建立现代学校制度的若干政策思考，本文主要内容关键词为：制度论文,若干政策论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》提出，加强制度创新和依法治教， 建立现代学校制度。这标志着随着我国市场经济体制改革的不断发展完善，探索建立现代学校制度已经成为我国教育政策实践的重要课题。本文所关注的问题是，作为一种政策取向，现代学校制度的功能定位是什么？如何看待市场机制在教育资源配置过程中所起的作用？如何重新界定政府职能，重构政府与学校的关系？如何解决教育的营利性问题？这些是探索建立现代学校制度必须首先面对和回答的基本政策问题。
一、现代学校制度的功能定位
关于现代学校制度的研究，从国内相关资料的检索情况来看，至今已有10年左右的时间。不同的研究者从不同的理论视角和实践背景出发，对于现代学校制度这一概念的界定不尽相同。[1]有人侧重于从产权、法人、 股份制等方面探讨学校内部治理机制，认为现代学校制度是现代企业制度在教育领域的移植，强调借用企业经营的模式来经营教育；有人认为建立现代学校制度与我国宏观教育管理体制改革密切相关，侧重于从政校关系的角度讨论；也有人从公民社会和第三部门的角度，侧重于讨论学校与社会（区）的关系，倡导社会（区）参与学校管理；还有人把现代学校制度与教育产业化、市场化问题联系起来，主张政府卖掉优质公办教育资源，引入市场机制（如学券制、自由择校），推进学校之间的竞争，使市场机制成为教育资源配置的主角等。要严格依照形式逻辑给现代学校制度下一个各方都能接受的定义，恐怕还存在困难。
本文认为，对于现代学校制度的内涵，可以从两个层面上进行理解：第一， 现代学校制度是教育领域的一系列制度安排（institutions），它规定着教育资源配置的方式和结果。第二，现代学校制度是一个内涵不断动态发展的概念。所谓“现代”，并不是纯粹历史学意义上的时间概念，我们不能把现代学校制度这一概念提出之前的学校制度都称为非现代学校制度。所谓现代学校制度，是一种具有价值倾向性的制度安排，它实质上秉承“先进性”的内涵，而不是以时间论英雄。[2]
现代学校制度包含着“先进性”的内涵，意味着在现代国民教育体系中， 这种制度安排能够有效地解决以下三个方面的问题：（1）在市场机制、 公共权力和公民社会之间寻求一种内在均衡的治理架构。（2）在微观和宏观层面上，有效配置整个社会的教育资源。（3）保障学校教育更好地实现公益性宗旨， 同时实现社会公正。
不可否认，在我国， 现代学校制度这一政策课题的提出具有特殊的实践背景和语境，它既与市场经济和现代企业制度的演进紧密联系，又与政府治道变革密切相关。但需要指出的是，学校与企业的基本宗旨和使命存在差异，现代企业制度的营利性导向与教育的公益性价值取向并不能够完全相容，所以，认为现代学校制度就是现代企业制度在教育领域的翻版，简单移植现代企业制度的运行机制和经验，存在一定的偏颇，甚至可能危害到学校的公益性宗旨。作为一种决定教育资源配置方式和结果的制度安排，现代学校制度的建立具有自身的演进路径。
二、市场逻辑及其限度
在现代国家，国家干预和市场机制是两种重要的社会治理机制。[3]在我国，探索建立现代学校制度，实质上是解决在教育资源配置的制度结构中，如何处理国家干预与市场机制的关系问题。二者之间关系的基本框架，很大程度上决定着现代学校制度的性质与发展方向。
从现有文献来看， 关于现代学校制度的研究对政府包办教育的弊端已经进行了诸多诟病的研究，并对其制度根源进行了探讨。在我国传统的计划经济体制下，政府运用公共权力和公共财政支出，构建了世界上规模最为庞大的公立教育体系，完全垄断了教育服务的生产与消费过程。学校长期作为行政机构的附属物而存在，政府和学校都习惯了“政校不分”，在学校内部管理决策、师资配备、课程设置、财务预算甚至后勤服务等方面都由政府直接干预。政府的长期包揽包办体制使得公办学校全部依靠公共财政拨款实现收支平衡，刻板的预算方式决定了学校没有最大化利用资源的激励，且不存在淘汰机制，教育资源的微观配置效率当然不可能得到提高。[4]同时，以计划经济为导向的教育政策，不能对公办学校和民办学校一视同仁，使得民办学校的教职员工在职务聘任、工龄计算、社会活动等方面不能享有公办学校的教师资格和待遇，不承认民办学校的文凭，不给予民办学校在同等条件下公办学校可以享有的税收和土地等方面的优惠政策等。[5] 这种事实上的歧视行为以及民间办学的进入和退出壁垒等，导致学校之间的公平竞争和共同发展的良性格局难以实现。
人们对公共权力所扮演角色的质疑和反思促使人们重新认识政府的作用， 在教育资源配置过程中引入市场机制的观点得到了研究者非常广泛的认同。依据经济学的一般原理，市场机制主要通过教育服务的价格机制、稀缺性教育资源的供求机制和不同的教育服务提供、生产和消费主体之间的竞争机制来调节教育资源配置，实现教育资源的优化配置，这也是经济学教科书中不厌其烦阐述的道理。在教育资源配置过程中引入市场机制的过程，即是教育服务的生产和提供由公共部门垄断（如传统的公立学校教育），向私人部门控制的转移过程。主要表现为三个方面：（1）转向由公共部门提供、私人部门生产，如采取合同承包、特许经营、补助、公办转制的方式办学。当然，接受政府补助的消费者在市场上以支付学券的形式自由选择学校也是教育市场化的形式之一。（2）转向公共部门生产、私人部门购买教育服务，如成本分担制。（3）转向私人部门选择、私人部门生产， 其中“自由市场”是最为彻底的市场化形式，完全由市场调节教育服务供给，如营利性私立学校、各种职业培训学校等。
应当承认，引入市场机制为导向的制度变革， 在一定程度上促进了教育领域的竞争，使学生和家长的选择机会增加，并在学校内部建立了一定的产权激励机制，激活了公共权力垄断下的现行教育制度的活力。然而，必须注意的是，市场机制更为关注教育资源配置的经济效率，教育市场的出现并不意味着一定达成社会公正，甚至可能带来比公共权力配置教育资源更为严重的社会公正问题。因为市场机制所能够配置的往往是能够取得利润的领域，但在老少边穷地区、山区和广大农村地区，如果全部由市场机制来调节教育的供给，使学校成为独立法人，“自主经营、自负盈亏”，很可能在这些地方，学校的数量寥若晨星。所以，在教育领域引入市场机制必须充分考虑到市场机制所带来的风险，即寻利性质的经营活动可能埋没教育的基本宗旨和使命，从而损害整个社会的公共利益。
是不是随着一个国家的经济市场化程度逐步提高，就应该把学校推向市场， 政府甩手不管教育了呢？回答显然是否定的。我们注意到，即使在西方市场经济发达国家，人们在教育资源的配置上，虽然对于国家力量有着根深蒂固的不信任，但同样对市场机制存在种种怀疑。自上个世纪70年代以来，西方国家大都进行了市场取向的教育改革，[6]引入了学券制、特许学校、教育行动区计划等改革项目，在一定程度上促进了学校之间的竞争，增加了学生和家长的多样化选择。但从近年来西方国家关于教育改革的研究资料来看，对于以第三条道路、新自由主义和新公共管理等理论为指导的教育改革，研究者在肯定其成效的同时，一般都会对市场取向的改革持某种程度的保留态度，多数研究者都承认，在教育资源的配置过程中，政府应当承担应有的责任。正如美国学者尼古拉斯·亨利所言：“在一个全球最主要的资本主义堡垒里，一般而言，与私人公司相比，人们更信任政府能够有效率地提供公共项目。”[7]
所以，市场力量的增长并不意味着公共权力的全面退却，而是相反， 对于政府的治理能力提出了更高的要求，政府利用公共政策和财政手段对于全社会教育资源的整合和再分配将发挥更大的基础性支撑作用，只是公共权力发挥作用的方式发生了改变。在现代社会，虽然遭到诸如新自由主义和公共选择等理论的种种质疑，但不可否认的事实是，政府在整个社会生活中的职能不断扩张，在很大程度上，政府已经成为无所不在的力量。政府在教育的扩展和普及等方面发挥着至关重要的作用，这也是现代国家发展的基本经验。[8]基于此，重新界定政府的角色和职能， 在市场机制和国家干预之间寻求一种动态平衡，是探讨建立现代学校制度和推进公共教育治道变革的基础。
三、重构政府与学校的关系
根据公共管理的基本理论，在一个社会中， 公共物品可以区分为两个基本类型：核心公共物品，这类物品的供给必须由政府来承担，如国家安全、外交、国家机关管理等；混合公共物品，政府和私人部门都可以承担起供给的责任，如市政基础设施、公共服务事业等。[9]对于教育的资源配置过程来讲， 政府所起的基本功能分为三类[10]：第一，监督管理类职能。这是国家进行宏观教育管理的基本职能，它以国家强制性权力为基础，包括制定教育政策和法规、教育行政管理、转移支付等，为教育的发展提供一个良好的制度环境。第二，提供纯公共物品性质的教育服务，包括义务教育和特殊教育等。为了保障教育机会均等和社会公正，这类教育一般来讲由政府提供，如世界上绝大多数国家实行的免费义务教育制度。第三，提供一部分具有准公共物品性质和具有私人物品性质的教育服务，如政府举办的各类高等学校、高级中学、中等专业学校、职业学校与成人学校等。通常来讲，接受这类教育服务的个人收益大于社会收益，且消费具有一定竞争性和排他性，这是教育民营化一个主要领域。
在由传统的计划经济体制向市场经济转轨过程中， 教育领域的计划经济痕迹依然明显存在。从政府的职能范围来讲，在探索建立现代学校制度的过程中，政府应当着眼于长远，按照现代公共治理改革的方向，强化依法行政，把政府行为限定在法律的框架内，促进决策与管理的科学化和民主化；政府行为应当有进有退，逐步退出办学的微观层面，而专注于制度环境建设、市场秩序维护、公共产品提供和宏观调控；通过对学校的活动和行为进行调节、引导、服务和监督，保持教育规模总量的大体平衡，维护教育公平和社会公正[11]，充分体现教育政策的公共性。
在现代学校制度的治理框架下，政府对于举办学校的调控不再是行政许可制， 而是要建立规范的办学准入和退出机制。在准入条件上，通过立法，明确规定学校的办学资格和条件、学校的设置标准；在准入程序上，将学校的筹备与正式设立相区分，规定学校申办的步骤和相关资料要求，并对办学资金来源的举办者投资和捐赠资产进行明确界定，并提供有关资产来源、数额和产权等方面的有效证明文件。在退出机制方面，明确规定学校终止和撤销的条件，同时规定清算程序，以及清算后的资产流向。对于注册为非营利性的学校，其清算后的资产必须全部继续用于教育事业，不得挪做他用；对于注册为营利性质的学校，其清算后的资产可依照《公司法》和企业《破产法》的规定，返还于投资者。
探索建立现代学校制度， 与转变政府职能同步进行的是要建立完善的学校内部治理机制，主要包括以下方面：通过学校专门立法，完善学校的决策、执行和监督机构的设置和运行程序，并把三者的职能和机构分离，相互制约；建立规范的学校预算、资产、财务、收费管理制度和审计制度，实现学校内部管理机制合约化。同时，在学校内部治理机构中，行政权力、学术权力和市场力量如何通过一定的组织和制度如申诉机制、仲裁机制等来协调相互之间的关系，也是一个需要进一步深入探讨的问题。[12]
对于如何建立现代学校制度，研究者经常提到的一个问题是政府向学校放权， 即把人事、财务、招生、课程设置、内部决策和制定发展规划等方面的权力下放给学校，使学校成为一种独立的法人实体或者市场竞争主体。由政府集中控制学校的微观运作可能会带来机制僵化、办学效率低下的弊病，完全依赖市场竞争机制就一定能够提高学校的运作效率吗？众所周知，学校提供的教育服务不像工厂的产品，其质量在短期内不易精确衡量，在这种情况下，一些学校为了提高所谓的“办学效率”，不惜压低单位办学成本，降低办学质量，从而损害了教育的公益性根基，所以，在评价学校的办学绩效时，不能单以学校的财会成本和收入来度量，教育质量必须是一个首要考虑的因素。所以，市场竞争机制也并不能完全保证学校一定会依照公共利益行事而不违背其宗旨。从以上分析可以看出，政府干预和市场机制这两种配置教育资源的方式都存在一定程度的“失灵”问题。怎样解决政府缺位后的市场失灵问题呢？办学自主权下放后，如何有效监督学校内部运作过程呢？除了继续在法律框架内，加强政府对于学校教育教学等内部运作的监督和指导外，还要通过立法，积极扶持与引导社会中介组织和机构的发展，充分发挥社会第三部门在教育信息咨询、资格认证、质量评估和财会核算等方面的作用，通过社会中介机构加强对各级各类学校内部管理过程的规范和监督，形成政府干预、市场机制和第三部门等方面共同治理教育的局面。
四、学校营利问题及其解决思路
关于现代学校制度的理论研究和实践探讨， 一个难以回避的问题便是学校的营利性问题，这也是近年来我国教育领域争论的焦点问题。从我国对学校的法律定位来看，依照《教育法》和《民办教育促进法》及相关法规，现在我国事实上把学校分为四类：一是公办学校，二是要求取得合理回报的民办学校，三是不要求取得合理回报的捐款或慈善性民办学校，四是由工商行政管理部门注册和监管的经营性社会教育培训机构。公办学校和不要求取得合理回报的民办学校，应当坚持社会公益的非营利性质，享受国家规定的税收、土地使用和银行贷款、捐赠等方面的优惠扶持政策。而经营性的社会教育培训机构，一般受《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》和《公司法》等法律法规调整，属于营利性组织，在工商行政管理部门登记注册，依照税法缴纳营业税和所得税。对于以上三类学校的法律定位，人们一般不会有疑问。但是，对于要求取得合理回报的民办学校，是否仍然坚持了《教育法》所规定的非营利性质，是否应当以及如何享受国家规定的优惠待遇，则存在较大的争论。
依据《教育法》第二十五条的规定，“国家鼓励企业事业组织、社会团体、 其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”在法理上，这一规定的内涵非常清晰，即认定教育属于社会公益事业，把学校定位于非营利组织。在上位法《教育法》并未确认营利性教育合法性的情况下，《民办教育促进法》及其《实施条例》针对现阶段我国民间以投资办学为主，实际意义上的营利性学校大量存在且难以监督管理等客观事实，把对出资人分配办学结余作为一种扶持和奖励措施，期望在不违背《教育法》的前提下满足民办教育投资者的寻利诉求。[13]这虽然在法理上保持了我国教育法律体系的完整，但是，如果依照我国《民间非营利组织会计制度》及国际上关于非营利组织界定的通行惯例，在严格意义上，把收支结余向出资者分配，实质上在一定程度上已经消解了《教育法》关于民办教育非营利性定位的基础。这导致在实际的教育执法过程中，对于民办和公办学校的收益分配、税务处理、捐赠、土地使用等方面进行规制，还存在诸多不顺畅之处：一些地方的民办学校一方面打着非营利的幌子享受税收优惠、土地征用、银行贷款等方面的优惠措施，一方面又行谋取暴利之实。也有些地方政府部门对民办学校课以繁多的税费，而“重点”公办学校在享受财政拨款的同时，明收学费，暗收“赞助费”，收支不明，也不缴纳税费，使民办学校觉得很不公平。所以，从目前公办教育与民办教育的发展情况来看，已经到了非把营利及其合法性界定清楚的地步。[14]
《2003—2007年教育振兴行动计划》提出，加强和改善教育立法工作， 完善中国特色教育法律法规体系，推动修订《教育法》等法规，适时起草《学校法》等法规，这为进一步明确各类学校的法律定位，为其创设平等发展的政策环境提供了良好的契机。我们认为，可以考虑对《教育法》第二十五条提出修正案，明确承认营利性教育的合法定位。同时，依照《2003—2007年教育振兴行动计划》的精神，制定《学校法》，依据营利性而不是依据举办主体，直接把学校区分为营利性与非营利性两类，并对两类学校的设置标准、筹资体制、内部管理、质量监督与评价等方面做出明确的规定。确认公办学校为社会公益性的非营利机构，不得从事与公益性办学目的不相符的营利性活动。对于民办学校，可以由举办主体自主决定是注册为非营利机构还是注册为营利机构。非营利性教育机构享受国家规定的税收、土地使用和银行贷款、捐赠等方面的优惠扶持政策，收支结余不得向出资者分配，清算后的剩余资产应按规定继续用于社会公益事业；营利性投资办学，参照《公司法》、《税法》等相关法规，收取办学的所得税、营业税和增值税等，纯收入部分可以完全返回投资者。公共财政将重点支持社会公益性教育，而对营利性的教育机构进行有选择的政策倾斜。这样的法律框架，基本不留法律空白，有利于理顺政府、学校与社会的关系，规范学校办学秩序和政府行为方式，有利于促进我国教育事业的长远健康发展。
五、结语
现代学校制度并不是现代企业制度在教育领域中的简单移植， 它具有自身的构建逻辑。现代学校制度是教育领域的一系列制度安排，这种制度安排应当能够在市场机制、公共权力和公民社会之间寻求一种内在均衡的治理架构；在宏观和微观层面上，有效配置整个社会的教育资源；同时保障学校教育更好地实现公益性宗旨和社会公正。
探索建立现代学校制度离不开公共政策的推动作用，主要体现在三个方面：第一，进一步转变政府职能，完善以法治为基础的公共治理结构；第二，通过学校立法，落实学校办学的主体地位，明确学校的责任、权利和义务，依法规范学校内部治理机制；第三，创设良好的政策环境，对非营利性和营利性学校进行法律界定，建立规范的办学准入、退出机制，建立健全社会中介机构，构建政府、学校、社会和市场之间关系的新型框架。