多党合作制度中的程序化建设，本文主要内容关键词为：多党合作论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1002-0519(2006)05-0108-04
中共十六大以来，新一届中央领导集体十分强调“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”然而，在政党制度研究的平台上，我们对当代中国政党制度的讨论，更多的是停留在理性思辩的层面上，对其政治意义的研究比较深入，很少从政党制度的具体操作层面即程序规范的角度去探索政党制度发展中的问题。哈贝马斯在《在事实与规范之间》中指出：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”
一、程序化建设在多党合作制度中的意义
程序化是民主政治的一个重要原则。所谓程序，一般是指人们为完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的顺序、方式和步骤。多党合作中的程序化，就是将政党的活动方式和运行机制用具体的规则来保证，而政党的活动方式和运行机制按程序办事，是政党制度成熟的重要标尺。
(一)程序化与我国党际合作民主性的关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有我国国情特色的政党制度。这一政党制度的显著特征是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。这反映了人民当家作主的社会主义民主的本质，突出了我国政党之间合作的民主性，体现了我国政治制度的特点和优势。要使我国政党制度的体制优势充分体现并且贯彻始终，必须做到多党合作的程序化。
从我国政党制度设计的理念来看，我国政党制度的前提是共产党领导，核心是团结合作，各民主党派不是在野党和反对党，而是与共产党亲密合作的参政党。在我国政党体制的运作下，共产党和民主党派在国家重大问题上通过民主协商形成科学决策，集中力量办大事。作为一种制度，其主要机制是提高共产党的执政效率和降低执政成本，减少政治浪费。民主党派参政有利于发挥我国政党制度实现政策选择的互动优势，因为“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意”[1]，从而使执政党的重大决策更能体现中国最广大人民的根本利益。
从我国政党制度实际运行的机制来分析，政党合作的程序化能够使设计理念成为现实。我国是非竞争型的政党制度，共产党处在“领导”和“执政”的地位，民主党派处在“合作”和“参政”的地位。但是，从政党关系分析，共产党与民主党派是平等的，民主党派的参政是制度化的参政，不但体现了民主的价值，而且折射了我国党际合作的民主性。这种合作的民主性是要靠制度来保障的，如果没有制度为依托，执政党的“肚量”就会成为民主党派参政议政“胆量”的风向标，这是民主缺失的表现。政党合作的程序化，就是对多党合作的活动方式和运行机制用具体的规则来确认，从而保证了政党活动在制度和法律面前的平等，体现了政党合作的民主性。
(二)程序化与我国政党制度权威性的关系。我国政党制度的价值取向是实现中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这些都是我国政党制度在社会上享有威望的重要因素。当然，这三者的统一，需要高制度化的政党体制来保障，程序建设就是高制度化的基础。
首先，政党制度如果缺乏具体的规则和运行程序，有关多党合作的法律与政策的规定就只是条文的文字阐述，不能成为具体的动态控制。政治主体可以跳过制度运行过程中必须遵循的某些规则，使制度成为一纸空文，有些地方就会出现对民主党派的重视“因领导人的改变而改变，因领导人的看法改变和注意力改变而改变”的现象。如果这样，政党制度的严肃性就会受到影响，这在客观上就会降低社会对我国政党制度的认同程度。
其次，社会的分化和利益群体的多元化、利益诉求的多元化和政治参与需求的大量增长，要求我国政党制度有很强的包容力，能够反映各阶层的政治诉求和利益诉求。社会各阶层从我国政党之间进行制度化、规范化的政治协商中，看见执政党在做什么，参政党在做什么，从而能够了解到我国政党制度的特点和优势，了解到我国民主政治发展的趋势，就会提高对我国政党制度的信任感。更重要的是，在一定意义上说，加强我国政党制度的程序化建设，是抵制西方敌对势力企图“西化”我国政治架构的重要防线。
二、程序的缺失对多党合作发展带来的影响及原因分析
总结历史经验，在我国政党制度的发展过程中，除了经济、社会的相应发展外，更需要将民主精神运用于民主的实践之中，程序则是民主精神的体现。所以，在我国政党制度中，如果没有由一系列规则、程序构成的程序民主，就只能在理论层面上体现出我国政党制度对民主的追求，而不是在制度运转的过程中渗透着民主精神和民主原则。
(一)程序的缺失对我国政党制度发展带来的影响。确立和实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国社会历史发展的必然选择，是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶。1949年11月，毛泽东在接见民盟中央四中全会的代表时说，新中国的建立，如“大厦将建，独木难支”，不能光靠一个党派，需要多党派齐心努力，共建大厦[2]。1956年，中国共产党又确立了党与各民主党派“长期共存，互相监督”的方针。同时，共产党在我国政党制度中设计了几种政党合作的民主形式，如最高国务会议、双周座谈会、协商座谈会等，通过这些合作的形式，努力使政党合作能够凸显民主性，体现实效性。然而，党在进行制度安排和推动我国政党发展过程中，由于程序的缺失，我国多党合作的运行出现过无序状态；由于程序建设的弱化，我国政党制度的制度化和法治化程度较低，至今还存在着人治和策治的现象。
首先，党际合作的民主难以保证。在政党制度运行过程中，程序对各政治主体的行为规则、活动方式都有具体的规定。这种规定，能够使政治主体进入制度轨道，依据预定的程序规则行事。特别是我国是合作型政党制度，执政党的各级领导干部如果缺少程序这个内控装置，长期形成的“清一色”思想和“集权”观念就会出来作祟，共产党强调的要使民主党派真正感觉到有参加决定大事之权的美好愿望就成为一句空话[3]。由于程序的缺失，多党合作中出现了党外人士有职无权的现象，政党制度运行失范也就不可避免，无形中就会把“参政者”误解为“响应者”，从而降低了政党的社会功能。
其次，制度运行的无序化延缓了我国社会主义政治文明的进程。社会主义政治文明的实质是制度文明，反映在政党制度上，其基本内涵是：对政治权威要有制约；政党之间要宽容与尊重；政党活动要有序与正义。在我国政党制度运行过程中，要体现出社会主义政治文明的要求，必须要有程序规范。以程序控制执政党使用政治权力的边界，做到“有节度的自由”；以程序唤起民主党派的政党责任意识，民主党派的参政权源于人民主权，民主党派要按照程序反映民意；以程序进行政治协商，使政党之间更加协调，凸显我国合作型政党体制的优势。但是，从我国政党制度曾经遭遇的曲折过程分析，正是由于程序的缺失，制度本身的民主性就无法体现。程序的缺失，折射出我国政党制度的制度短缺，其直接的后果是羁绊了我国社会主义政治文明建设的步伐。
再次，由于我国在民主政治上起步较晚，公民的民主法制意识不强。反映在我们的执政党和参政党的党员身上，同样存在着民主法制习惯缺失的问题。多党合作的程序化建设可以起到让民主法制意识“润物细无声”地深入执政党和参政党的党员思想中，经过长期熏陶，民主程序就会固化为一种习惯，有利于我国政党制度的建设。缺少了程序化训练，封建意识就会若明若暗地作用于我国政党体制，影响我国多党合作的民主化进程。
(二)对我国政党制度中程序缺失的原因分析。分析我国政党制度发展过程中程序建设缺失的原因，对提高我国政党制度的制度化水平是很有裨益的。政党制度中程序缺失的原因很多，有政治文化方面的，也有体制本身方面的，单从认识上分析，主要有两点：
首先，对民主与制度的关系存在误区，认为民主不需要制度。毛泽东对民主的追求是执著的。他在欢呼民盟诞生时就指出：“民主政治是中国革命历史的要求之一。辛亥革命以后，三十年来，国内一切政治运动，都是围绕两个核心，一是民族独立，一是民主政治。这是全国人民之需要的。”[4] 但是，在他的政治逻辑中，民主是“无产阶级领导下的大民主”，这种“大民主”主要表现为用“群众运动”来“对付帝国主义、封建主义、官僚资本主义，对付资本主义”[5]。在多党合作中，毛泽东认为，“民主的方法”是用来向民主党派进行教育和说服工作的方法。从这一逻辑出发，他认为民主是不需要制度的，因此，在我国政党制度初期发展过程中，由于缺少必要的制度规范和民主程序，制度运行中的“人治”色彩越来越浓，“缺少程序的政治，可以是任何政治，惟独不能是民主政治。”[6]
其次，对政策与制度关系没有理清，策治取代了制度规范。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，要使政党合作有序化，归根结底是需要一系列民主的规则和程序来规范，也就是要用制度来规范。但是，我们有重政策、轻制度的传统，总认为政策具有至高无上的权威，政策高于制度。因此，我们往往比较注意对执政党出台的政策与多党合作关系的研究，而缺少对制度运转中的程序规则的重视与研究。如果我们还在这种思维定势中转圈圈，依旧在“策治”的层面津津乐道，那么，我们政治文明建设就太漫长而遥远了。笔者认为，在政党制度建设方面，执政党应该发挥政策优势，将党的政策转化为国家法律，使多党合作纳入法制化轨道，程序建设也将得到有效的保障。
三、加强程序建设，提高我国政党制度的制度化水平
加强程序化建设，是开拓制度内空间以包容社会经济结构变化所产生的政治需求的重要途径；同时，程序化水平，也是衡量我国政党制度成熟度的重要标尺。我们要从中国国情出发，既立足于现实，又着眼于长远，从以下几方面有序地推进程序化建设。
(一)程序设置的公开化原则。程序公开是民主政治的基本特征。在我国政党制度中，程序公开有两层含义：一是参政党要知道执政党及国家机关在干什么、怎么干。参政党可以通过一定的程序对执政党的工作提出批评、建议，对某些执政党的领导干部提出质疑。只有这样，才能及时、适当地纠正执政党工作中的失误，有效防止政治权力的越轨。二是公众也应该知道执政党与参政党在国家发展的重大问题上是怎样协商的。通过程序公开，公众知道执政党与参政党按照怎样的规则在进行协商，民主党派是按照怎样的规则对执政党进行民主监督。程序的公开化，对于推动中国民主政治的发展是很有必要的。从某种意义上说，程序的公开化，就是对参政党和民众的尊重。参政党看到自己的意见在执政党的决策中体现，更能发挥其进步性的特性；民众只有了解执政党与参政党进行政治协商等具体过程，才能深切地感受到自己不是制度的“局外人”，感受到制度在我国政治生活中的作用。只有这样，才能从心里产生对我国政党制度的认同。
(二)程序设置的正义性原则。正义原则应该贯穿于我国政党制度运行机制的整个过程，并成为程序设置的价值尺度。正义的原则有两层含义：一是程序设置要公平。在我国政治生活中，共产党是执政党，民主党派是参政党，共产党对民主党派起着政治领导的作用。但是，民主党派与共产党在法律上是平等的，这种平等要反映在政党制度的程序设置上，即要为执政党与参政党提供一种公正的价值基础；执政党与参政党及各级干部(尤其是执政党及其各级干部)，都必须置于制度的约束之下，不能法因势变。二是程序设置要合理。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，规定了执政党与参政党的协商方式，但是，有些地方党委在协商程序设置上没有体现“正义”性原则。2005年2月颁布的5号文件对协商的程序作了严格规定，指出“把政治协商纳入决策程序”，规定“协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相应材料。”程序设置的合理性，为政党活动建立了公平、和谐的政治秩序。
(三)程序设置的监督制原则。程序的设置、执行及结果都需要监督，这是程序民主的应有之义。我们从程序的特性分析，程序常常被看成是实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威”这样一种社会状态最重要基石[7]。我国政党制度也需要这样的“状态”来规范执政党与参政党的活动，因此，程序也是我国政党制度运行的重要的基石。但是，这块基石是需要经常检查的。通过检查监督，一方面，可以事先防止政党活动的偏差，促进合作共事。执政党及其各级领导干部必须按中发[2005]5号文件中关于“政治协商、参政议政、民主监督”所设置的程序，与各民主党派和无党派人士进行合作，不能跳越；各民主党派也必须按照相应的程序，履行自己的职责。另一方面，可以不断发现问题，及时修正，使程序更加科学完善。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不但起步晚，而且在世界政党制度之林中“独树一帜”，因此，要设计出精巧、完善的程序是有个过程的。在这个过程中，我们要对已有的程序进行跟踪检查，发现有不完善的地方就要纠正，不断提升程序的科学性。
多党合作的程序化建设是提升我国政党制度制度化水平的必然要求，也是民主“增量”的重要途径。我们要立足国情，放眼世界，汲取全人类政治文明的优秀成果，扎扎实实地从程序方面加强我国政党制度建设，不断推进我国政治民主化进程。