非政府组织与中国市民社会的发展，本文主要内容关键词为：中国论文,市民论文,组织论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F120 [文献标志码]A [文章编号]1007-5097(2009)10-0110-05
近年来，在有关非政府组织研究的文献中，许多学者都对非政府组织的发展与市民社会的兴起和发展给予了很大关注。Glen Lehman考察了非政府组织在市民社会中的作用及其活动的公共领域，他认为，非政府组织以实际项目的运作促进市民社会的发展。Sue Kenny探讨了非政府组织和国家与市民社会的辩证关系，他认为，澳大利亚在接下来的二百多年里，非政府组织的发展必将直接影响国家与市民社会之间关系的调整。Salamon更是认为，非政府组织在社会经济发展及政治参与方面扮演着主要的动力角色，成为促进市民社会形成与发展的主要动力。Fisher，Julie认为，市民社会的力量在事实上与非政府组织数量有很大关系，因为非政府组织在公民与国家之间发挥着桥梁与纽带作用。邓正来指出，“市民社会”理论所提示的研究视角依然具有特殊意义。高峰认为，市民社会是当代中国社会学研究的主题，并指出社团等非政府组织数量的增多表明中国市民社会已经有了很大发展。何增科指出，进入20世纪90年代以后，市民社会理论与第三部门(主要就是非政府组织)研究的关系越来越密切，二者出现合流趋势。郁建兴、周俊指出，随着社会主义市民社会研究的兴起，以NGO为代表的市民社会范例研究渐居主流地位，国家与市民社会“良性互动说”得到推进，全球市民社会研究得到关注。综上所述，学者们从不同角度论述了非政府组织发展与市民社会，取得了丰富的研究成果，其研究表明：非政府组织的发展对市民社会的兴起与发展发挥着不可替代的作用。但是，如何将市民社会理论应用到对中国市民社会兴起与发展的研究中，尚有待进一步回答。本文试图借助前人对市民社会理论的论述，来分析中国市民社会的兴起与发展，期望对中国市民社会的发展路径提供一点有益的思考。
一、市民社会与非政府组织
在进入社会转型时期之后，由于社会与经济发展和变化导致许多新问题的产生，从而导致社会需求的多样化，政府与市场都出现了失灵现象，政府失灵和市场失灵已经是社会无法回避的现实。普通民众的多样化需要往往得不到政府和市场的满足，于是，市民社会组织(Civil Society Organizations，CSOs)应运而生。学术界对于“civil society”的翻译尚未达成一致，包括“市民社会”、“公民社会”、“民间社会”和“文明社会”四种译法。其中，最为流行的译法是“市民社会”，学者们普遍接受，对“civil society”的理解具有现代意义。进入20世纪90年代以来，以三分法为基础的市民社会定义逐渐为大多数学者所接受，即市民社会是指政府组织与市场组织之外的所有民间组织或者政府组织与市场组织之外的所有民间组织、民间关系的总和，其构成要素主要是包括非政府的CSOs，包括非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等，也就是介于政府和市场组织之间的第三部门(the third sector)，如图1所示。NGO只是CSOs的一个组成部分，但是，对于非政府组织的理解或者称呼，不同学者有不同的观点，比如，非营利组织(NPO)、第三部门或第三域(the third sector)、社会中介组织(mediate organizations)、志愿者组织或志愿域(voluntary sector)。何增科认同三分法，把介于市场和国家之间的第三部门认定为CSOs。Brown，L.David and Kalegaonkar认为，目前，对于世界上许多国家而言，非政府组织成为CSOs的最核心要素。台湾学者李英明从全球化发展的视角来观察市民社会，也认为非政府组织是全球市民社会中最主要的环节。在中国，由于历史和现实的原因，非政府组织的生成路径明显不同于西方国家，而且，非政府组织在不同历史时期以不同的名称存在，比如，商会、农会、研究会、市民公社、基金会等等。中国非政府组织的生成路径主要是“自上而下”与“自下而上”。前者如共青团、妇联、工会、中国科协、中华慈善总会、中国青基会等，后者如自然之友、女性成长之家、索南达杰自然保护站、北京一加一文化交流中心、慈行喜愿会、可可西里志愿者联络中心等等。这两类非政府组织都促进了中国市民社会的发展。
二、近代中国市民社会的孕育
中国是一个具有两千多年封建社会历史的国家，中央集权制自从秦始皇建立秦朝开始就已经得到确立，并在后代得到完善和巩固。这样，市民社会在中国历史上很难形成和发展，儒家文化根深蒂固将人们的认知锁定在国家与社会一体化的模式之下，但是，市民社会的孕育到了近代有所进展。
图1 市民社会的组织关系图
(一)晚清市民社会雏形的形成
虽然清朝依然是中央集权制国家，但是，与之前的朝代相比，对社会的控制和管理，明显有所松动。1903年，中国第一部商律颁布，商人有了合法的身份。1904年，清政府商部倡导华商成立商会，得到工商业者的积极响应，各省商会纷纷建立。由于这些商会是独立的合法的社会团体，于是，工商业者通过商会有了自己的社会活动领域。并且，许多社团积极参与地方公共事务，投入地方自治运动，并且取得了一定城市的自治权，比如，东三省保卫公所。1906年，“预备立宪”实施。1908年，《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》将地方自治列为重要内容。苏州市民公社应运而生，1909年，观前市民公社成立，它以城市自治为己任。1909-1928年，苏州先后建立27个市民公社。作为“独立社会之起点”的苏州市民公社是20世纪前期国内仅见的街区自治组织。但是，公社受强势国家控制，最终未能突破“起点”，造就一个真正的“独立社会”。后来，清政府通过社会自治组织把社会生活领域的管理权让渡给民间，使得许多新型民间社团以合法的身份参与社会管理和地方自治，从而拓展了独立的社会活动领域，为中国市民社会的兴起提供了可能性。于是，民间研究会、教育会、学会、消防会、农会等各种类型的社会组织相继出现。比如，在文化教育领域，上海1905年即出现在米业商董姚文楠等人创立的学务公所，不久又组织了教育研究会，并于1907年与沪学会合并组成上海县教育会。另外，还有农会、商船公会等，也是这一时期出现的新型民间社团。这些现象表明，晚清市民社会的雏形已经出现，其突出特征是：(1)市民社会是脱离国家直接控制和干预的社会自治领域，拥有相当程度的独立性和自主性；(2)市民社会内部主要靠契约规则，而不是靠传统的血缘、乡缘等亲情关系维护；(3)自愿和民主的原则。这一结论基本上为史学界所认同。但是，由于一直没有脱离雏形状态，因此，晚清市民社会并不成熟，并且对国家依然具有特殊依赖性。
(二)民国对市民社会的整顿
到了民国时期，市民社会组织遭到了整顿，进入缓慢发展时期。1927年，军阀混战，国家陷入无中央政府状态，民间社团得到继续发展，例如，全国商会联合会、全国教育联合会、报界联合会等全国性的民间社团相当活跃，农会、工会、银行公会、律师公会以及其他众多社团的数量也不断增加，并曾联合开展“国民自决”运动，甚至试图组织“民治委员会”以成立商人政府。这自然遭到了蒋介石建立的南京国民政府的抵制和整顿。苏州市民公社在1928年3月被全部撤销。上海总商会在1927-1929年遭到整顿，使得上海商入团体由257个锐减至170个。1930-1933年，在全国其他地方，商人团体同样遭到了整顿，甚至海外华商组织也不例外。结果，据全国商会联合会1930年10月报告的国内外商会数，国内共有2246个，海外的中华商会也有50个。整顿之后的商会数，截至1933年8月底止，国内正式向实业部备案的仅407个，海外的中华商会23个，暂准备案的，国内商会为173个，海外23个。之后，中国的市民社会组织进入缓慢发展时期，由于遇上抗日战争，各地社团也投入了爱国运动之中。商会和其他许多工商团体也向政府提出抵抗日本的武装侵略，并抨击政府的不抵抗政策，参加了上海市各团体救国联合会组织。同时还积极开展抵制日货、提倡国货运动，成立了中华国货产销协会等新的国货团体，使民初兴起的国货运动发展到高潮，有力地促进了民族工商业的增长。这表明商会和其他工商团体仍在很大程度上争取保持其民间社团的功能与作用。综上所述，可见，近代中国市民社会在清末民初形成了雏形，获得了一定的社会自治权，发挥了民间组织的总用。但是，它始终不会真正愿意放弃对国家政权的依赖，加上自身发展的不充分，难以与国家相抗衡，无力抵御国家侵蚀，最终也无法摆脱被国家强制扼杀的命运。
三、当代中国市民社会的兴起与发展
当代中国市民社会组织生存状况明显不同于近代，但是，以1978年为界划分的两个阶段中，中国市民社会组织的生存状况由于政治、经济、文化等各方面的重大变化而呈现出截然不同的两种情景。
(一)当代中国市民社会的萎缩与衰落(1949-1978)
新中国建立之后，参照前苏联政治、经济模式，建立了全能型国家，实行计划经济体制。这样，政府控制一切，个人依附于“单位组织”，而“单位组织”则依附于国家；同时，国家也依赖于“单位组织”来控制和管理社会。这样，整个社会的所有经济组织都在政府的控制之下，而那些经济组织，要么就是政府组织本身，要么就是政府组织的附属组织。从而，国家便直接对社会各个方面进行种种控制。在这种情况下，非政府组织的发展空间受到严格限制。由于政府完全掌握着国家的财产，这样，非政府组织也不可能离开政府而独立发展。完全独立于政府的非政府组织不可能存在，只有那些依附于政府或由政府主导的非政府组织才能生存下来，比如，共青团、工会、工商联、妇联、科协等等。这就使得这些非政府组织经常被赋予执行党和政府某些政策和任务的职能，从而也使自身得到不断发展。由于这样的原因，有学者并不把中国的非政府组织看成是真正的市民社会组织，而看成是介于政府和市民社会之间的“社会中间组织”或“中介组织”，其作用也仅限于对政府职能的补充。即便是这些非政府组织，数量也十分有限，20世纪50年代初期，全国性社团44个，1965年不到100个，地方性社团约6000个。在十年文革期间，即便是这些非政府组织也陷入停滞状态，而民间组织则处于消亡状态。可见，这一阶段，中国市民社会组织出现了萎缩与衰落。
(二)当代中国市民社会的兴起与发展(1978—现在)
1978年开始的改革开放，使中国非政府组织有了新的生存空间，也给市民社会的兴起提供了历史机会。社会需求出现多元化趋势必然迫使中央政府寻找其他资源来满足社会多元化需求，最终导致国家与社会的关系发生变化。国家不得不寻求与社会团体一道共同承担社会责任，这就给非营利组织提供了生存与发展空间。于是，在经济、科技、文化、教育、体育、健康卫生、社会福利、宗教、公共事务以及联谊性等各类社团，在全国各地都相继出现。截至2006年底，全国共有社会团体191946个，其中，中央级社会团体、省级社会团体、地级社会团体的数量分别是1730个、21506个、56544个①；全国共有基金会1144个，其中中央级基金会99个②；全国共有民办非企业161303个，其中中央级民办非企业28个③。可以看出，全国共有社团组织354393个，其中，中央级社团21633个，地方性社团332760个。这充分说明，中国非政府组织得到了长足发展。更为重要的是，除了自上而下成立的社团，自下而上成立的社团也大量出现。1995年之后，中国自下而上的NGO开始渐趋活跃，数量也日益增多。早期这类自下而上的NGO主要集中在北京、云南等地，活动领域集中在妇女、环保、扶贫等领域。而近年来，这类组织开始扩散到上海、天津、重庆等直辖市和河北、陕西、四川等许多省份的城市，甚至部分农村地区，活动领域也由传统的妇女、环保、扶贫等领域扩展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与罪犯子女的教养、民间智库等。2001年11月在京召开的中美民间环境组织合作论坛发布消息：中国环境NGO已超过2000个，参与者数百万人④。并且，大量境外非政府组织也开始进入中国，参与中国的公益事业。根据清华大学NGO研究所所长王名教授的估计，在中国范围之内开展各种公益或者互益活动的NGO大概是300万家，但是这里边真正按照现行法规登记注册的只有十分之一。其中，根据王名教授提供的数据，目前境外在华社团的数目大约在3000到6500家之间，其中资助机构2000家，项目机构1000家，商会行业协会2500家，宗教社团1000多家。到了2000年以后，中国草根NGO进入了新的发展阶段。新生代NGO开始崛起。邓国胜认为，近年来，中国NGO发展的主要特点是：(1)新生代的NGO开始成长起来；(2)NGO开始网络化，且积极去影响政府的决策；(3)中国NGO与媒体的联系越来越密切，媒体本身也出现了NGO化——媒体记者的NGO化。可以看出，改革开放之后，尤其是进入20世纪90年代之后，中国非政府组织得到了空前的发展，在数量和类型都大幅度增加。这些非政府组织大都活动在有关社会公共利益的领域，比如，环保、扶贫、教育、卫生保健、法律援助、行业自治、社区服务、农村发展、学术研究，从而，为中国市民社会的形成发挥了巨大的作用。比如，农民工非政府组织，比如海南外来工之家、广州“番禺打工族服务部”、北京“打工青年艺术团”等成绩显著，为维护农民工合法权益进行了艰苦的努力，成为进城务工人员的心灵家园。
(三)未来中国市民社会的发展方向
虽然中国非政府组织有了巨大发展，并发挥了强有力的作用，但是，学者们对中国是否已经形成市民社会仍有不同意见，比较一致的看法是：中国市民社会依然处于转型时期。比如，孟延春就认为，中国市民社会只是刚刚出现端倪，真正完整的市民社会尚未建立。
王名、刘国翰等人也认为，中国的民间组织依然处于由国家领域向公众领域过渡时期。如图2所示，国家对公众和私人依然有所干预和控制。但是，无论如何，中国市民社会还是正朝着不断健全的方向逐渐迈进。至于，中国市民社会的未来发展，康晓光认为，应该是：由目前的非政府组织的官民二重性走向非政府组织的自治。而王名、刘国翰等人认为，未来的中国市民社会应该是由政府、市场和非营利组织三个基本部门构成，如图3所示，三之间并不是彼此分离、相互对立，而是彼此融合、相互交叉的，并且，非营利组织、市场组织与公民私人(家庭)领域也是相互融合与交叉的。
图2 转型时期的中国市民社会的结构图
资料来源：王名、刘国翰、何建宇，中国社团改革：从政府选择到社会选择，第109页。
图3 未来中国市民社会的基本结构图
资料来源：王名、刘国翰、何建宇，中国社团改革：从政府选择到社会选择，第237页。
图4 未来中国市民社会四类组织结构
如图3所示，王名、刘国翰等人对未来中国市民社会结构的定义，可以说，符合“国家—社会—市场”三分法，符合学者们对公民社会的理解，即将非营利部门(也就是非政府组织)作为公民社会的核心构成要素。但是，公民社会组织不仅仅只包括非政府组织，还包括公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等民间组织，因此，不能把非营利部门等同于公民社会。事实上，公民社会组织和政府组织同属于公共组织，公民私人(家庭)组织和市场组织同属于私人组织。这两大类组织之间及其内部两类组织之间都是相互融合、彼此交叉的，任何两类组织之间都不是分离的，而是相互联系、相互结合的，而且，四类组织也有共同融合的领域，这个区域属于四类组织共同融合的领域，可以称之为“共域”。因此，本文认为，未来的公民社会应该是如图4所示的结构组成。
四、结论
由于“市场失灵”和“政府失灵”同时出现，尤其是国家权力向社会的让渡，使得市民社会组织得以兴起和发展。市民社会组织的繁荣以非政府组织为核心构成要素。因此，非政府组织的兴盛与衰落，直接决定着中国市民社会的兴起与发展。中国近代在晚清时期出现了市民社会的雏形，但是很不成熟，在民国时期遭到整顿，进入缓慢发展时期。新中国建立之后，在1978年改革开放之前，由于实行计划经济体制，国家成为为全能型国家，只有自上而下成立的非政府组织拥有一定的生存和发展空间，而自下而上成立的非政府组织几乎处于消亡状态。但是，自从1978年改革开放之后，不仅自上而下成立的非政府组织拥有了更大的发展空间，而且自下而上成立的非政府组织也得到了长足的发展，甚至，境外非政府组织也得到了政府的默许，在中国开展项目合作。这样，中国市民社会已进行兴起并得到发展。虽然中国市民社会依然处于转型时期，但是，其发展方向是向着一个真正完整的市民社会而迈进。本文认为，未来中国市民社会结构是由政府组织、市场组织、公民私人组织和市民社会组织相互融合、相互交叉构成的，其中，非政府组织是市民社会的核心构成要素。
注释：
①数据来源于中国民间组织网，网址：http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=27899&dictionid=2202
②数据来源于中国民间组织网，网址：http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=27901&dictionid=2203
③数据来源于中国民间组织网，网址：http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=27900&dictionid=2204
④参见：南方周末2002年1月7日第4版文章《中国草根NGO的艰难成长》