有限理性视角下的地方政府行为分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,视角论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1002-3240(2009)10-0044-04
一、引言
地方政府作为政府管理体系的重要组成部分之一，一直以来对我国社会经济发展发挥着重要作用，这点是有目共睹的，也是其他国家不能比拟的。但是，纵观我国社会制度变革历程，在不同的发展时期，由于中央政府对制度选择的不同，地方政府在整个政府管理体系中所处的地位、发挥的作用、追求的目标以及产生的行为等方面是有较大差异的。
在传统体制下，中央政府通过指令性的计划投资和生产、管制价格、集中税收与统一金融等手段，对资源进行计划统一配置。在这种“四位一体”高度集中的计划管理体制下，地方政府并不具有独立利益主体的地位，缺乏经济管理权力和资源配置的功能，其经济管理权限是很小的，管理范围也十分有限。因此，在这种体制下，地方政府只是承担着一种计划执行和维护的职能。地方政府的政绩，主要表现在执行中央计划的完美程度上，如绝对服从计划安排，一丝不苟地按照计划的要求办事，按时完成计划任务等等。在处理中央政府和企业关系的问题上，地方政府没有独立的“人格”，既不会与中央政府“串通”来压制企业扩张生产，也不会与企业“共谋”来对付中央计划的制约[1]。
改革开放后，随着我国体制改革的不断深化，地方政府的地位和作用也发生了相应的变化，尤其是社会主义市场经济体制取向的确立，地方政府在社会经济活动中有着相对特殊的身份、地位、职能和行为。一方面，作为政府，它是国家行政序列中的一个环节，既承担着执行中央政府宏观经济调控指令的职能，又享有监督、管理和调控地方经济运行的职能；另一方面，作为所有者，它又是国有地方经济的投资人和保护人，当然地拥有促进国有地方经济发展和资本增值的职能。在这种集双重身份和多种职能于一身，中央政府对之又无有效的激励和约束机制的特殊背景下，地方政府在把握自身行为边界、选择行为手段时难免会产生“越位”、“错位”、“缺位”的问题[2]。因此，在社会主义市场经济体制下，如何规范、约束地方政府行为，充分调动地方政府积极性，促进国民经济健康发展，已成为备受人们关注的焦点问题。
对政府行为的研究，传统理论是基于理性经济人假设展开的。认为政府是“理性”的，通过政府的干预可以有效地克服市场缺陷，实现公共利益的最大化。显然，这些理论对于研究我国的政府行为及其职能安排仍然是有一定参考价值的。但是，现实经济生活中，对地方政府完全理性的假设显然过于苛刻，许多政府行为据此也难以得出有效解释。
有限理性假设的提出为我们对政府行为的研究提供了一个全新的视角，本文拟引入有限理性理论分析我国地方政府行为，并在此基础上为规范地方政府行为、提高地方政府运行效率提出相应的对策和建议。
二、有限理性概念的引入
有限理性(Bounded rationality)的概念最初是由阿罗提出的，他认为有限理性就是人的行为“即是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”。因为环境是复杂的，在非个人交换形式中，人们面临的是一个复杂的、不确定的世界，而且交易越多，不确定性越大，信息也就越不完全；而且人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人不可能无所不知。作为有限理性概念的主要提倡者，西蒙早在20世纪40年代就深刻地指出了新古典经济学理论的不现实之处，分析了它的两个致命弱点：一是假定目前状况与未来变化具有必然的一致性；二是假定全部可供选择的“备选方案”和“策略”的可能结果都是已知的。按照传统经济理论的“经济人”假定，决策者具有“完全理性”特征，他们不仅具备决策所需的完备知识，而且还具有一个很有条理的、稳定的偏好体系及很强的计算能力，靠此能在他们的备选方案选择出最优方案。但实际上，西蒙认为人们在决定过程中寻找的并非是“最大”或“最优”的标准，而只是“满意”的标准[3]。这些观点为人们分析经济人行为提供了一个全新的视角。
到了20世纪50年代，经济学家就开始强调个人理性，信息问题成为经济学家关注的焦点，同时也开始转向关注参与者的决策之间的相互影响，从而使博弈论在经济中的应用得到了快速发展。但博弈论对参与人的理性要求过于苛刻，那种“共同知识”要求决策者近乎全知全能，并且碰到博弈的多重均衡时也无法确定最终选择，理论本身的局限性无疑限制了理论的应用和进一步发展。进入20世纪70年代后，从进化生物学发展起来的进化博弈论，其核心思想是在博弈中用群体代替个体作为局中人，用群体中选择不同纯策略个体比率来代替局中人的混合策略，运用有限理性假设来解释经济现象使博弈论重获生机，也确立了有限理性的理论基础。特别是Maynard Smith提出进化稳定策略概念[4]以后，该理论逐渐被广泛地用于生态学、社会学、经济学等领域。
到了20世纪80年代，有限理性理论研究进入了一个新的阶段。在博弈论中，经济学家早就用“囚犯困境”模型证明，个人完全理性决策的交互作用可能导致全社会无理性的后果。而在Neyman和Rubinstein建立的有限固定规则机制模型中[5]，参与博弈的局中人并非具有最优决策的理性，只是按固定习惯或规则决策，因而社会理性却有可能在个人有限理性的基础上出现。随后，Smith，Weibull，Fudenberg和Lerine等人发展了系列演化博弈模型[6]，在这类模型中个别决策者没有最优决策的理性，而个人决策之间的交互作用会使选择不同策略的局中人人数随时间演化，一些看似理性的所谓纳什均衡会在这些无个人理性策略演化过程中出现。因此，一些经济学家指出，个人理性和社会理性是两个不同的概念，所有个人的个人理性可能产生社会无理性的后果，而缺乏个人理性的决策的交互作用之演化有可能产生从全社会而言看似理性的后果。
三、当前我国地方政府行为特征
改革开放前，在高度统一的计划管理体制下，一方面，地方政府与中央政府间是以行政指令的方式联系在一起，没有自身独立利益的追求，地方政府不具有独立的“人格”，完全按照中央政府的计划要求办事，按时、按质、按量地完成计划任务；另一方面，在地方政府与地方政府之间，由于均无自身独立的经济利益，其行为并没有建立在使自身利益最大化的目标下，因此，相互之间既没有自主的经济合作，也无直接的经济利益的竞争和冲突。改革开放后，中央逐渐将权力下放给地方，尤其是推行地方财政包干以来，地方政府参与经济活动的能力和积极性逐渐增强，地方政府以其独特的方式成为具有独立人格的利益主体，其行为方式也随之发生变化，形成了这一历史时期独特的行为特征[7]。
首先，随着体制改革的不断深化，地方政府获得了越来越大的经济控制权和主动权，同时也承担起了发展地方经济的责任，地方政府领导人的政绩开始与本地经济发展与繁荣联系起来。因此，为了追求本地经济社会的发展，在本该无条件执行中央政府宏观经济决策的地方，地方政府往往从本地狭隘的局部利益出发，借口地方经济特别是国有地方经济的特殊性，在政策导向和利益取向上向地方经济特别是国有地方经济倾斜，忽略了全社会的整体利益和宏观经济效益，对于中央决策软磨硬抗，“上有政策，下有对策”，甚至“有令不行，有禁不止”。
其次，当地方政府掌握了相当的经济控制权，具有相对独立的经济利益后，经济上就会与中央政府产生一系列矛盾与冲突，但在政治上，地方政府仍须与中央保持高度一致性。这种追求经济利益和政治利益的双重趋向，导致地方政府行为出现经济和政治的双重分裂倾向，常常陷入两个极端。表现为，当经济利益受政治利益的刚性约束时，往往以牺牲经济利益为代价，过分顺从中央政府的决策和安排，时时处处与中央政府保持一致，强调“令行禁止”，忽略“一切从实际出发”，未能把“原则性”与“灵活性”有机结合起来；当经济行为缺乏硬性政治约束力时，受国有地方经济利益的驱动，各方面政策都主要围绕着国有地方经济来运作，忽略了公平竞争的市场规则，也失去了地方政府监督和调控地方经济运行的“公平原则”和“效率原则”，从而把一般意义上的政府行为演变成了一般意义上的投资人或所有者行为。
再次，中央政府管理体制的转变既引发了地方政府谋求发展的行为方式的变化，也带来了地方政府间关系的变化。随着中央政府权利的逐步下放，地方政府参与经济活动的能力和积极性逐渐增强，区域利益主体地位日趋显现，地方各区域利益主体从维护自身经济利益出发开始了博弈过程。在传统体制下，各地方政府基本上“围着计划转”，都附属于中央政府，相互间没有利益的冲突，既无合作也无竞争。但在市场化取向改革的背景下，地方政府要发展和繁荣地方经济，已不能像以前那样完全依赖于计划分配，而是不断向中央计划寻租或者追逐计划性的利益再分配，并逐步借助于市场力量、依靠市场的利益分配机制。因此，“市长找市场，围着市场转”已成一种较普遍的现象，但这里的政府“围着市场转”，并不等同于市场化行为方式，它既有组织和培育市场的市场化行为，也有反市场化的行为，如利用行政力量和手段保护本地市场，实行地方封锁和分割等，区域间的利益冲突越来越明显。
四、地方政府行为的进化博弈分析
现实中，地方政府行为主要表现在两个层面，一是对地方政府横向间是否合作或不合作关系问题的策略选择；二是上下级政府(包括中央政府和地方政府以及不同级别的地方政府)间监管和被监管关系问题的处理。下面我们运用进化博弈模型对地方政府行为进行具体分析。
1.地方政府纵向关系行为的进化博弈分析
为了方便问题的研究，我们先把政府管理序列中的上级政府和下级政府分别抽象为两个有限理性的博弈方群体。在政府管理过程中，每个群体都将面临两种不同策略选择，即上级政府监管机构可以选择实施的策略是“认真监管”和“玩忽职守”，而下级政府执行部门可以选择“违规运作”或“遵纪守法”，由此可以构造一个随机配对的博弈模型，即政府管理序列中的上级政府监管机构和下级政府执行部门两群体间的随机博弈。
表1 政府纵向博弈的支付矩阵
表1为上级政府监管机构(博弈方1)与下级政府执行部门(博弈方2)的支付矩阵，我们假定上级政府的监管成本和下级政府的执行成本均为0，当博弈方1“认真监管”时，若博弈方2“违规运作”就会被查处和制裁，其效用为-W，这时上级监管机构获得的收益为R(如罚款和社会各界的好评)；如果博弈方2“遵纪守法”，则将获得稳定的收益F，上级监管机构额外收益为0。当博弈方1“玩忽职守”时，若博弈方2“违规运作”，将会获得超额收益V，而博弈方1会有负效用-D(受到民众和上级的批评与处罚)；如果博弈方2“遵纪守法”，博弈方1则会因闲暇或休息而获得P的正效用，博弈方2仍将获得稳定收益F(其中V＞F)。
同时，假设博弈方1群体中，采用“认真监管”策略的比例为x，那么采用“玩忽职守”策略的比例为1-x；博弈方2群体中，选择“违规运作”策略的比例为y，那么采用“遵纪守法”策略的比例为1-y。因此，博弈方1群体中采用“认真监管”和“玩忽职守”两种策略的博弈方的期望收益(E1r、E1w)和群体平均期望收益(E1)分别为E1r＝y·R+(1-y)·0、E1w=y·(-D)+(1-y)·P、E1＝x·E1r+(1-x)·E1w。由此得到博弈方1群体的类型比例复制动态方程F(x)=dx/dt=x·(E1r-E1)=x·(1-x)·[y·(R+D+P)-P]。[8]
同理，博弈方2群体采用“违规运作”和“遵纪守法”两种策略的博弈方的期望收益(E2u、E2z)和群体平均期望收益(E2)分别为E2u=x·(-W)+(1-x)·V、E2z=x·F+(1-x)·F、E2＝y·E2u+(1-y)·E2z。由此得到博弈方2群体的类型比例复制动态方程为F(y)=dy/dt＝y·(E2u-E2)=y·(1-y)·[V-F-x·(V+W)]。
根据博弈方1的复制动态方程，令F(x)=0，可以得到两个稳定点x1=0，x2=1以及y=P/(P+D+R)，其中y=P/(P+D+R)是混合策略均衡状态下博弈方2选择“违规运作”的概率。当下级政府部门群体选择“违规运作”的比例(即y值)高于某一数值(其大小与上级监管机构因闲暇或休息而获得的正效用P正相关，与因监管不力而受到的批评和惩罚D及因认真监管获得的收益R负相关)时，上级政府机构群体选择“认真监管”的比例会逐渐增加到1；相反，当下级政府部门选择“违规运作”的比例低于这一数值时，上级政府机构群体选择“认真监管”的比例会逐渐减小到0。
同样，根据博弈方2的复制动态方程，令F(y)=0，可以得到两个稳定点y1＝0，y2=1以及x=(V-F)/(V+W)，其中x=(V-F)/(V+W)是混合策略均衡下博弈方1“认真监管”的概率。当上级政府机构查处下级政府部门违规运作行为的比例高于某一数值时，下级政府群体选择“违规运作”的概率会逐渐减小到0；相反，当查处下级政府部门违规运营行为的比例低于这一数值时，下级政府“违规运营”行为发生的概率会逐渐增大到1。
结论：长期内下级政府部门是否选择“遵纪守法”和遵纪守法行为能否成为主流，一是取决于它们守法与违规的得益比较；二要取决于社会各界的监督和评价对政府行为的影响力。
2.地方政府横向关系行为的进化博弈分析
从地方政府的横向关系来看，可以把所有的地方政府抽象为两个地方政府群体，他们都是有限理性的博弈方，假定同一群体内的各地方政府都具有相同的特征，在地方政府相互作用的过程中，每个地方政府群体都面临两种不同的策略选择，即“不合作”或“合作”，由此构造一个随机配对的博弈模型。
表2 地方政府横向博弈的支付矩阵
两地方政府群体间的策略组合和收益情况如表2所示。假设当地方政府群体一和地方政府群体二都选择“合作”策略时，双方的收益都为M，相反，两者都选择“不合作”策略时，双方收益均为N(其中M＞N)；若一方选择“合作”另一方选择“不合作”策略，则选择合作的一方收益为F，不合作的一方收益是G(G＞F)。并假设在地方政府群体中采用合作策略的博弈方的比例为x，那么采用不合作策略的博弈方的比例就是1-x。可以算出采用两种策略博弈方的期望收益和群体平均期望收益分别为U1=x·M+(1-x)·F、U2=x·G+(1-x)·N和U=x·U1+(1-x)·U2。由此可以得到采用合作策略的博弈方的复制动态方程dx/dt＝x·(U1-U)=x·(1-x)·[x·(M-G)+(1-x)·(F-N)]。[8]
令dx/dt=0，解得上述复制动态最多有三个稳定点，分别是x1=0、x2=1和x3=(F-N)/(F-N+G-M)，随着支付矩阵的不同取值，x3可能与x1或x2相等也可能不存在，此时博弈就退化为只有两个稳定点，意味着群体成员趋向于采用相同的策略(合作或不合作)，对应完全理性博弈的纯策略均衡；当x3存在且不等于x1或x2时，该稳定点意味着群体成员以一定比例采用不同策略，对应混合策略均衡，但作为进化稳定策略，x必须是这样一些稳定点：给该稳定点一个微小的扰动，即如果由于博弈方的错误等某种原因使得上述比例关系偏离了这些稳定点x时，复制动态仍然会使其回复到这些水平。
结论：长期内地方政府是否选择合作和合作能否成为主流，一要取决于地方政府之间重复博弈的次数。如果是一次性博弈或确定次数的重复博弈，不合作会成为地方政府行为的主流；如果是不确定次数的重复博弈，就可能在地方政府之间产生长期合作；二要看是否制定了相关规定及条款。长期合作能否形成的一个重要前提条件是博弈方相互行动时，是否制定了对双方具有约束力的规则。
五、基于进化博弈论的地方政府行为优化思路
1.强化地方政府的全局观念，妥善处理中央政府和地方政府的权利关系
在社会经济管理问题上，中央和地方的关系问题实质上就是权限划分和利益分配的问题。政府管理行为的目的是增进全社会总体经济利益，中央政府是行使社会经济管理权的核心和权威主体，地方政府必须维护中央政府政策的权威，并依法独立或接受中央政府委托，在其行政区域内严格按照中央赋予的管理权限行使管理权。在利益分割问题上，地方政府应有全局观点，要以全国总体利益为重，必要时应牺牲局部利益来保证总体利益，同时，对地方政府为保障本地利益不惜牺牲全局利益的行为，必须加大对其处罚力度，以维护中央政府政策法规的权威性；当然，中央政府对地方政府及其民间因政策因素造成的损失，也应通过转移支付给予合理的补偿，以使中央政策能为地方政府和民间接受。
2.逐步完善行政法规体系，建立行之有效的法律约束机制
运用法律手段对地方政府行为进行规范和限制，是市场经济制度建设的重要内容。在市场经济活动中，如果没有规范经济活动的行为规则，或者虽然有规范经济活动的行为规则，但没有执行保障，那么，社会经济生活就会陷入一种不确定的无序状态，经济活动的交易成本和风险成本就会大幅度提高，从而抑制正常经济交易行为的进行。同样，对地方政府行为如果缺乏行之有效的法律约束，也有可能导致地方政府不良经济行为的盛行。当前，在我国某些地方政府行为中出现上有政策、下有对策，造成地区封锁、市场垄断和分割等现象的原因，主要在于地方政府的不良经济行为。为此，应适应社会主义市场经济建设的要求，按照市场经济的发展规律，进一步完善政府行政法律法规，同时加大对地方政府违法违规行为的处罚力度，使我国地方政府行为真正纳入法制化轨道。
3.建立科学的地方政府行为绩效评估体系，形成综合性的评估主体
地方政府的业绩评价体系应由单纯的经济增长指标向社会综合发展指标转化，应包括经济发展指标(人均GDP、过去5年GDP增长率、人均固定资产投资等)、社会发展指标(人均教育资源、人均医疗保健资源、社会保障覆盖面、失业率、贫困人口比重等)、资源与生态环境指标(人均水资源、能源、耕地资源及单位GDP污水废气、废物排放量等)[9]。同时，地方政府的评估主体应由单一的上级主管部门向上级部门、社会中介机构和公众共同评价转变，要积极发挥中介机构的作用，对地方政府的业绩及其排名进行定期公布，社会公众可利用信息网络对政府部门行为进行评价。
4.发挥行业协会和商会的作用，制约地方政府权力
在市场经济体制下，政府的权力是建立在市场机制充分作用的基础上，政府只能是弥补市场缺陷，而不是替代市场。因此，凡是可以由市场机制调节、可以由企业自主决定、可以由中介组织、行业自律、加强监管等手段解决的事项，政府应该尽量少介入甚至不介入，还权于社会各利益主体，充分发挥商会、行业协会在规范政府行为、促进政府改革中具有的优势和不可替代的作用[10]。地方政府主要的职责就是从外部保障市场经济运行所需要的社会秩序，为充分发挥市场机制的作用提供制度的保证。
5.地方政府要树立长期合作观念，形成制度化的区域合作机制
地方政府作为区域竞争的主体，对推动地方经济的发展发挥着重要作用。但我们也应注意到，这种以地方政府为主导的区域竞争亦带来了一定的负面效应，导致地方保护主义盛行，削弱了我国经济整体的稳定协调发展和对外竞争力。因此，各地方政府要意识到地区之间存在着“一荣俱荣，一损俱损”的区域联动效应，树立共赢博弈和长期合作的观念，形成相互协作、共同发展的利益观，各地在制定政策时要考虑政策的外部性，尽量避免各自为政及盲目追求自身利益的行为，有意识的创造合作的条件和氛围。同时，建议由中央政府牵头，组建跨行政区的区域经济协调发展管理机构，根据各区域发展目标和区域合作的基本原则，就区域社会经济发展问题加强高层领导的协商，进行统一规划、统一协调，并制定一套既有约束力又有灵活性的制度化的议事和决策机制，为宏观经济的协调发展提供制度的保证。
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