我国财政透明度的度量及改进策略，本文主要内容关键词为：透明度论文,度量论文,财政论文,策略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政透明度主要是指政府向公众公开政府的结构与职能、财政政策目标、公共部门账户、财政筹划和预算信息的程度。随着我国经济的市场化和政府管理的法制化，社会公众对财政收支状况的透明度、财政支出的用途、结构及其效果等愈加关注。另外，政府财力的增强和支出规模的扩大对政府公共财政管理提出了许多新的要求。增强财政透明度可以使经济中交易成本最小化，成为预防腐败和增强公共责任的前提条件。财政透明度是良好财政体制的一个方面，但财政透明度本身并不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法。财政透明度是宏观经济稳定、政治良治和财政公平的一个重要前提。
一、国际货币基金组织关于财政透明度的基本要求
国际货币基金组织(IMF)理事会于1998年先后通过了《财政透明度良好做法守则—原则宣言》和《财政透明度手册》，①并在2001年对其进行了修订。IMF《手册》的核心思想是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息，并对公开财政信息的内容、程序以及如何确保这些信息的质量进行了具体的规范。具体内容可涵盖以下几个方面：
(一)政府应当明确其职能和责任范围
IMF认为政府的主要作用是提供公共产品。政府主要是指广义政府，即包括所有以履行政府职能为其主要活动的实体。政府机构单位主要是履行行政权力，承担非市场领域内公共产品和公共服务的供给责任和收入再分配职能。在确定的范围内，政府部门应进一步明确其结构、内部分工以及与其他部门之间的关系，并予以公开说明。
(二)政府必须全面公开财政信息
根据《手册》，政府提供的财政信息应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等，还包括用来编制预算的经济假设、税式支出以及对数据的可靠性建议。其中，预算信息涵盖了所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况和预算外资金的明细情况等。资产和负债信息主要是以资产负债表为载体，辅之以表外披露形式。同时，政府应当对有关事项、税式支出和准财政活动进行充分披露，在可能条件下予以计量并考虑在表内确认。另外，政府还必须编报各级政府的合并财务报告。总之，为了赢得公众的信任，政府应把实现财政透明作为一项法律义务，以法律条款和制度形式规范财政信息提供的时间、频率和公开方式等。
(三)政府应合理公开其预算编制和决策程序，提供预算报告
根据公共财政理论，预算是各国政府财政政策的主要工具，因此预算信息就成为财政透明的核心内容。IMF之所以要求政府合理公布预算编制和决策程序，是缘于有些预算过程的敏感性和公布过程中的附加成本问题。但是，为了便于公众对国家的政策目标、宏观经济框架以及财政风险的了解，为了体现信息提供的及时性和有效性，政府务必编制分期预算报告，在预算执行过程中建立健全内部控制制度。同时，规范政府预算会计制度，采用权责发生制会计，并在此基础上提供现金流量表。
(四)政府应提供真实的财政数据
IMF认为，保证财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和信息公开、独立监督两个方面来实施。达到数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调，并通过内部有效的审计来实现。信息公开和独立监督是指国家审计机关的权威审计、专家认定监督和严格按照国家统计机关的统计数据核对。宏观的财政数据必须通过微观的会计系统产生。因此IMF建议各国政府参照《国际公共部门会计准则》编制政府会计和公共部门财务报告。
二、我国财政透明度的基本现状
近几年来，我国借鉴市场经济国家预算管理经验和做法，结合我国的实际情况，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度的基本框架，确立了部门预算的基本管理模式、国库集中收付模式、政府采购制度，以及综合预算管理方法等一系列预算改革新举措。虽然这些改革提升了财政透明度，减少了“暗箱操作”的现象，但是如果以国际货币基金组织的基本要求中专门为发展中国家和转轨国家制定的最低实施标准为考察标准，将我国放在全球视野中进行比较，我们会发现我国财政的整体透明度较低，在透明度的任何一个领域都与最低实施标准存在着或多或少的差距。
由表1可知，目前我国的财政透明度与国际规范相比存在着巨大的差距。另外，普华永道于2001年发布了一份关于“不透明指数”的调查报告。该报告以35个国家(地区)为调查对象，从腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制等五个方面对不透明指数进行评分和排序。中国的“不透明指数”为87，被列为透明度最低的国家。②
三、我国财政透明度存在的问题
IMF所指出的一些“行为准则”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。但它们毕竟为我们分析财政透明度状况、进行相关政策设计提供了一个有用的工具。根据前文分析结果，我国财政的整体透明度较低，透明的程度距离“行为准则”有很大差距，存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
第一，依法行政难的问题。按照《中华人民共和国宪法》规定，审计机关独立行使审计职能。但事实上，审计机关的独立性并不高。审计工作的许多层面(尤其是一些重点审计案件)都要受制于政治约束。虽然《中华人民共和国税收征管法》明确了“依法征税”和“服务纳税人”的原则，但越权减免税收的现象、征“过头税”、侵犯纳税人合法权益的现象仍时有发生，“乱收费”、“乱罚款”屡禁不绝。除此之外，违背政策征用农业用地、“野蛮拆迁”、一些地方统计造假等等现象，严重地影响了政府活动效率。
第二，制度外财政活动的隐蔽性问题。长期以来，由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的各项支出内容划分不规范、不细致。预算编制和管理的范围，也只限于预算内资金，大量预算外资金和制度外资金，基本上由各部门和支出单位自行安排，缺乏最低的透明度和监督。因此，在预算内财政收支之外，存在有规模庞大的预算外和制度外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。此次政府收支分类改革，把预算外资金纳入进来，但是庞大的和不透明的制度外资金仍然游离于预算之外。
第三，预算执行调整频繁的问题。我国预算年度采用的是历年制，而全国人代会是每年的3月份，这造成财政预算年度与人代会会期不一致。各级政府预算经人代会审批通过后，实际下达到各预算单位的时间又进一步滞后，结果造成我国每个预算年度都有很长时间处于无预算状态运行，由于预算下达时间较晚，因此年初资金往往不尽合理，导致预算执行过程中追加调整频繁，影响了预算执行的严肃性。
第四，预算内容的披露问题。我国已经加入通用数据发布系统，基本能够按照最低时限要求发布数据，但在内容发布方面存在许多缺陷。例如，预算报告列举了收入总额、支出总额、主要的收入和支出项目，以及完成预算的实际情况，但没有列出前年的有关数据，更没有包容今后两年的预测数据；预算报告没有公布预测收入和支出的依据即没有公开预测财政收支的经济模型；预算报告简单介绍了政策重点，但缺乏详尽的数量指标，人们难以对资金使用进行绩效评估；披露了债务指标，但数据不完全，没有包含所有的既有债务；并且对外债和内债采用不同的披露标准；对于或有债务，预算报告既无定量分析，也无定性判断，更没有对财政风险进行定期评估；预算报告也没有对税式支出、准财政活动进行分析、统计和披露。同时，由于封闭、内向的行政传统仍然渗透在政府管理的各个领域。政治决策在幕后进行，公共决策往往排斥公众广泛参与。预算信息基本处于封闭状态，大量的数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开发布，降低了财政透明度。
第五，预算缺乏有效监督的问题。虽然人大有权对政府预算进行监督，但是长期以来其监督更多停留在法律的形式上，目前仍然缺乏实质性的预算监督手段。同时，人大代表的预算专业知识明显不足，也成为预算审核的一大障碍。同时，审计部门由于缺乏独立性而导致监管不足，而社会的外部监督就更是缺乏必要的环境和条件，作用寥寥。
四、提高我国财政透明度的若干对策
增加财政透明度，是为了吸引公众参与，提高决策科学化、民主化水平，加强对财政资金使用情况的监督检查，提高财政运行效率。增加财政透明度，必然会更多披露财政资金运用低效率的现象，有可能刺激社会不满情绪的发展。所以，必须加强指导，正确处理改革、发展和稳定的关系，积极稳妥地推进增加财政透明度的工作。
(一)加强预算准备过程
预算准备是一个完整的预算周期的第一阶段，从宏观经济预测和财政预测开始，经由预算编制，最后到向立法机关呈报预算时止。这是一个典型的，旨在决定年度公共收入、支出、举债、赤字或盈余的总量与公共资源战略性配置格局的政治过程。长期以来，中国预算准备过程的脆弱大大削弱了财政透明度，这集中表现在两个主要方面：向立法机关呈报的预算文件过于单薄，信息含量严重不足；只有年度预算，缺乏可实施的中长期预算框架。
有鉴于此，加强预算准备过程可以从两个方面入手。首先，向立法机关呈报的预算文件中，应至少包含1份未来年度宏观经济展望、1份财政政策目标报告书、1份准财政活动报告书以及1份尽可能量化的关于政府财务风险的报告书。其次，参照发达国家的经验，在年度预算之外逐渐试编制多年期预算。多年期预算通常并不对政府的政策意图和行动进行详细的定性描述，但它至少表明了未来若干年度中政府的财政趋势或者政府打算前进的方向，从而增进了预算透明度，并有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度做出判断。
(二)深化和完善预算管理改革
首先，进一步完善部门预算的内容和形式，以系统化、规范化的管理制度和技术规范标准体系，规范各级预算管理和实践操作。建立健全预算管理的决策机制，实现决策民主化、科学化，提高预算管理的透明度。其次，提高预算的质量。政府预算的高质量体现在一是适应性强，二是预测准确。政府按照事先确定的原则，按照规定的程序进行预算决策，但是每一个预算周期的政治经济形势肯定都各有差异，甚至在预算执行中也会有意外事故出现。一个良好的预算应有一个较为灵活的机制主动调节适应这种变化，这种能力实际上反映了政府的预测水平和抗御风险的能力。最后，提高预算管理的专门化和科技水平。现代预算管理制度中收入的核定、支出的测算无不强调数据的准确、科学，使其具有说服力。预算管理工作也显得更加具体、细致、复杂，需要有专门机构和更专业的人才来从事这一工作。同时，为了确保预算的质量，便于信息的收转、处理和修改反馈，强化预算的检查和监督等，需要广泛运用现代电子手段编制专门的系统程序进行操作管理，才能适应新的预算改革的技术要求。
(三)建立最低标准信息披露制度
借鉴国外的经验，财政部应当定期公布预算内容，公布预算指导原则、财政政策目标、采用的财政规则和新政策，以利专家在更为广泛的基础上论证预算；同时，在预算文件中，披露主要财政风险与确立对经济或财政环境变化做出适当反应的责任感是一致的，因此是政府预算透明度的一项基本要求，作为最低要求，所有被鉴别和量化的财政风险需要通过财政风险报表予以报告，并随预算文件一并呈递，风险报表覆盖影响政府收入和支出估算数的所有重要的财政风险类别，但那些已经被特别允许建立了预算或有储备的风险除外。风险报表中阐述的风险可以是积极的，也可以是消极的，应尽可能予以合理地量化，以便评估预算的可行性，为可能的财政执行结果提供指导。
(四)按照政府收支分类改革的要求改进财政报告制度
按照政府收支分类改革要求，积极构建新的以政府收入分类体系、支出功能分类体系和支出经济分类体系为主要内容的财政统计体系，清晰地反映政府收支全貌和履行职能获得的详细情况，充分体现国际通行做法与国内时间的有机结合。要改进预算报告方式，在收入方面，预算报告要按照资金来源和性质，全面反映预算内、外收入的完整的政府收入情况；在支出方面，预算报告不仅要按政府职能获得开展情况和应取得的成效，还要从政府支出资金的具体用途，分析政府的运作成本。
(五)建立健全财政法制，加强财政信息披露
公共财政必须是规范、法制化的财政。政府的权力是公众赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，要求公共财政必须具有很高的透明度。而实行民主理财，要将公众的意志上升为国家意志，并将国家意志通过法律法规体现出来，才能实现依法管理财政事务。加快制定并发布政府信息公开的有关法律，明确政府发布公共信息的责任，明确公开信息的范围、内容和频率，为财政信息公开提供法律支持。在现阶段应该增加披露的内容，并且注重保证财政信息的真实性。
(六)完善财政监督机制
财政监督既是财政管理的有机组成部分，同时又是保证各项财政管理措施到位、不异化的重要手段。监督主体从内部到外部，从政府到公众，多层次、多角度对预算管理全过程实施监督，有助于提高政府预算透明度，实现公共财政理论本质特性——公共性。在内部监督方面，主要是监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行、资金追加等程序是否依法合规，监督财政机关内部各单位财务收支管理。只有从制度上建立一种公开、透明、规范、高效的财政监督运行机制，才能发挥对预算资源全过程的预警、监测、分析、矫正的功能，从而真正提高预算透明度。
注释：
①《财政透明度手册》是《财政透明度良好做法守则—原则宣言》的解释性文件，涵盖了后者的全部内容，因此，本文从《财政透明度手册》入手来介绍和分析国际货币基金组织关于“财政透明度”的基本要求。
②李建发.改进我国政府会计与财务报告[J].会计研究，2001年第6期.
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