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一、对西方国家的若干考察
70－80年代，欧洲各国特别是法国，借助国有化整合产业，强力提升企业的国际竞争力，很值得我们深入思考。法国政府为整合通讯产业，1981年先将当时三家最大的通讯设备企业（CGE、Thomson和CGCT）国有化， 然后展开一系列大规模的兼并和改组。 1986 年， 重组而成的Alcatel成为世界第二大通讯企业；1991年Alcatel兼并了Telettra从而超过AT&T成为世界第一大通讯公司。跻身1993年世界100 大的法国化工企业Rhone－Poulene（排名第7）和玻璃制造企业Saint－Gobain（排名91）都有类似的成长经历。截止1996年，名列1993年世界100大的42 家欧洲工业企业里，国有企业有19家之多。70年代，为了与美国波音相抗衡，英、法、德、西班牙等四国政府动用各自的国有企业跨国组成“空中客车公司”（Airbus）。依托国有产权，政府直接参与产业整合的力度可见一斑。
美国是历史上最早制定反托拉斯法的国家之一，一向以严厉的反垄断法及相关政策而闻名于世。 1890 年联邦政府颁布了谢尔曼法（Sherman Act）；1914年通过了克莱顿法（Clayton Act）；1976年又实施了哈特－斯科特－罗迪诺反托拉斯法（Hart－Scott－Rodino Act ），历史上曾多次采取过重大举措制止企业合并，特别是大企业之间的横向联合。
从本世纪60年代末期开始，美国经济日渐衰落，日本、西德及一些发展中国家迅速崛起，对美国经济形成巨大威胁。70年代末80年代初，美国经济实力的迅速下降引起了美国各界极大的忧虑和不安，国内报刊连篇累牍地刊载有关的文章、评论，绝大多数人认为美国经济的衰落本质上反映了美国国际竞争力的下降，因此，摆脱衰落、调整结构的相关举措必须指向提高美国国际竞争力的目标。进入80年代，里根政府经济政策的一个重要思想就是放松管制，政府对企业购并的态度发生了根本性的改变，主要是更多地强调购并行为的积极作用，而淡化其消极作用。美国司法部制定的1982年购并指南认为，购并能够调整企业生产结构，改善企业管理，提高企业效率。购并虽然在一定程度上会有损于市场竞争，但与企业经济增长相比，仍然是有利的。在1982年购并指南的基础上，1984年购并指南主要强调两点：一是企业效率问题，凡是有利于提高企业效率的购并都是合理的，不应予以干预；二是国际市场竞争力问题，凡是能够提高企业劳动生产率，增强企业在国际市场竞争力的购并都是合法的，应当予以鼓励。可以说，80年代掀起的那轮规模空前的企业购并潮，与里根政府的政策导向有着不可分割的联系。
美国政府鉴于本国银行在世界银行业中地位逐步下降的现实，曾在1987年提议组建2－3家规模巨大、业务多元化、机构遍布全球的巨型银行，并在以后逐步放宽了对银行业的监管，特别是新联邦法案放宽了对跨州设立分行和扩大业务范围的限制，推动更多银行相互购并，从而造成大型银行的诞生。
克林顿在第一任期内努力实现的战略目标，也是他连任的重要原因之一，就是促使美国经济在全球具有更强大的竞争力。美国历来严格禁止飞机制造商和军火承包商进行大规模的合并，但在1996年批准波音和麦道的合并后，1997年又批准了美国最大的防备承包商洛克希德公司和诺思罗公司的合并，说明克林顿的步子比里根迈得更大。针对波音和麦道合并案，美国政府有关人士明确表态：一旦相关的市场成为世界性的，横向合并就无可指责；为了在全球具有竞争力，企业的规模必须变得更大。
在波音与麦道合并案中，政府不满足于幕后策划，而是从后台跳到了前台，直接导演了这幕活报剧。麦道公司既生产民用客机又生产军用战斗机，美英两军一半的战斗机是由麦道公司供给的，是英美两国政府最大的军火商之一。由于它的处境并不十分困难，所以对与波音合并并不情愿。在这种情况下，美国政府就出面干预了。它的干预不是行政命令，而是比行政命令还厉害的经济手段。五角大楼把研究和开发下一代战斗机的任务交给了没有搞过战斗机的波音公司，这对麦道公司来说自然是当头一棒，逼得它不得不就范。新的波音公司刚建立，美国两家航空公司就把今后20－25年所需采购飞机的定单交给了新的波音公司。业内人士指出，交易的背后有政府的身影，波音和麦道的联合是一个很大的战略行动。
在实施产业整合、优化经济结构和提升本国经济竞争力方面，韩国的经验也值得借鉴。韩国是一个国土狭小、自然资源贫乏、人口密集的小国。60年代初，韩国人均国民生产总值不足80美元，失业率超过20%，曾被认为是世界上最没有希望的国家之一。然而到1995 年， 韩国人均GDP已经达到10144美元，比60年代初增长近126倍，有12 家企业进入世界500强的行列，成为列国中进入500强最多的前十个国家这一。韩国的经济起飞，就在于成功地实施了工业导向、出口导向和大企业为龙头的经济发展战略。韩国的大企业集团大多是60－70年代才开始组建的。为了实现本国的经济发展战略，韩国政府实施了一系列扶持、促进大企业发展的政策措施，特别是政府集中有限的财力重点保证大企业集团发展的需要。1962年以来，韩国已经制定和实施了七个经济发展五年计划，每个五年计划都有明确的发展目标、重点和政策措施。为集中力量发展主导作用，产业，韩国政府先后制定了“钢铁工业育成法”、“汽车工业保护法”、“电子工业振兴法”等专项法规，对于符合产业政策要求的大企业集团，政府给予了多方面的扶持，对于那些拒不贯彻政府意图的企业集团也给予有力的制裁，从而强化了政策执行的力度。
韩国政府在产业结构调整方面也有效地发挥了主导作用，对于产业发展重点的选择和产业的组织结构实施了强有力的干预。例如，为解决汽车工业发展初期存在的散、弱、小的问题，实现规模经济，韩国政府强制国内十几家汽车制造企业合并为一家。后来又指定现代、大宇和起亚三大企业集团生产整车，其它均为零部件厂；每个整车厂只能上一种主导产品，如现代公司只能生产轿车，停止生产商用车，起亚公司只能生产商用车，而不能生产轿车。在企业引进外资时，政府只给指定厂家提供银行担保。这些措施实施的结果结束了小企业抢大企业市场的局面，确保了指定大企业的高速发展。正如有关专家所指出的，在产业整合或资产重组的问题上，“看得见的手”比“看不见的手”更能高效、快捷地实现资源的优化配置。
对于韩国政府扶持大企业集团发展的战略，我国的一些人士颇有微词，理由是在997年的金融风波中多家韩国大企业集团倒闭。 但一个不争的事实是，韩国政府扶植的大企业集团为韩国重化工业部门奠定了相当雄厚的基础，促成了韩国经济30年的高速增长，把韩国从一个贫穷落后的国家推进到一个现代化的工业国。1997年破产的7 家大型企业集团是过度投资、过度负债、内部经营管理不善与外部冲击使然，完全将其归罪于政府的经济发展战略是不公正的。
二、我国的实践及进一步的思考
我国的产业整合与企业重组发韧于80年代初期，大体上沿着一条“自发→自觉”的线路前进。但无论是“自发”还是“自觉”，都始终不能脱离各级政府的认同、扶持或直接操纵。进入90年代以来，国家确定了百户现代企业制度试点和112户企业集团试点， 并给予积极的政策扶持；1997年南京五家大型化工企业的合并，先后有十多个国家综合部门和行业部门参与了调研，国务院在一个多月时间内专门召开了两次总理办公会进行讨论，没有中央最高领导层的认同和推动，“五鹤”绝不可能“齐飞”；同理，没有国务院、国家经贸委、中石化总公司和山东省政府的积极参与，山东淄博的“三碟连放”也是“放”不开的。一些同志在写文章时总忘不了对政府“干预”进行一番“抨击”，似乎股份制改造、组建企业集团和企业购并中存在的问题都是由政府的“插手”造成的，这种认识有欠公允。
从理论上说，在市场经济的条件下，政府应该从微观经济管理的层面上退出，主要运用计划、政策、法律来为企业发展导向，为企业营造适宜的发展环境，从宏观高度对整个国家经济的运行实施调控。但是，目前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，政府完全放弃产业整合与资重组的组织和管理职能，则可能会造成诸多不利的影响。这是因为：
其一，在计划经济体制下，国有经济覆盖了全社会，几乎形成了一元化的国有制经济体系。体制改革以后，非国有经济成长很快，但国有经济还是占有相等高的比例（改革开放之初，非公有制经济仅占1%， 目前已占到约24%）。据有关部门统计，我国国有企业近30万个，国有工商企业的总资产约9.6万亿元， 其中用于生产经营活动的国有资本约3万多亿元。政府既然是国有资产实质上的所有者， 就没有人能够剥夺政府按照自己的意志参与产业整合和资产重组的权力，因此政府也是资重组的重要主体之一。显然，政府如何参与资产重组、使用何种手段参与重组与政府应不应该参与资产重组是两个不同的命题。
其二，市场不是万能的。即使是在发达的市场经济国家也存在市场失效问题，这就是发达国家政府积极干预本国经济的根本原因。从理论上讲，市场是资源配置的最佳手段。但是，资源配置在“不合理→基本合理→完全合理→新的不合理→新的基本合理→新的完全合理”的发展序列中，市场往往以牺牲巨大社会财富的形式来推动资源配置序列的升级，经济振荡和经济危机是市场习惯采取的手段。作为一国政府，对本国经济结构和产业结构中存在的问题不可能视而不见、放任自流，相反一定会采取有关的政策和措施加以引导和调控。反周期经济政策是各国政府热衷研究的一个问题，其目标就在于对市场的缺陷加以弥补，尽量减少经济振荡的波幅。社会主义市场经济体制在我国刚刚建立，市场体制尚不完善，市场的作用尚达到理性的水平，其合理配置资源的功能尚未完全具备，在这种情况下单纯靠市场来进行资源配置是行不通的。企业整合是一国进行产业结构调整的重要方式之一，因此不可能不成为政府关注的重点。对于国有企业，政府有权采取各种手段——包括行政手段直接干预企业的资产重组行为；对于非国有企业，政府有权用有关政策、法律法规对其行为进行规范，以使其符合政府的产业政策目标。显然，对于国有企业重组而言，政府行为是否具有理性、所采取的手段是否符合市场经济的要求，与政府能否参与国企重组也是两个性质不同的问题。
其三，我国国有企业名为“国有”，但实质上是地方政府或所属部门的附属物，“条块”分割严重，企业资产重组常常在这里发生“肠梗阻”。俗话说，解铃还须系铃人，政府不出面很多事情办不了，下级政府机关管辖范围内的问题没有上级政府机关出面就解决不了。一些企业尚未具备市场经济条件下经济主体的行为能力，通过购并增强国企的竞争实力还没有成为企业家的共识。一些国企领导本位主义思想严重，把手中的权力看成是私有财产，对企业兼并抵触情绪很大。海尔集团总裁张瑞敏形象地说，国际上企业兼并曾经历了“大鱼吃小鱼”、“快鱼吃慢鱼”和“鲨鱼吃鲨鱼”三个阶段，但在中国几乎是什么鱼也别想吃。凭什么你吃我，我还要吃你呢？对于急需进行资产重组的企业，政府必须行使自己的权力，应不惜采取行政手段加以干预，否则又可能又一次失去国际上全球性经济和产业重组的有利时机。
其四，产业整合与资产重组还需要政府营造比较宽松的环境。例如，基础产业的配套改造问题；企业资产重组中的债务重整问题；增量资本的投入问题；下岗职工的再就业问题；资本市场的发育问题，等等，靠企业自身是无法解决的，还需要政府予以营造或协调。
改革开放以来，随着外资的蜂拥而入，在一些产业民族经济节节败退，相当大的市场份额已经拱手让给了外国资本，无数事实说明由外资主导民族经济是十分危险的。我国产业经济的特点是企业规模普遍偏小，技术层次普遍偏低，地区间产业结构雷同，总体竞争实力较弱。党的十四届五中全会以来，建造国企“航空母舰”、大企业集团发展战略日趋深入人心。但在我国目前的经济环境下，让大企业集团“自然成长”，可能不等“长成”，早已全军覆没了。因此和者认为，在我国目前的经济条件下，政府介入产业整合和企业资产重组不仅是具有理性的，而且是必要的和迫切的，对我国的经济结构调整的成败具有十分重要的决定意义。
三、政府作用发挥的途径
笔者主张政府介入产业整合和企业资产重组，并不意味着主张从改革的道路上退回来。在产业整合和资产重组过程中，政府行为的不当常常导致动机与效果的根本背离。如有的地方政府不顾客观条件，要“以最短的时间实现全省股份化”；有的不顾企业意愿将资不抵债的劣势企业硬性塞给优势企业令其“兼并”；还有的地方政府用“拉朗配”和“归大堆”的形式搞所谓企业集团；也有的行政部门搞“翻牌公司”，更有甚者怂恿所属企业搞假合资、假股份公司欺骗上级领导，从而显示自己的所谓“政绩”。这些变了味的“介入”与笔者所谓的介入不可同日而语。对于这种类型的“介入”不仅应该旗帜鲜明地加以反对，而且应该根据其造成的损失和影响，追究主要负责人的责任。
在社会主义市场经济条件下，政府主导的资产重组行为必须遵循市场经济的内在规律，尊重市场对资源配置的基础作用，同时也必须注意防范市场经济盲目、短视和作用滞后等负面效应的影响。那么，政府应该如何介入产来整合和企业的资产重组、短视和作用滞后等负面效应的影响。那么，政府应该如何介入产业整合和企业的资产重组，或者说政府作用发挥的途径是什么呢？笔者认为主要有如下四个方面：
（一）宏观政策导向。在社会主义市场经济条件下，企业无疑是最重要的资产重组主体。但由于“位差”的限制和决策系统的相对不完善，企业行为避免不了一定程度的短期性和盲目性，所以政府必须从宏观全局的高度通过有关政策对企业行业加以引导。政府政策体系主要应包括国民经济中长期发展规划和明晰而具体的产业发展政策，以及与之相配套的财政、金融、税收、外贸等政策。对于那些符合国家产业政策要求的资产重组给予全方位的大力支持，对于那些违反国家产业政策的企业重组行为则采取经济手段给予制裁。各种政策的制定和实施应具有鲜明的目的性和导向性，该倾斜的就倾斜，该惩罚的就惩罚，决不能良莠不分、姑息迁就。政策资源是有限的，采取“撒芝麻研”的办法，只能延误产业结构调整的进程。
（二）直接经济利益驱动。利用政府直接投资、参股、控股和政府采购等方式扶持符合国家产业政策要求的大中型企业发展，用撤资、撤股和转移政府采购的方式促使企业走兼并联合之路。
（三）强力行政手段干预。对于关系国民经济全局的重大资产重组行为，政府应不惜采取行政手段加以干预，充分发挥政府宏观经济管理资源的作用。中外合资合作企业的审批、大型企业集团的组建、大型国有企业的股份制改造、大型企业之间的兼并联合必须由相当一级政府批准，有的要由中央政府批准。资不抵债、陷入绝境的特困中小型企业，在妥善安排下岗职工的前提下限期破产清算；产品结构合理、符合国家产业政策要求的国有中小型企业，在明确产权产系的基础上强力推进其股份制或股份合作制改造的进程。长痛不如短痛，该死的死不了，该活的就活不好，对于这一点我们必须有一个清醒的认识。
（四）法律法规规范。在西方发达国家，有关企业购并和资产重组都有详细而配套的法律和法规，从而保证了企业购并的规范运作。与这些国家相比，我国有关企业购并的法律法规建设显得相当滞后。到目前为止，我国还没有出台一部企业并购方面的完整法规，购并过程中的资产处理、债务处理、税收安排、人员安置等方面的问题还没有明确的法律规定。因此，应尽快制定《企业兼并法》，完善有关企业购并的法规。此外还应建立健全一整套的法律保证体系，使产权市场有序化、购并程序规范化和购并行为法制化。
（五）资产重组适宜环境的营造。除前述政策环境和法律环境之外，企业资产重组的市场环境、社会环境也是十分重要的。政府要加快金融改革的步伐，采取有力措施加快投资银行业的发展，优化企业直接融资的环境，开拓企业直接融资的渠道。同时要加快社会保障制度的建设，动员全社会的力量妥善安置下岗职工，为产业结构调整和企业资产重组营造一种适宜的环境。
总之，这一场全球范围的产业整合浪潮既是一次挑战，更是一次机遇。机遇是最宝贵的东西。谁与机遇擦身而过，谁在21世纪的竞争中必定处于劣势。在本轮产业整合中，我们必须两条腿走路——政府和企业统一步调；两只手出击——市场这只看不见的手和政府这只看得见的手协调动作。世纪之交的近3－5年内如果作好了产业结构调整这篇大文章，在未来的21世纪中华民族就会立于不败之地。