及结果文件管理标准的制定：业务管理者与文件专业管理者指南》是对《政府信息管理政策》、《关于管理、资源及结果组织政策》和《图书馆与档案馆法》等法规落实的具体要求和规范。该指南旨在为加拿大政府业务管理者与文件专业管理者提供文件管理指南，在为政府范围内建立规范化的文件管理方法，在政府机构内为业务文件作为智力资产进行管理，提供系统形成、捕获、管理和利用的规范化控制，使政府能够为管理和业务目的，向信息资源管理进行投资，建立有效和恰当的文件管理机制，记录机构规划活动建构中规定的战略目标、规划、活动和结果，以满足报道、责任和其他要求。其主要受益包括：提高有效决策的能力；增强管理和业务的内聚力及连贯性；增强业务资产和技术设施的控制力；增强业务可持续发展性；再现业务体系所记录的责任承诺状况；提供审计、调查和诉讼保护；极大地减少信息过载和重复。
综上所述，加拿大公共管理服务驱动多元化战略的主要特征是：从政府公共服务的视角获取高级管理层对机构文件信息管理的支持，强调高效的文件管理可以减少与文件管理相关活动的风险，可以支持政府决策、法律取证，支持政府对社会的服务和问责，促进政府间的沟通与交流，提高公众对政府的信任。⑥
（三）英国信息自由法驱动多元化战略
英国信息自由法驱动多元化战略体现在中央政府和地方政府电子文件管理以《2000信息自由法案》为依据，以《关于国家文件和档案的立法：改变文件和档案管理现行立法规定的建议》（2003）为方针，按目标和方针，国家档案馆在信息化社会的角色从文件保管员转变为信息管理者，国家档案馆目前的管理活动包括管理重要信息资产、为政府提供总体战略、提供技术咨询服务、鼓励信息利用、提升管理与服务能力、保护数字信息资源。⑦
电子文件管理战略被纳入机构电子事务活动战略，建立了具有战略指导作用的国家电子文件管理政策框架，具有示范作用的机构电子文件管理系统功能要求规范。从上到下实施电子文件管理规划，从下到上实施电子文件和数字档案系统构建。电子文件集中保存，通过无缝链接实现国家数字档案的在线服务。其战略规划有两个基本点：对部门电子事务活动战略进行评估；将电子文件管理策略与电子事务活动策略集成。其机构层次有三步实施对策包括：对已经形成的电子文档和文件形成实施控制；对电子文件管理如何纳入新的电子系统及其服务进行规划；将两者集成到机构的总体规划中，建立机构的电子文件管理系统。
建立了一整套电子文件管理的对策及其实施指南，为电子政务与电子商务事务活动战略及其管理中电子文件管理的定位提供总体框架；为部门和机构形成的具有证据价值的电子文件的电子化保存与检索及其电子文件管理系统的设计与实施提供框架；为政府机构间电子文件的共享与交换提供通用元数据标准和互操作性标准及其指南。电子文件管理被视为支持证据的电子政务与电子商务的关键技术。
综上所述，英国信息自由法驱动多元化战略的主要特征是，电子文件管理被看成是电子政府的重要资产，强调信息自由法给政府及其文件和档案管理带来的变革管理，将电子文件管理看成电子政府数字解决方案的有机组成，看成是支持信息自由法实施，提供公共信息的基本要求。
（四）美国电子政府信息技术驱动多元化战略⑧
美国电子政府信息技术驱动多元化战略体现在美国联邦政府将《电子政府战略》（2002）作为电子文件管理战略目标，实施《电子文件管理动议指南产品》（2002—2006）战略对策，构建《电子文件档案馆（ERA）》（1998—2011）战略手段。
美国电子政府信息技术驱动多元化战略的目标体现在《电子政府战略》中的《电子文件管理动议》。作为电子政府24个动议之一，《电子文件管理动议》认定美国国家文件档案管理署是联邦政府电子政府建设电子文件管理的伙伴，其目标是使公民能从联邦政府得到高质量和低成本的服务；文件管理被作为保证电子政府运转设施的重要组成；美国国家文件档案管理署授权为联邦政府范围内的电子文件管理提供管理指南和管理工具，旨在帮助联邦政府机关将多种多样数据类型和格式的具有永久价值的电子文件移交美国文件档案管理署保存，供政府和公民未来利用。其愿景是促进联邦机关信息的有效管理和方便利用，以支持决策和加速决策并保证其问责，其目标是建立集成的电子文件管理概念和实践，通过综合的信息管理政策、管理过程和管理任务来确保电子文件及其信息的完整；利用电子文件管理支持电子政府系统的互操作，支持及时和高效的决策，改善政府对客户的服务；为联邦政府机关提供管理工具以保证电子文件可以按要求提供长期利用，满足社会需求。
美国电子政府信息技术驱动多元化战略的对策体现在其《电子文件管理动议指南产品》，其内容包括基于业务的电子文件管理的若干实践建议、采纳DOD电子文件管理应用设计标准、永久性电子文件向美国文件档案署移交规定及说明。
ERA可以看成是美国电子政府信息技术驱动多元化战略目标和对策实现的具体手段。ERA是具有综合性、系统性、动态性、虚拟化和独立性特征的开放性档案信息系统，具有保证计算机生成的文件能够在未来仍然保存并满足社会各方面的基本证据需要，保证文件真实性的同时可以长久保存，在满足保护隐私和敏感信息的同时保证公众的利用的功能。它将为电子文件形成者提供文件保存和利用服务，同时指导联邦机构的文件生命管理，支持电子政府。支持文件信息的收藏、集成与共享；支持与事务活动过程有关的流程；与其他系统建立界面；维护完整的审计轨迹；保护文件及其系统安全。ERA战略方法具有三个要点：可持续性（Persistent），即长久管理与利用；真实性（Authentic），即保证保存的是原件，文件形成时其过程记录信息也形成；可延伸性（Scalable），即可以适用于电子文件数量及类型的增长，可以服务于各类用户群，适应机构变革管理。
综上所述，美国电子政府信息技术驱动多元化战略的主要特征体现在以支持美国电子政府建设为战略目标，电子文件管理被视为保障电子政府建设的基础设施，技术影响对策分析法和技术建构是主要的战略对策，建立满足文件功能要求的文件档案管理系统是战略目标及对策实现的主要手段。
二、国外电子文件管理国家战略研究对我国的借鉴
（一）借鉴
电子文件国家战略的构成要素应该包括电子文件国家战略目标、电子文件国家战略方针和电子文件国家战略手段三个方面，顺应以下电子文件管理国家战略国际发展方向：
1.电子文件管理国家战略目标具有时代性特征，国际化战略提高国家国际竞争能力是国际领域电子文件管理国家战略的共同发展趋势。
2.电子文件管理国家战略方针具有全局性特征，法制化战略维护国家生存与发展是国际领域电子文件管理成功的普遍规律。
3.电子文件管理国家战略手段具有特殊性特征，因地制宜，因势利导采取多元化战略手段保障国家利益和安全是国际领域电子文件管理最佳实践的经验。
（二）建议
借鉴国外电子文件管理国家战略的国际化经验，本文对我国电子文件管理国家战略的制定和实施提出以下三点建议：
1.电子文件管理国家战略目标制定应该以政府为主导，纳入国家电子政府建设战略目标体系建设。电子文件是电子事务活动密不可分的基本要素，是国家重要的信息资源和资产，对提高政府服务质量和效率，加强治理和责任，节约管理成本，增强公共服务能力具有重要的支持作用，电子文件管理应该是电子政府建设的有机组成。
2.电子文件管理国家战略方针制定应该以法律为依据，纳入国家法规体系建设。电子文件管理是政府信息公开、问责、管理决策、绩效评估和审计的基本工具。科学管理电子文件是任何业务过程的基本要求，是提高业务活动效率，降低管理成本，维护电子文件真实性、可靠性、完整性和可用性的管理基准，是国家法律法规具有一致性并能够连贯性实现的整体性要求。
3.电子文件管理国家战略手段的实施应该因地制宜和因势利导，纳入国家信息化工程基础设施建设。电子文件的产生、维护和利用离不开其业务活动系统和信息管理系统，对具有永久保存价值的电子文件提供长期保护和利用离不开数字档案馆系统，满足电子文件管理系统的功能要求，建立系统集成无缝链接的档案化信息在线服务是未来社会发展的需求。
关系国家生存和发展，国家利益和安全，电子文件国家战略制定应该立足中国，放眼世界：战略目标制定应该具有国际标准国际化战略时代特征；战略方针制定应该具有法制化战略全局性特征；战略手段制定可以借鉴国外经验，采取互补互识的集成战略途径，采取多种多样合作联盟方式和技术集成措施，如业务责任驱动多元化战略、信息公开法律驱动多元化战略、公共管理服务驱动多样化战略和电子政府信息技术驱动多元化战略。
注释：
① 冯惠玲、赵国俊、刘越男、安小米、侯卫真、钱毅、张宁：《电子文件管理国家战略刍议》，《档案学通讯》2006(3):4－7。
② 裴友泉、马仁杰、裴雯、孙明慧：《电子文件管理国家战略的再思考—刍议冯惠玲等同志的〈刍议〉》，《档案学研究》2007(3):37－40。
③ Grbbs,Ross.Archives and their allies:recordkeeping for good governance.The 16th ICA Congress,Kuala Lumpur,Malaysia,21-27 July 2008。
④ Pearson,Des,Archives,Auditors and Accountability:Strategic Alliances.The 16th ICA Congress,Kuala Lumpur,Malaysia,21-27 July 2008。
⑤ 安小米：《国外电子文件管理模式及其特点研究》，《山西档案》2006(5):16－18。
⑥ Wilson,Ian.The recordkeeping regime in the Government of Canada.The 16th ICA Congress,Kuala Lumpur,Malaysia,21-27 July 2008。
⑦ Ceeney,Natalie.The paradigm shift for archives in the information society:from keeper to information manager.The 16th ICA Congress,Kuala Lumpur,Malaysia,21-27 July 2008。
⑧ Electronic Records Management Initiative.(2002)[2008-8-27] http://www.archives.gov/recordsmgmt/initiatives/erm-overview.html。