整体性治理：服务型政府的治理逻辑，本文主要内容关键词为：整体性论文,逻辑论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2010)01-0022-04
一、整体性治理的理论阐释
整体性治理理论是英国学者希克斯于1997年在《整体政府》一书中首次提出，并得到英国工党的认同和采纳。1999年，希克斯和他的同事提出了建构整体政府的策略，并于2002年合作出版了《迈向整体性治理：新改革议程》一书，随后，整体性治理理论得到进一步完善。这一理论倡导组织机构间的合作与整合，以协调、整合和责任作为核心要点，得到了OECD多个国家的共识与借鉴。整体性治理模式具有丰富的内涵。其在理念上，注重治理问题的预防导向、公民需求导向和结果导向，以满足公民需要的整合型政府运作为核心。在组织架构与型态上，坚持“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[1]29，关键活动包括政策、规章、服务和监督四个方面。[1]28在组织结构上，以功能性分工为基础的部会结构；以预算管制和行政目标管理为核心，定期评鉴政府业务整合之程度；以信息技术的制度化设计为基础，建立政府业务整合系统结构。[2]在策略上，坚持协调、整合和责任，其中以整合为主。在手段上，以信息技术和网络技术作为治理手段。在目标上，解决部门碎片化和服务裂解性，实行政府的整体性运作。此外，整体治理还注重信息技术的有效利用，注重信任、责任感、预算和制度化。
整体性治理是在政府治理过程中，不断对新公共管理模式下政府服务裂解性和政府管理碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的全新的政府治理模式，“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[3]，注重全局战略和整体思维，关注协调、合作与整合，凸显治理层级、治理功能和公私部门的整合，以及碎片化的责任机制和信息系统的整合，“为公民提供无缝隙而非分离的服务，”[4]34充分体现包容性和整合性的整体性治理模式。整体性治理既“具有高程度的公私合作能力，”[5]序言又拥有“充沛的网络管理能力，并通过技术将网络连接起来，在服务运行中给予公民更多的选择权。”[5]序言因而，整体性治理不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁，更是一种治理理念的重塑，能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨。就本质而言，整体性治理是对政府组织以功能分部化的传统官僚型行政，或主张分割式公共服务的新公共管理的彻底反思。[2]整体性治理理论有望成为21世纪有关政府治理的大型理论。[2]
二、整体性治理作为服务型政府治理逻辑的合理性考量
(一)符合服务型政府的公共性取向。公共性是现代行政体系合法性的来源，是服务型政府的基本特征和内在属性，也是对服务型政府的基本要求。作为一种公共精神的公共性主要包括民主、责任、公正和服务的精神等，主张尊重公共意志、提供公共服务和实现公共目标等，这些公共精神的外化和实现途径是合作、互动、参与等。整体性治理理论与服务型政府的公共精神具有高度的相容性。在民主和服务精神上，整体性治理以满足公民需求作为主导理念，把个人需求作为优先考虑项目，使治理重点由政府和组织向个人需求转移，以服务为取向；在公正精神上，整体性治理追求平等和正义，致力于实现公共产品和公共服务均等化；在责任精神上，整体性治理理论认为，整体性治理最重要的就是责任感，包括诚实、效率和项目责任。并从管理层次、法律层次和宪法层次寻求责任感，整合责任机制，为公民和社会提供良好服务；在实现途径上，整体性治理以政府的整合型运作为手段，将治理层级、功能和公私部门进行整合，开展广泛的互动、合作，以有效解决公民的需求问题。而整体性治理的本质特征和现实表现形式能够充分体现服务型政府所倡导的公共精神，即公共性。除此之外，二者在公共精神的外化形式和实现途径也具有同质性。可见，整体性治理完全符合服务型政府的公共性取向。
(二)符合服务型政府治理工具的理论审视。现代政府工具理论的代表萨拉蒙认为，“政府工具是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径”[6]19。服务型政府的实现，要求在对传统治理工具进行反思的基础上，提出新的治理工具，其主要特征有两个：“一是公共问题的治理已经成为需要私人部门、非营利部门和政府协同参与的团队工作；二是众多部门的合作治理并非是自我运作的，它面临着组织和管理方面的巨大挑战”[6]606。即服务型政府正在追求一种能够超越过去治理范式、扩大治理主体、加强合作与协同的全新的治理范式。整体性治理恰恰具备了服务型政府对治理工具追求的特性，强调部门间和机构间的合作、一致性和信任机制，它们之间是一种平等的、相互信任的诚信关系和合作伙伴关系。整体性治理认为良好的公共服务来自多方合作与协同，包括从目标的设定到服务的提供、从政府结构到文化整合、从组织内部到组织外部以及整个政策过程等。同时，在政府治理的运行和公共服务提供的方式上，整体性治理致力于对治理层级、功能以及公私部门进行整合的整体性运作。与传统官僚制的权威性整合和新公共管理的竞争性整合相对照，整体性治理所采用的是合作性或整体性整合，抑或三者的有机结合。因而，作为工具理性意义上治理变迁的整体性治理的核心思想是以公民需求为取向，通过整体性整合和运作，使不同的治理主体共同合作，建立信任机制和合作关系，实现跨部门、跨机构的整体性运作和整合性的预算，实现对传统治理模式的超越，以有效解决公民的需求问题，为公民提供满意的优质的服务。由以上分析可得知，整体性治理正是服务型政府所寻求的旨在通过各部门、各系统的有机整合和通力合作以满足公民需要和提供公共服务的治理工具的理想选择。作为政府治理新趋势的整体性治理能为我国服务型政府的构建发挥重要作用。
三、服务型政府实现整体性治理的路径探析
(一)注重公民需求的整体回应，增强服务型政府的公共服务能力。与传统官僚制和新公共管理以解决政府问题为核心相比，整体性治理最大的区别在于以解决公民需求问题为政府治理的核心。在整体性治理理论看来，应将公民的个人需求作为政府治理的优先选项，将研究重点从政府和组织转移到公民个人需求的满足上，并给予整体性回应。可见，这一“以公民的需求为基础的整体性治理远远超越了公民参与治理过程的传统范围”[2]。一方面，要求我们将公民需求导向、以人为本作为服务型政府的道德基础和公共服务的精神内核，捕捉和发掘公民需求，坚持服务至上，不断提高公共服务的供给能力和水平，对公民需求给予整体回应，以满足日益膨胀的公民需求，尤其是公共服务需求，作为服务型政府对当前兴起的新公民参与运动的积极回应；另一方面，要求我们不断整合政府的公共权力和社会资源，整合公共服务的多元化供给主体和供给方式，整合公共和私人的选择机制，构建以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局，依据不同公共服务项目的性质和特点，探索公私合作的服务模式，从更广泛更高层次上“提供无缝隙的服务”[7]154，推动服务型政府整体性治理模式的发展，真正做到“民主政府是为它们的公民服务而存在”[8]149。毕竟，“服务是组织的产品”[9]127，更是服务型政府的主要产品。
(二)加强治理层级、治理功能和公私部门之间的整合，构建整体性的治理模式。
其一，加强治理层级的整合，建立服务型政府的扁平化组织结构。目前，世界发达国家大多为三级行政体制，我国则实行四级行政体制，实际已扩张到五级。与各地理大国和发达国家相比，我国政府的治理层级最多。改革开放以来的先后六次较大规模的行政体制改革，都未曾对政府治理层级进行整合。尤其是地级市的存在，已成为深化地方政府体制改革的障碍。随着我国政治和经济体制的逐步完善和信息技术的发展，这种金字塔式的多层级结构的弊端日益显现。这就需要运用整体性治理的思维，治理层级进行整合，即减少行政层级，实行省管县制。将政府层级结构改革纳入行政体制改革的范畴，减少治理层级，扩大治理幅度，降低行政成本，提高行政效率，开辟一条公共政策的整合性、整体性传输路径，实行“有利于合理配置资源和人力，更迅速更有效地实现目标并易于自我组织管理”[10]的“横向领导，整合管理”[7]168的扁平式政府架构，优化服务型政府的组织结构。
其二，加强治理功能的整合，优化服务型政府的运行机制。在整体性治理理论看来，针对功能性划分所导致的管理碎片化和公共服务的裂解性，需在既有的功能性部门分工基础上进行政府运作的整合，[11]39强调逆部门化和碎片化，实行大部门式治理。服务型政府的建设需要“将整合视作一种意识”[7]183，加强政府各部门的协作和整合，尤其是“在那些因专业化分工而给顾客造成不便的地方，应促使公共服务的整合，为顾客提供他们所需的一切帮助”[12]505，实行政府的整体运作。具体而言，深入探索实行职能有机统一的大部门治理模式，对服务型政府中相同或相近的政府职能“按照简捷和提供无缝隙的服务这两个原则进行整合”[7]183和归并，整合部门间协调和配合机制，综合设置政府组织机构，增强组织运作的整合性机制，实行一体化管理体制。如将铁路运输和民航整合到交通部，建立一体化大交通管理体制。
其三，加强公私部门整合，建立合作伙伴关系。整体性治理则既反对传统官僚制的政府垄断又反对新公共管理的完全分散化，强调将公共部门和私人部门进行整合，建立合作伙伴关系。美国前行政学会会长马克·霍哲则认为，在公共部门的创新方案中，建立合作伙伴关系是其核心要素之一。[13]为了促进更成功的合作伙伴关系，一方面，需要建立公私部门间的信任机制，沟通机制、信息提供与反馈机制等。通过这些机制的建立进一步健全合作伙伴关系，发挥非公共部门的公益性和志愿精神，让更多的公民参与和关注公共管理和公共服务，推进公共事务的妥善管理。另一方面，不仅需要服务型政府在法律法规和政策方面提供更多协助，更需要对公务员体制和政府治理体系进行整体性和弹性化的调整，[11]39以克服公私部门间的障碍和“象牙塔式”造成的管理问题，适应不断变化的公私部门整合的需要。同时，“增加财政资源，用以投资发展公共部门、私人部门，以及非营利部门间的伙伴关系与协同业务。”[14]169
(三)运用信息技术实行网络简化，建立电子化服务型政府。随着全球化和信息技术不断发展，政府治理电子化和信息化已越来越具有时代性和现实性，毕竟“当今组织所面临的最大问题，不再是部门化问题和操作单位的协调问题，而是对信息储存和信息处理进行组织的问题”[15]214，“信息技术可以有助于推倒组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，以跨越组织界限进行有效的合作”[5]103。目前，我国的电子化政府建设虽已起步，但面临着实践和理论层面上的多重困境，“考察那些从机构和部门结构中抽象出来的信息系统和信息系统支持的决策系统，它们是解决这些组织问题的最佳途径”[16]214。在整体性治理理论看来，应以现代信息技术和网络技术为政府信息化治理和服务的有效手段，将不同的政府层级、不同的机关单位和不同的政府网站进行整合，实行网络简化和程序统一的“一站式”服务，打造电子化政府。就我国电子化服务型政府的建设而言，应该运用整体性治理的理念和思维。一方面，充分利用信息技术，简化网络和程序，实行“一站式”服务。以信息技术为手段，将不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行整合，简化基础性的网络程序和步骤，重新设计整体性的公务支撑功能和事务处理系统，重构一些具有公务整体支撑功能的整体服务链和“一体化的共享的信息资源”[7]175，使政府治理程序简单化、业务流程统一透明化、政府服务网络化，实行“轻松的、快捷的资源共享的”[7]175在线治理模式和“一站式”即时服务，提高政府治理和服务的效率。另一方面，不断整合政府与公民间的电子化互动回应机制，为公民提供优质的多元化服务。将政府机关、企业与公民间的互动机制进行整合，建立政府、非营利性组织与公民之间跨层级、单位和网站的广泛沟通网络，形成良性互动机制，提高政府对公民需求的反应能力和回应力，建构一个跨越时空、单位、部门和层级全天候的政府服务体——虚拟政府或电子化政府。
(四)加强组织间的协调，建设和谐的服务型政府。整体性治理理论认为，政府治理的核心基础是协调，即组织间协调。组织间是否协调直接关系整体性治理能否成功实现。从而，要实现服务型政府的整体性治理就必须加强组织间协调。在希克斯等学者看来，政府组织的消极执守本位职务与立场，缺乏积极沟通、主动协调的意愿与行动导致了功能裂解型治理的产生。因而，要建设服务型政府就必须改变消极执守本位职务与立场的理念，树立积极沟通、主动协调的意识态度，综合运用形式化和非形式化的协调方式，将不同组织、资源以及相互依赖的任务进行整合，构建完善的沟通协调机制和运行机制。换言之，服务型政府整体性治理的组织间协调，“其真义在于政府各机关主动积极的意愿与行动落实，而非象征性的结构表像之呈现。”[16]在中央政府层面采用跨部门协调和部际委员会两种方式进行协调；在省和地区层面则理应整合区域环境、经济和运输等政策，防止本位主义和自我发展，借助沟通与互动强化协调；在地方层面采用策略性伙伴关系进行协调；在社区层面上采用多层次机构的社区策略规划以强化认可和信任。