关于地方性流动人口计划生育管理法规的几点探讨，本文主要内容关键词为：流动人口论文,地方性论文,几点论文,计划生育论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C924.21 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2003)01-0056-06
目前在中国有数以千万计的流动人口（又称为外来人口、暂住人口），其数量多少未见政府权威统计，这些人的计划生育问题一直是计划生育工作的难点。与此同时，城市内部，特别是大城市内部的人户分离现象也日益突出，这些人的计划生育管理问题也将日益显露。虽然目前中国已经开始了初步的户籍制度改革，但是离真正的公民有迁徙自由还有很长的路程，因此人口流动给计划生育事业带来的难题将在相当一个时期内存在。在以法治国的社会中，流动人口的计划生育必须纳入法制的轨道，因此流动人口计划生育法规的制定是做好工作的前提条件。本文旨在通过对地方性流动人口计划生育管理法规的初步分析，为完善这一法规体系提供参考。
地方性流动人口计划生育管理法规数量庞杂，有的法规历经多次修订，有的法规已经被废除。要收集到所有的地方性流动人口计划生育管理法规，几乎是不可能的事情，因此本文只能是建立在笔者所能收集到的法规的基础上。本文的资料来源，一是各地编辑的法规汇编，二是各地政府网站，资料来源较多不一一注明。
有关流动人口计划生育管理的地方性法规五花八门，大体上可以归纳为几种情况：一是专门的流动人口计划生育管理法规；二是在地方性计划生育管理法规中设立专门的流动人口计划生育管理章节；三是在流动人口（外来人口、暂住人口）管理法规中设立专门章节或条款；四是在一些相关的法规中设立专门条款，如工商登记、房屋租赁等等。在本文中，主要讨论第一种情况。
一、法规的制定情况
中国的流动人口计划生育管理法规的制定过程是地方性法规先行，全国性的法规在后。全国的流动人口管理法规出台时间是1991年，在此之前已经有一些省市出台了自己的相关法规。据笔者所见资料，全国最早的省一级流动人口计划生育管理法规是1987年的《广东省流动人口计划生育管理办法》，最早的市一级的流动人口计划生育管理法规是1984年《深圳市外来人员计划生育管理暂行规定》。流动人口计划生育管理法规首先出现在广东，这主要是广东，特别是珠江三角洲地区是改革开放后最早出现的外来人口聚集区，流动人口计划生育问题出现得最早的缘故。
在广东之后，全国大多数省、自治区和直辖市相继出台了自己的流动人口管理法规。从表1中可知，除了少数地区之外，大部分省级地区有自己的流动人口计划生育管理法规。根据笔者收集到的资料，从1987年到2002年间，只有1988年与1990年没有省级地区制定或修订流动人口计划生育管理法规（有一些省会城市在这两年中制定流动人口计划生育管理法规）。一些地区虽然没有专门的流动人口管理法规，但是在本地的计划生育条例中有专门的章节对流动人口的计划生育进行管理。除了省级地区有自己的流动人口管理法规之外，不少大中城市也有自己的流动人口计划生育管理法规，甚至于一些小城市也制定了相关的地方法规（见表2）
表1 国家、省级地方性流动人口管理法规颁布与修订时间
说明：[1]本表资料并不完整，仅供参考。
[2]在笔者收集到的资料中，在1988年1990年没有省级地方制或修订相关法规。
[3]"*"代表第一次制定，"**"代表第一次修订，"***"代表第二次修订。
表2 已知颁布过流动人口计划生育管理法规的省以下地区
地区地级行政区县级行政区
河北石家庄市
内蒙古
呼和浩特市
辽宁沈阳市、大连市、抚顺市、锦州市、
葫芦岛市、辽阳市
吉林长春市
江苏南京市、徐州市、常州市
海门市
浙江杭州市*、温州市、台州市
建德市
安徽铜陵市、淮南市
福建福州市*
山东济南市、青岛市、烟台市、泰安市、
淄博市
湖北宜昌市、十堰市
湖南长沙市
广东广州市、深圳市*
南海市
四川成都市、内江市
贵州贵阳市
云南昆明市*
陕西铜川市
青海西宁市
新疆巴音郭楞州
说明：[1]本表资料并不完整，仅供参考。
[2]有*号者表示最初制定流动人口计划生育管理法规的时间在1991年以前
由于流动人口数量的增加，范围的不断扩大，因此不少地方对已经出台的流动人口计划生育管理法规作修订，在一些地区已经修订了两次。全国的流动人口管理法规在1991年出台后，于1999年作一次修订。从整体上看，无论在制定最早的法规还是修订法规上，全国的法规均落后于地方。
在各地的计划生育条例中，有些专门设有流动人口计划生育管理的章节。在2000年前有效省级地方性流动人口计划生育管理法规中，北京、天津、内蒙古、浙江、安徽、福建、广西、重庆、四川、青海的计划生育条例中，都设有流动人口计划生育管理的章节。
二、地方性法规之间的协调问题
由于各地情况的不同，因此有必要制定地方性法规，有地方性法规就应该存在差异。但是在一个国家内部，如果地方性法规在一些比较原则的问题上没有统一的话，对法规的严肃性将产生不良影响。同时流动人口是一个高流动性的群体，他们在不同地区面临着不同的法规，将产生很大的困惑。目前的地方性流动人口生育管理法规在这方面存在一些有待于改进的地方。
除了广东省的局部地区之外，流动人口的大量出现在20世纪80年代后期，全国性的流动人口计划生育管理法规出台是在1991年，同时也因为各地的情况差别，因此地方性流动人口管理法规存在许多方面的不一致，主要表现在以下方面：
1.管理对象问题
作为一个管理法规，管理对象必须是非常明确的，但是在流动人口的管理法规上，这一点是非常混乱的，而流动人口的计划生育管理法规管理对象的混乱程度又更加突出。根据笔者所见，大体上有以下几种情况：
没有明确流动人口的定义。这种情况比较少见，只是在早年的一些地方法规中出现，例如1987年出台的《广东省流动人口计划生育管理办法》中就没有给流动人口一个定义。
把流动人口等同于没有工作单位的人口。这种情况也少见，只是在早年的一些地方法规中出现，例如1988年出台的《辽阳市流动人口计划生育管理暂行办法》第三条中把流动人口定义为：(1)停薪留职、休长假6个月以上的全民（集体）职工；(2)人户分离6个月以上的人口；(3)本市个体工商业者；(4)外来个体经商务工人员；(5)被单位除名、劳动教养、保外就医人员。
把流动人口视为户籍不在本地的外来人口。这是最普遍的做法，但是也存在种种混乱。主要有几方面的问题：
一是性别界定。有的地方只考虑女性流动人口而不管理男性流动人口，例如1991年出台的《北京市暂住人口计划生育管理办法》只把女性育龄妇女考虑在内。不过大部分地方是把男女流动人口都包纳在管理范围内，并且一些原来只考虑管理女性的地方也把范围扩大到男性，如北京市1995年出台的《北京市外地来京人员计划生育管理规定》就把管理范围扩大到全体外地来京人员。
二是年龄界定。2001年出台的《山西省流动人口计划生育管理办法》中规定管理对象是18岁以上人口，没有设立上限。而2001年出台的《河南省流动人口计划生育管理办法》中把育龄人员界定为18-49周岁。
三是时间界定。全国和不少地方的流动人口计划生育管理法规是没有居住时间界定的，只要是流动人口或者是育龄流动人口就是管理对象，而有的地方则有明确的规定，但是居住时间的长短没有统一。1989年出台的《杭州市外出外来人口和个体工商户计划生育管理暂行办法》规定是居住3个月以上，1991年出台的《北京市暂住人口计划生育管理规定》也是采取居住3个月以上。1996年出台的《辽宁省流动人口计划生育管理实施办法》规定是居住30日以上，不少地区也采取同样的政策。
四是生育能力界定。1991年国家的《流动人口计划生育管理办法》中简单的界定是“有生育能力”。1999年进一步修改为“可能生育子女的已婚育龄人员”。
五是流动人口户籍范围的界定。一般地方法规均不把同一市内各区之间的人户分离人口列入管理对象。但是也有的地方法规把现居住地不是其户籍所在地的人口列管理对象。例如四川省泸州市2001年出台的《泸州市流动人口计划生育管理暂行规定》就是把管理对象界定为“现居住地（非户籍所在地），异地从事务工、经商等活动”。2000年出台的《西藏自治区流动人口计划生育管理办法》中，流动人口的定义是户籍不在西藏自治区的人口。
从上述情况看，在流动人口计划生育管理法规中，流动人口概念是非常混乱的。这种混乱在一定程度上是不可避免的。导致管理对象混乱的主要原因有几方面：(1)什么是流动人口、外来人口、暂住人口这一基本概念至今没有全国统一的口径；(2)流动人口是一个新的社会现象，流动人口自身的流向、结构是在变化之中；(3)全国性的法规滞后，因此各地在制定法规时没有权威的参照物；(4)各地情况差别比较大，如西藏的情况与其他地区有较大的差别。
2.管理时间问题
一个流动人口什么时候开始属于流入地管理，没有全国统一标准。国家的《流动人口计划生育工作管理办法》中，只是规定“成年流动人口到现居住地乡（镇）人民政府或街道办事处交验婚育证明”，到居住地后多长时间没有规定，虽然公安部对暂住人口办理暂住证件的时间有规定，但是各地的相关法规对此却互不相同，而流动人口的管理又与暂住证件的办理相联系。
上述这些情况导致各地的地方性流动人口计划生育法规在这方面也是五花八门。在现行的地方法规中，流动人口到现居住地后多长时间查验证件没有统一的规定。在现行的省级法规中大体上可以分成几类，一是没有具体时间，属于这类的地区有福建省、河南省、湖北省；二是规定3天之内，有辽宁省、山东省；三是5天之内，有黑龙江省；四是10天之内，有北京市、山西省、浙江省；五是15天之内，这种情况最多，有上海市、安徽省、吉林省、河北省、广东省、甘肃省、宁夏回族自治区等；六是30天之内，有陕西省。一些地区还曾经有3个月之内的规定，如1994年出台的《上海市流动人口计划生育管理暂行规定》规定拟在上海居住3个月之内的流动人口，应在进入上海3个月内查验计划生育证件。
3.管理责任问题
在管理责任上，可以分成两大类别，一是属地问题，流动人口涉及到流出地与流入地两方面；二是管理部门问题，如流入地流动人口的计划生育涉及到具体负责部门问题。
在流入与流出地的问题上，只有国家才可能统一协调，因此国家的流动人口计划生育管理法规对地方性流动人口计划生育法规影响很大。根据国家法规的变化，可以把地方流动人口计划生育管理权限变化分为三个时期，一是1991年国家法规颁布前，二是1991-1999年之间，三是1999年国家修改法规之后。
1991年以前出台的一些地方性流动人口计划生育管理法规，有的规定流动人口的计划生育工作由户籍所在地与居住地共同负责（如1987年的《广东省流动人口计划生育管理办法》）；也有的就是明确为本地的乡镇、街道负责（1989年《黑龙江省流动人口计划生育管理暂行规定》）；还有的则分门别类管理（如1988年的《辽阳市流动人口计划生育管理办法》将此条款改为“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主”）。因为国家有了比较明确的管理责任，所以1991年以后的地方性流动人口计划生育管理法规基本上参照国家法规的表述。从这个事例上看，如果国家级的法规能够在一些关键点界定明确，对地方制定相应法规有很大帮助。
三、地方性流动人口计划生育管理法规的可操作性问题
计划生育是地方政府一项非常艰难的工作，流动人口的计划生育管理难度又远在户籍人口的计划生育管理之上。
作为一个管理法规，可操作性是非常重要的，而由于流动人口的流动性强、类型复杂，加上目前没有全国统一的计划生育政策，因此给地方性流动人口计划生育法规的制定带来许多困难，特别是在法规的可操作上存在一些问题。
首先是管理对象是否完整的问题。从原则上说，所有符合流动人口定义的人应该纳入管理范围内，但是按照现行的地方法规，很难做到这一点。在现行的法规中，属于育龄的流动人口在办理暂住证件的时候必须出示户籍所在地的婚姻与生育的相关证明材料，问题在于流动人口中间有相当一部分人根本就没有办理暂住证件，根据第五次人口普查资料，广州市的外来人口当中，大约1/3是没有办理暂住证件的，而有的地方这一比重还更高。不办理暂住证件的原因很多，不过没有计划生育证明材料不能办相关证件也可能是一个因素。根据一些局部地区的情况，流动人口在原居住地没有办理计划生育证件的比重相当高。这种情况造成恶性循环，没计划生育证明材料不能办理暂住证件，没有办理就基本上游离在现行的行政管理体系之外。如果根据局部地区的情况作一个粗略的推断，可能至少有30%-40%的流动人口是脱离现行的管理体制，给计划生育工作带来一个缺口。
其次是管理者问题。对于户籍人口的计划生育管理工作主要是依靠单位（特别是国有和集体所有制的单位）、城镇和农村基层政权进行。然而对相当一部分流动人口来说，这种管理模式的有效性要打折扣。流动人口的计划生育管理工作中，居住在出租屋的流动人口与有相对稳定工作单位、居住在工作单位宿舍的流动人口相比，前者的难度大得多。因此在许多地方的流动人口计划生育法规中，要求出租屋主对房客的违反计划生育行为负责。为了管理的方便，一些地方专门为居住在出租屋和建筑工地的流动人口制定了计划生育法规，例如广东省南海市在2000年出台了《南海市出租屋外来人员计划生育管理规定》。在笔者所收集到的地方性流动人口管理法规中，这是很有特色的。虽然要出租屋主对房客的违反计划生育行为负责的动机是好的，不过要求房东必须向有关部门通报房客行为的作法恐怕相当部分房东不会执行。
第三是高流动人群问题。流动人口是一个极其含糊不清的概念，有的“流动人口”离开其户籍所在地可能数年，在现居住地工作、生活多年，这些人只是因为受现行户籍政策限制，没有居住地户籍而已。这类相对定居的流动人口，他们的计划生育相对容易管理一些。而有一部分流动人口是真正意义上的流动，如建筑业中的流动人口，建筑业中往往实行的是承包制度，一个工程被层层分包，建筑的总承包商与工人之间相隔许多层次，企图直接通过总承包商管理流动人口计划生育工作，其可行性极小。广东省南海市于2000年出台了《南海市建筑施工企业流动人口计划生育管理暂行规定》，试图将这类流动人口的计划生育管理好，但是效果如何有待于进一步探讨。
四、健全流动人口管理法规的几点思考
随着流动人口数量的增加，在一些地区流动人口的计划生育管理将成为计划生育管理的最主要部分，因此流动人口计划生育管理法规建设日益重要。根据上述分析，对今后的流动人口计划生育管理法规建设提出几点建议：
首先是近期的法规建设。由于《中华人民共和国人口与计划生育法》已经实施，因此要尽早再次修订全国性的流动人口计划生育管理法规，在修订全国流动人口计划生育法规时，除了参照《中华人民共和国人口与计划生育法》之外，还要通过全国性的法规给地方法规的修订提供参照体系。这种参照体系中要特别强调给流动人口给出一个比较合理的定义。鉴于流动人口是一个含糊不清的概念，建议不再使用这一概念，用“在本地长时间居住的非当地户籍人口”来界定管理对象，并且对居住时间、年龄等等给出明确规定。
其次是注意与当前的户籍管理体制改革相配套。目前各地正在进行户籍制度改革，改革总的方向是逐步放松户口限制，按近期的户籍改革情况，大多数小城镇户籍已经基本开放，相当一部分中小城市的户籍也比较宽松，少数大城市（如石家庄）也实行户籍开放政策，在这种情况下，相当一部分有固定工作、固定住所的“流动人口”要消失，而真正的流动人口，（如建筑业中的流动人口）的计划生育管理问题将进一步突显出来，因此今后修订地方性流动人口计划生育管理法规时更多的是管理好这部分人的计划生育工作问题。
第三要从根本上解决流动人口计划生育管理难的出路在于实行以居住地计划生育政策为主要标准、以居住地管理为主的管理模式。流动人口计划生育管理困难，除了流动人口不能被融入居住地社会之外，还有一个重要的原因是大部分流动人口的户籍是在农村，而农村实行的计划生育政策与城市不同，在城镇是属于违反规定的生育行为，在农村可能是合法的，这给流动人口计划管理部门带来困惑。从长远打算，今后流动人口的管理必须走向流动人口只要在居住地长期居住，比如半年以上，就必须以就严不就宽的原则执行当地计划生育政策。就严不就宽的原则是建立在分类执行的基础上。分类可能有三种情况：
第一种情况，流出、流入地计划生育标准相同。
第二种情况，流出地计划生育标准比流入地宽松。
第三种情况，流出地计划生育标准比流入地严格。
因为绝大多数流动人口是从农村流入城镇，或者是城镇之间互相流动，因此流动人口中基本上属于第一或者第二两种情况。有少数人是从城镇流入农村的，属第三种情况。对第一、二类情况，流动人口在居住地居住期间，完全按照居住地计划生育政策执行。对第三类情况，按照户籍所在地计划生育标准，由现居住地执行。
当然要流动人口执行居住地的计划生育标准，有两个重要前提：一个是只要在一个地方长期居住，地方政府要无条件给他办理居住证件；另一个是地方政府要为他们提供相应的权益和福利。
流动人口计划生育法规建设问题涉及到多方面，因此本文仅仅是一种初步的探讨。
【收稿日期】2002-09-13