残疾人社会保障体系与公共服务体系建设研究，本文主要内容关键词为：残疾人论文,体系建设论文,公共服务论文,社会保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
残疾是人类社会发展中的一种必然现象。中国现有8 300多万残疾人，涉及2.6亿家庭人口。改革开放以来，中国政府采取了一系列额外规制和制度保护的方式对残疾人社会权利进行倾斜性配置，基本形成了一套以社会权利为基本理念的残疾人福利制度体系(周林刚，2009)。2008年7月1日起施行的《中华人民共和国残疾人保障法》，从立法层面对残疾人社会权利进行了倾斜性配置。2008年3月28日，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》以最高规格的文件形式就残疾人社会权利的实现路径加以规范。2010年3月10日，国务院办公厅转发中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》，详细列出实现残疾人社会权利的主要路径。
在一系列倾斜性的制度安排下，中国残疾人社会保障体系与公共服务体系的建设取得了显著成就。截至2009年底，850多万城乡残疾人享受最低生活保障，410多万残疾人得到临时救济和定期补助。61.4％的城镇残疾人参加了基本医疗保险，94.4％的农村残疾人参加了新型农村合作医疗。初步建立了省、市、县三级康复服务机构。特殊教育学校已发展到1 697所。城镇各级残疾人就业服务机构达到3 043个。建立托养服务机构3 474个。省、市级盲文及盲人有声读物图书馆(室)达到383个，文化活动场所4 000多处，残疾人体育基地和体育活动场所1 800多处。542个市、县、区系统开展无障碍建设，残疾人参与社会活动的环境和条件进一步改善(中国残疾人联合会，2010)。
透过残疾人社会保障体系和公共服务体系建设的整体概貌，一些深层次的问题值得进一步深思，如残疾人社会权利倾斜性配置的水平究竟如何？在社会保障和公共服务的具体项目上，不同区域、不同类别残疾人的满意度如何？哪些是他们急需的？本研究将围绕以上问题展开探究。2010年7～9月，我们课题组以区域经济发展水平为依据，分别选取了东、中、西部的深圳、南昌和兰州三市作为调查点。按照残疾特征变量，采取分层抽样加配额抽样的方式，一共抽取了1 900位残疾人或亲友①，最终回收的有效问卷为1 784份，有效回收率为93.9％(见表1)。
二、残疾人社会保障体系与公共服务体系的覆盖水平
(一)残疾人基本生活水平与社会保障覆盖水平
调查显示，残疾人生活水平同社会平均水平之间还有很大的差距。《2010年中国社会形势分析与预测》指出：“2009年中国城市居民恩格尔系数将降低到0.37左右”(汝信等，2010)。而残疾人恩格尔系数高出一般城市居民0.3以上，三市残疾个人恩格尔系数和家庭恩格尔系数分别为0.68和0.67，而且三市残疾人基本生活水平差异很大，尤其值得讨论是，中部南昌市残疾人的恩格尔系数竟然比西部兰州市高。从社会保障的视角看，决定居民基本生活水平高低最主要的制度因素是最低生活保障制度(简称低保)。目前中国残疾人低保制度的设计基本上采取普惠模式，即在低保的认定标准和低保水平上，残疾人同非残疾人之间基本上没有什么差别。就本研究而言，深圳和南昌两市采取的都是普惠模式，而兰州市则充分考虑了残疾人贫困的特殊性，采取了倾斜性的制度安排，对残疾人低保的认定标准和保障水平做出专门规定。2008年5月28日，兰州市民政局、兰州市残疾人联合会联合发布了《关于进一步落实残疾人低保政策有关问题的通知》，对重度残疾人采取单独施保政策，救助标准上浮10％～20％。
残疾人社会保障体系主要由社会救助、社会保险和社会福利构成。研究表明，在社会保障具体项目中，最低生活保障覆盖率最高，近一半的残疾人被覆盖，其次就是社会保险，排在第三位的是医疗救助。
表2显示，在三市中，社会保险和社会福利覆盖水平最高的均为深圳市。从制度层面看，决定残疾人社会保险与社会福利水平高低的关键因素也在于倾斜性的制度设计。2008年3月25日，深圳市率先出台了《深圳市残疾人参加社会保险试行办法》，对自谋职业的残疾人、低保残疾人、失业残疾人和无业重度残疾人分类施行社会保险补贴，这一倾斜性的举措直接提升了深圳市残疾人社会保险覆盖率。而《深圳市残疾人特殊困难救济补助办法》，则以残疾补贴和特困救助这两种倾斜性权利配置方式，提升了深圳残疾人的社会福利水平。
(二)残疾人公共服务体系覆盖水平
残疾人公共服务主要由康复、特殊教育、就业、托养、无障碍设施、文体服务等专项内容构成。
康复是最早开展公共服务项目之一，但调查表明，三市残疾人康复服务的整体覆盖率并不高。就具体的康复服务项目而言，康复医疗的覆盖率最高，达到52.7％；康复转介的覆盖率最低，仅有3.3％(见表3)。
残疾人受教育水平普遍偏低，特殊教育的覆盖率亟待提升。调查结果显示，残疾人平均受教育年限为7.38年，其中，15.3％的残疾人没有上过学。就城市而言，残疾人受教育年限最高的是深圳，为8.16年；南昌市为7.33年；兰州为6.20年。就残疾类别而言，肢体残疾人受教育程度最高，为8.76年，其次是精神残疾人为8.20年；视力残疾人为7.84年；听力言语残疾人为7.09年；多重残疾人为5.86年；最低的是智力残疾人。另外，调查还发现，仅有196位残疾人上过特殊学校(或特教班)，除了肢体残疾人外，其他五类残疾人接受特殊教育的比率仅为16.8％。
就业率低、失业率高、就业残疾人收入偏低可谓当前残疾人在业状况的三大基本特征。调查结果显示，没有丧失劳动能力者的就业率仅为58.1％，失业率为20％左右；部分丧失劳动能力者就业率仅有31.2％，而失业率则高达38％。就收入而言，就业残疾人税后月均工资仅为1 119元，其中，深圳为1 295元，比2010年深圳市的最低工资标准仅高出195元；而南昌和兰州分别为708元和613元，分别比2010年当地最低工资标准低12元和7元②。就业服务在残疾人公共服务中具有十分重要的地位。调查显示：在就业服务中，覆盖率最高的是就业与失业登记服务，但也仅有23.1％，职业指导的覆盖率排在第二，为20.3％；职业介绍的覆盖率为14.3％；职业适应评估的覆盖率最低，只有5.8％。显然，残疾人就业服务覆盖率整体偏低，就业服务水平亟待提升。
托养作为一项专门针对重度残疾人的服务，目前还处于起步阶段。在1 131位生活部分自理或不能自理的重度残疾人中，71.2％的重度残疾人没有享受到任何形式的托养服务。既有的社区日间照料、居家安养、机构托养等3种托养服务的覆盖率都很低。其中，居家安养服务的覆盖率为11.8％，社区日间照料为11.1％，机构托养仅有5.9％。可见，重度残疾人托养服务的供给可谓任重而道远。
无障碍设施是残疾人参与社会生活的最基本硬件服务。自2007年建设部等部委开展创建全国无障碍建设城市活动以来，无障碍设施得到很大改善。结果表明，32.9％的深圳市残疾人，24.6％的南昌市残疾人和64.6％的兰州市残疾人认为现有无障碍设施对其参与社会生活有“很大”或“比较大”的障碍。可见，虽然无障碍创建活动接近尾声，但无障碍设施的普及程度和达标率依然不能满足广大残疾人的需求。
公共文化体育设施是满足广大残疾人公共文体生活需求的基本载体。调查表明，公共文化体育设施没有惠及广大残疾人。表4显示，71％以上的残疾人从没去过图书馆、书城、阅览室等公共文化场所，68％左右的残疾人没有去过公共体育场馆，44％的残疾人没有去过公园、动物园和植物园。
综上所述，目前中国残疾人公共服务整体覆盖水平偏低，而且康复、教育、就业、托养、无障碍、文化体育等专项服务之间差异很大。究其源，我们不妨从供给制度、供给模式等维度探求残疾人公共服务倾斜性配置所存在的主要问题。
首先，现有关于残疾人公共服务体系的倾斜性制度尚不健全、可操作性不强。尽管中国已经建构了由宪法、法律、行政法规、部门与地方规章、规范性文件等5种方式组成的残疾人权利倾斜性配置体系，但现有配置体系存在两个主要问题：一是很不完善，除了就业和教育外，像无障碍、康复、托养、文化体育等残疾人专项服务还没有专门的立法；二是可操作性不强，倾斜性制度安排在实践层面很难得以落实，部门之间的责任不清，如残疾人教育和康复服务的责任主体，究竟是残联、教育部门还是卫生部门。由于类似这样的问题没有得到清晰界定，往往使得倾斜性权利在实践层面难以操作。
其次，残疾人公共服务供给模式还过于单一，尚未形成公办机构、民办营利机构和第三部门多元供给的合理格局。一般而言，公共服务的供给者主要包括公立机构、营利企业和民办非营利组织。要实现残疾人公共服务的重度配置和深度配置，必须合理布局政府、市场和第三部门三大供给主体。但是，综观深圳、南昌和兰州三市残疾人公共服务现状，南昌和兰州主要依靠政府公办机构的力量，市场和社会的供给活力还没有得到有效激活。深圳市近些年来在残疾人公共服务的供给上做了一些新的探索，引入了市场力量和社会力量。如在自闭症儿童的康复服务、重度残疾人的托养服务等领域采取了“政府购买服务”方式，但社会化、市场化的服务供给模式尚未形成，服务标准和服务质量体系还没有建立起来。
三、残疾人社会保障体系与公共服务体系的满意度与需求趋势
(一)残疾人社会保障体系与公共服务体系满意度
调查结果表明，残疾人对于社会保障体系与公共服务体系的总体评价还很不错，满意度得分基本上处于中稍偏上的水平③。其中，康复服务、特殊教育、文体服务的满意度最高，均为3.29。但是托养服务和无障碍的满意度排在最后两位，且低于一般水平(3.00)，无障碍的满意度为2.95，托养服务的满意度只有2.33。为探究影响残疾人社会保障体系与公共服务满意度的主要因素，进行了多因素方差分析，结果如表5所示。
第一，经济发展是社会发展的基础，区域经济发展水平是影响残疾人公共服务供给水平的重要因素。分析结果显示，城市是影响残疾人社会保障体系与公共服务体系满意度的共同显著因素。城市变量在两个方差模型上的主效应均为显著，三城市残疾人的满意度有着显著的差异。比较而言，无论在社会保障体系上，还是在公共服务体系上，深圳市残疾人满意度均高于南昌和兰州市。通过比较南昌和兰州的统计结果发现(见表6)，兰州市残疾人社会保障体系的满意度高于南昌市，而在6项公共服务中，除了文体服务满意度兰州市高于南昌市外，其他5项公共服务均表现为南昌市高于兰州市。从整体看，在残疾人公共服务体系满意度上，东、中、西部三市的梯度比较明显。
第二，性别、年龄、婚姻状况、家庭规模、残疾等级、生活自理程度、致残原因等变量均没有对残疾人社会保障体系与公共服务体系的满意度产生显著性影响。
第三，残疾类型对社会保障满意度没有产生统计意义上的显著影响，而对公共服务满意度却有着显著影响。表6显示，不同类型残疾人在各专项服务的满意度上表现不一，比如：在康复服务上，智力残疾人的满意度最高，视力残疾人的满意度最低；在特殊教育上，听力言语残疾人的满意度最高，精神残疾人的满意度最低；而智力残疾人对于就业服务的满意度则高于其他几类残疾人,托养服务满意度整体偏低，特别是，精神残疾人的托养服务满意度只有1.87；视力残疾人对无障碍设施的满意度最低；就文体服务而言，听力言语残疾人的满意度最高，肢体残疾人最低。
图1 残疾人社会保障项目的需求度
(二)残疾人社会保障体系与公共服务体系的需求趋势分析
残疾人对社会保障体系需求十分迫切，而在具体的社会保障项目上，其需求趋势表现出了一定的序位。当我们问及“您最急需的社会保障项目是什么”时(见图1)，医疗救助需求最为迫切，42.9％的残疾人选择了医疗救助。
残疾人对各专项公共服务需求都很迫切，需求度均在4.0④以上。其中，康复服务的需求度最高(4.52)，托养服务和无障碍服务紧跟其后(均为4.34)，排在第三位的是就业服务(4.32)。
从多元方差分析等统计结果中(见表7)可以看出残疾人社会保障体系与公共服务体系的需求趋势具有以下特征：(1)城市是影响残疾人社会保障体系和公共服务体系需求度的共同显著因素。需求度最高的是深圳市残疾人，其次是兰州市，排在最后是南昌市。(2)在人口特征变量中，家庭规模是影响残疾人社会保障体系与公共服务体系需求趋势的共同变量。就社会保障体系而言，三人家庭的需求度最高(4.59)。就公共服务体系而言，一人家庭对托养服务的需求度最高；三人家庭对康复服务、就业服务、无障碍服务、文体服务等4项公共服务的需求度最高；四人家庭对特殊教育的需求度最高(见表8)。(3)残疾类别对公共服务需求度因子的影响显著，但对社会保障需求度因子的影响却不显著。表9显示，肢体残疾人对于无障碍服务的需求度高于其他类型的残疾人、听力言语残疾人对特殊教育和文体服务的需求度最高。智力残疾人对就业服务和托养服务的需求度最高，多重残疾人则对康复服务的需求度最高。
四、简要结论与对策
(一)简要结论
目前广大残疾人的生存态势十分严峻，70％以上的残疾人还处于贫困状态，残疾人生活水平同社会平均水平之间的差距很大。倾斜性的制度安排是决定残疾人基本生活水平和社会保障覆盖率高低的关键因素。正是由于兰州市采取额外规制的方式，出台了残疾人最低生活保障政策，确保了兰州市残疾人基本生活水平比南昌市残疾人高。而深圳市相关特惠型的残疾人社会保险、社会福利政策，则使深圳市残疾人具有较高的社会保险、助残补贴覆盖率。残疾人公共服务体系的建设还处于初始阶段，残疾人公共服务供给总体上呈现出短缺的格局，难以满足广大残疾人的需求。残疾人基本公共服务水平整体偏低且发展不均衡，专业化、规范化的公共服务供给任务十分繁重。受经济发展程度的影响，东、中、西部残疾人公共服务供给水平的梯度明显。不同类型残疾人对各专项公共服务的满意度和需求趋势的差异的均十分显著。
由于现有规制的操作性不强、专项制度的不健全，使得当前残疾人社会权利的倾斜性配置尚处于浅度配置和轻度配置阶段，还没有进入深度配置和重度配置阶段。残疾人公共服务的供给模式比较单一，政府、市场和社会三者之间没有形成合理供给格局，市场力量和社会力量过于薄弱，亟待激活。
(二)加快残疾人社会保障体系与公共服务体系建设的主要策略
由于残疾人身心缺陷和社会歧视造成的不利地位，对残疾人进行权利倾斜性配置是实质公平的内在要求。在加快推进残疾人社会保障体系与公共服务体系建设的进程中，必须坚持普惠加特惠的原则，一方面将残疾人的社会保障与公共服务纳入基本社会保障体系和公共服务体系，并予以优先发展；另一方面采取倾斜性社会权利配置策略，出台一系列特惠型、可操作性强的政策措施，确保广大残疾人的社会权利得以实现。
在残疾人社会保障体系的建设上，各级政府应以残疾人的特殊需求为导向，进行倾斜性的制度设计，建立健全以最低生活保障制度为基础的多元化、多层次的残疾人社会保障体系。从国家层面制定实施残疾人低保单列政策，将所有生活困难的残疾人纳入最低生活保障制度的框架，逐步缩小残疾人生活水平同社会平均水平之间的差距。各地要因地制宜地出台倾斜性的残疾人社会保险政策和社会福利政策，向残疾人发放社会保险补助，残疾补助、托养补助、康复补助、辅助器具补助、特殊教育补助、居家无障碍改造补贴等。
在残疾人公共服务体系的建设上，应致力于构建“政府主导、社会参与、市场运作”服务供给模式。根据残疾类别差异采取额外规制的方式配置各专项公共服务，大力发挥各类助残社会组织在残疾人公共服务供给中的职能。重点加大残疾人公共服务体系中的薄弱环节的建设力度。以各类残疾人需求趋势为供给序位，优先建设残疾人迫切需求的服务项目。如重度残疾人托养服务、个性化康复服务和辅具配送服务、评估转介服务、信息无障碍、针对性强的就业服务等。注重公共服务的规范化建设，制定和完善残疾人服务业的行业标准、行业规范，引入市场竞争机制，形成残疾人服务行业准入、退出和惩戒并存的约束机制。
注释：
①出于沟通流畅性考虑，对于精神残疾人和智力残疾人，我们访问了其亲友。
②2010年7月1日起，深圳市月最低工作标准为1 100元；2010年7月1日起，南昌市月最低工作标准为720元；2010年10月1日起，兰州市月最低工资标准由620元调整为720元，课题调查时标准为620元。
③为了测量残疾人社会保障体系与公共服务体系的满意度，采取五分法进行测评，即“很满意”、“比较满意”、“一般”、“不太满意”、“很不满意”分别赋值5、4、3、2、1。
④为了预测残疾人对社会保障体系与公共服务体系的需求趋势，我们采取五分法对其需求度进行了测评，即“迫切需要”、“比较需要”、“一般”、“不太需要”、“不需要”，并分别赋值5、4、3、2、1。