中国“985工程”运行机制与投入效益分析&基于国际比较与实证研究的视角_985工程论文

我国“985工程”的运行机制与投入成效分析：基于国际比较与实证研究的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,成效论文,运行机制论文,实证研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      过去十年，创建世界一流大学已成为全球高等教育变革的核心概念之一。这不仅意味着高等教育教学科研质量的提高，更重要的是，这表明高等院校需要通过高深知识的习得、调适和创新，提升在全球高等教育市场中的竞争力。[1]世纪之交前后，全球各国、地区政府纷纷出台相关政策，增加经费投入，有选择地重点建设一批世界一流大学、高水平研究型大学及创新型学科，以提升本土高等教育的国际竞争力。[2]我国高等教育“985工程”项目正是在此宏观背景下应运而生。1998年至2012年期间，“985工程”项目连续实施三期，包括中央专项、部委和地方政府配套资金，总计投入904.76亿人民币[3]，重点建设39所高校及其相关学科，以促进我国高等院校的跨越式发展，使其在短时间内接近或达到国际一流水平。

      继“985工程”之后，2015年11月5日，政府颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(简称“双一流建设工程”)。作为“985工程”重点建设项目的延伸与拓展，“双一流建设工程”提出以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，加强资源整合，创新实施方式，加快建成一批世界一流大学和一流学科，提升我国高等教育发展水平，增强国家核心竞争力的总体目标。[4]在新的历史阶段，“双一流建设工程”为全面深化我国高等教育改革、提升高等院校综合实力和国际影响力描绘出了新的发展愿景。

      在此全新的宏观政策背景下，反思“985工程”的运行机制，评估其实施成效，总结项目建设的经验与教训，将是科学设计新一轮“双一流建设工程”改革方案，保障其顺利开展的重要前提。鉴于此，本研究首先将尝试基于国际比较的视角，通过与相关国家和地区类似改革的比较，反思我国“985工程”运行机制的特征及其存在的问题。在此基础上，利用1998-2008年我国研究型大学的相关数据，引入面板数据模型等定量研究方法，考察“985工程”对项目高校学术产出的影响效应。

      二、我国“985工程”的运行机制：特征与局限

      随着高等教育领域国际竞争的日益激烈，政府利用财政倾斜性投入，推动本土高校进行世界一流大学的重点建设，已成为全球性现象。这不仅出现在高等教育发达国家、高等教育后发国家(地区)，也出现在类似中国这样的高等教育发展中国家。

      在拥有众多世界一流高等学府的高等教育发达国家，德国于2006年推出“卓越计划”(Excellence Initiative)，资助建立研究院、卓越集群和11所杰出高校，拓展其优势学科。截止到2011年，“卓越计划”经费投入总计19亿欧元；“卓越计划”二期项目(2012-2017)则计划继续投入27亿欧元。[5]在法国，2008年政府推出了投资总额50亿欧元的“校园计划”(Le Plan Campus ou Opération Campus)，旨在重组和整合一批精选的高等院校，倾力打造10个“具有国际能见度”的大学教研中心。该计划构建10个以大学和科研机构为中心的教研集群(现代大学科学城)，这10个教研中心共涉及39所大学、37所高等专科学校和重要科研机构，65万大学生和2.1万研究员。[6]

      作为高等教育后发国家(地区)，在20世纪后期完成高等教育向普及化阶段过渡的日本、韩国、台湾地区也纷纷出台世界一流大学建设计划。韩国于1999年启动“BK21(Brain Korea 21)计划”，以打造具有国际竞争力的世界一流大学为目标。至2012年，该计划实施两期，政府财政投入总额达36亿美元。[7]2013年，韩国为加强大学的科研能力，整合此前的“BK21计划”和“WCU计划”，计划在7年期间(2013-2019)投入2万亿韩元，启动“21世纪智慧韩国后续工程”(BK21PLUS)。日本文部科技省基于2001年6月提出“大学的结构性改革方针”，启动“21世纪COE(Center of Excellence)计划”。2007年，基于“COE 21”项目的成果评估，日本进一步实施“21世纪卓越中心”项目的升级版——“全球卓越中心GCOE”(Global COE Program)项目，致力于“建设世界最高水准的教育科研基地，推动学术发展和培养具有创造力的世界引领人才，并通过研究基地的建设，推动高等院校之间的竞争，促进高等院校形成具有国际竞争力的发展特色”。[8]我国台湾地区自2006年起推动“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”，于2011年推出“迈向顶尖大学计划”(5年500亿计划)作为延续。[9]同时，台湾地区拟在前两期成果的基础上，进入“全球大学计划”阶段。新计划将在2017年至2023年期间，持续以竞争性经费重点补助部分院校，促进台湾地区研究型大学进一步升级为全球大学，使之成为与国际学术发展前沿链接的重要渠道。[10]

      表1梳理和比较了中外相关项目的运行机制。通过中外比较发现，“985工程”作为典型的理想导向型政策，在推进世界一流大学建设中，其指导理念、政策导向与其他国家呈现高度趋同性，体现出全球性特征。但就其竞争遴选机制、资助对象、资助力度、评估和淘汰机制方面而言，依然与其他国家和地区的政策存在明显差异。

      

      第一，竞争遴选机制的差异。与多数国家在项目遴选中体现公开透明、公平竞争的原则不同，作为教育管理体制高度集权化的国家，我国“985工程”项目入围院校的遴选主要采用政治过程和非公开竞争的方式[22]，组织专家进行非淘汰性审核，简化了申请、评估、筛选环节。不可否认，这种方式可以大幅降低项目实施前期的遴选成本，针对性强，充分体现国家意志。然而，由于“985工程”入围院校局限于少数央属高水平大学，并没有从整体层面推动高等教育体系中各类高等院校之间的良性竞争。相反，对于部分无法入围院校的科研学术发展可能产生冷却效应。

      第二，资助对象的差异。观察“985工程”一期和二期的资金流向可以发现，项目资助对象的选择主要立足于院校整体层面。这与多数高等教育发达国家主要以学科为资助单位，兼顾学科与大学的资助机制截然不同。这与长期以来我国高等教育发展中存在的重点建设传统[23]密不可分。一方面，这种资助机制导致一般高校的重点学科得不到政府的有效支持和扶植，削弱了这些高校的竞争积极性，甚至在一定程度上固化、加剧了中国高等教育体系的内部分化和非均衡性发展格局。另一方面，由于资助对象为院校整体，经费资助范畴广，间接降低了项目资金的经费投入成效，陷入稀释效应的陷阱。

      值得欣慰的是，2009年之后政府对“985工程”的经费资助方向已从“院校支持”逐步调整为“重点学科建设”[24]。在第三期资助中，政府已引入动态竞争机制，在一流的行业特色型大学的优势学科中遴选实施“985工程优势学科创新平台”项目。但遗憾的是，依据教育部公布的信息，入围项目依然局限于入围“211工程”的央属院校。

      第三，资助力度的差异。中国“985工程”对项目高校的资助呈现出“时间跨度长、经费力度大”的特征。各入围院校的资助力度从几亿元到十几亿元不等。除了中央专项财政经费之外，还包括其他中央部委或院校所在地方政府的配套资金支持。从国际比较的视角来看，中国政府对重点建设院校的资助力度可谓前所未有，这充分显示出政府办好世界一流大学的决心。相比之下，其他国家或地区类似项目的财政投入经费相对较少，项目侧重赋予大学在组织内的声誉和学术声望等非经济性支持。此外，结合资助对象的差异来分析，虽然中国“985工程”的资助力度大，但由于资助对象多为院校整体，覆盖范畴广，资助经费在校内各机构和学科之间形成分流，最终抑制了经费的投入成效。

      第四，评估与淘汰机制的差异。中国“985工程”实行定期检查与绩效考评。教育部、财政部组织对“985工程”建设项目的检查、审计和绩效评估，根据检查、审计、评估的结果，对项目院校进行奖惩。也就是说，项目入围院校并不存在被淘汰出局的风险。而在其他国家或地区，类似项目往往需要接受严格的中期与最终评估，依据评估结果决定淘汰与否以及后续的经费资助力度。以台湾地区为例，教育主管部门每年都将实地评估各高校的项目进展成效。如经审议委员审查未达目标，将扣减下年度的资助额度。第三年度则实行整体绩效考评，成果未符预期目标，则退出项目参与。第一年先挑选3至5所高校提供经费支持，第二年淘汰其中的25%。第三年，未被淘汰的2至3所大学必须达到亚洲前10名，否则第四年自动淘汰。

      三、“985工程”的投入成效分析

      (一)研究设计

      1.数据来源

      本研究将采用实证研究的方法，尝试评估“985工程”的投入成效。研究数据来源于教育部直属高校工作司1998-2008年的《教育部直属高校基本情况统计资料汇编》(以下简称《汇编》)。研究团队通过《汇编》获取1998-2008年我国高校教师人数、学术论文发表数、总经费支出、全时性研究与发展人员等数据。将上述数据进行统一清洗和整理后，最终样本中包括“985工程”一期和二期的37所高校①。

      2.变量定义

      借鉴经济学中的投入-产出模型，影响科研产出的主要因素分为物质资本投入和人力资本投入。物质资本投入指院校的经费支出；人力资本投入指院校的人力投入，主要是参与科研活动的人员性投入，包括全校教职人员数量和全日制学术型研究生数量或者全时性研究与发展人员数量等。参考陆根书、赵颖(2013)对教育部直属高校科研投入产出效率进行总体评价时的指标选择，本研究选取高校的总经费支出(取对数)作为衡量物质资本投入的具体测量指标，选择全时性研究与发展人员数量作为衡量人力资本投入的具体测量指标。[25]

      《汇编》中，人文社会科学的科研成果统计分为出版专著、发表论文、应用成果三类，自然科学的科研成果统计包括出版科技专著、发表学术论文、国际级项目验收、知识产权与专利四类。类型多且数量和质量的校际差异大，不适合加总或加权处理。对于高校广大科研工作者来说，发表论文是展示科研成果的最主要途径，也是学术科研产出的主要载体，故而本研究选择主要产出变量“论文发表篇数”来衡量大学的学术科研产出。

      考虑到单篇学术科研论文投入的人力、财力和时间跨度有较大的区别，不同类型/层次的刊物上发表论文的水平也有较大的差异，论文的学术质量各有不同，本研究将人文社会科学领域发表论文数量和自然科学领域发表论文数量加权求和，参考姜金秋和胡咏梅(2013)[26]的高校科研产出评估指标体系，以权重赋予的模式，计算因变量高校发表论文总量。具体操作定义参看表2。

      

      (二)“985工程”对我国高校学术论文产出的影响

      1.基础描述

      (1)高校教师人均论文产出的变化趋势

      图1显示了1998-2008年“985工程”项目高校与非项目高校教师人均论文产出规模及其年度增长率。从中可以发现，“985”高校在教师人均论文产量上一直显著高于非“985”高校。在2000-2001年，正值“985”一期工程建设期间，“985”高校教师人均论文产量急速增长，2001年之后处于持续稳定增长中。相较而言，非“985”高校的论文增长率波动较大，2007年一度陷入负增长。

      

      图1 “985工程”项目高校与非项目高校教师人均论文产出的历年平均变化趋势

      (2)高校教师②人均自然科学领域学术论文产出的变化趋势

      图2显示了1998-2008年“985工程”项目高校与非项目高校教师人均自然科学论文产出规模的发展趋势。从1998年到2000年，“985”高校和非“985”高校论文产出的差距逐渐缩小。2000年之后，随着“985工程”项目一期(1999-2001)资助经费逐步到位，项目成效渐趋外显，“985”高校的人均论文产出保持稳定快速增长的态势，与非“985”高校的差距逐渐拉大。直到2005年，非“985”高校的论文产出大幅上升，缩小了差距。然而2005年之后，由于“985工程”项目二期(2004-2007)的实施，“985”高校的论文产出迅速上升，两类院校之间的差距日趋扩大。

      

      图2 “985工程”项目高校与非项目高校自然科学论文产出的历年平均变化趋势

      (3)高校教师人均人文社科领域学术论文产出的变化趋势

      图3显示了1998-2008年“985工程”项目高校与非项目高校教师人均人文社科领域论文产出规模的发展趋势。二者的发展轨迹呈现趋同性，论文产出同在1999-2001年间经历急速下降又急速上升，在2003年之后出现平缓上升趋势。值得关注的是，2001年之后，“985”高校与非“985”高校论文产出的差距逐渐拉大，但2007年“985工程”二期结束时，差距呈缩小趋势。

      

      图3 “985工程”项目高校与非项目高校人文社科论文产出的历年平均变化趋势

      2.“985工程”对我国高校学术论文产出的影响效应——面板数据模型

      面板数据(panel data)计量模型是现代计量经济学理论方法的重要发展之一，它能更好地识别和度量单纯时间序列模型和单纯横截面数据模型所不能发现的影响因素，构造和检验复杂的模型行为，具有很好的应用研究价值。[27]正是由于面板数据模型可以消除遗漏不随时间变化的个体特征变量导致的内生性，很多经济学研究采用面板模型的固定效应或者随机效应来进行政策效果与影响的分析。

      表3显示的是对“入围‘985’项目(虚拟)”变量的两种不同处理方式(“是否签约生效”和“是否政策生效”)进行回归的结果。在加入不同控制变量(高校总经费支出、高校研究与发展全时人员数)时，根据辅助回归检验的结果决定采用固定效应(FE)还是随机效应(RE)。该检验的原假设为应该使用随机效应模型，那么在0.05水平下拒绝随机效应，使用固定效应。分析结果显示，“985工程”对项目高校的学术产出具有显著的增量效应。

      (1)“985工程”高校与非“985工程”高校的论文产出具有显著差异

      在不控制其他变量时，如表3中模型(1)所示，回归模型中系数为正并通过1%水平的显著性检验。这表明，在不考虑经费、高校研究人员规模等因素时，“985工程”高校与非“985工程”高校的论文产出差异达1483篇，且极其显著。

      (2)“985工程”项目的实施对高校论文产出具有显著的正向影响

      如表3中的模型(4)显示，在同时控制全时研究人员与总经费支出两个变量后，模型中“985工程”项目对高校论文产出系数为正，且通过1%水平的显著性检验，具有极其显著的正向影响。这表明，在控制了经费投入和人员规模的条件下，入选“985工程”对院校学术论文总量具有正向的促进作用。

      (3)研究人员规模对高校论文产出具有显著的正向影响

      表3中模型(2)显示，控制“高校研究与发展全时人员(人)”变量后，模型回归结果系数为正，且通过1%水平的显著性检验。“入围985”变量依然极其显著，系数变化不大。这表明，高校研究人员数对高校论文总产出具有极其显著的正向影响，但幅度不大。结合第(4)、(8)列可看出，高校研究与发展全时人员的单位增长，将促进论文增长0.6篇左右。

      (4)高校总经费支出对论文产出具有显著的正向影响

      表3中模型(3)显示了控制变量“高校总经费支出(对数化)”后的回归结果，系数均为正且通过1%水平的显著性检验，“入围985”变量系数变化极大。这表明，高校论文总产出对高校总经费支出的变动十分敏感，高校经费的充足程度极大地影响了高校的学术产出。结合模型(4)、(8)的推算，高校总经费1%的增长将带来587-597的论文总篇数增长。值得关注的是，回归模型在控制了变量“高校研究与发展全时人员”和“全年总经费支出”后，R[2]都发生了大幅的增长(约从0.26增长到0.48)，这更能说明人力资本和物质资本的双重投入对我国“985”高校论文产出总量的稳定增长具有积极的影响作用。

      四、研究发现与政策启示

      (一)研究发现与讨论

      纵观全球发展趋势，政府通过倾斜性财政投入，集中配置资源，有选择地重点建设和扶持一批世界一流大学和顶尖学科，由此充分发挥高等教育在知识经济发展中的引擎作用，提升国际竞争力，已成为21世纪以来相当一部分国家在高等教育发展策略中共有的指导理念和目标选择。本研究通过国际比较和实证分析，考察了在国际潮流之下我国“985工程”的运行机制特征及其对于高校学术产出的影响作用。研究结论归纳如下：

      首先就政策目标和运行机制而言，不可否认，我国“985工程”项目在推进世界一流大学建设中的理念指导和政策导向与其他国家呈高度趋同性，体现出全球性特征。但在具体的运行机制，即项目竞争遴选、资助对象、资助力度、评估和淘汰机制方面，与其他国家之间存在明显差异。由于“985工程”以非公开竞争的方式遴选项目高校，入围院校身份固化、有效评估与淘汰机制的缺位等特征，可能会对非入围院校的发展形成冷却效应，高校间的竞争和发展动能不足，抑制经费的投入成效。另一方面，与海外同类项目以学科资助为主的模式不同，我国“985工程”项目资助对象以大学为主，导致强大的经费支持可能陷入稀释效应的陷阱。虽然项目第三期已做调整，但资助学科依然主要分布在原有的39所入围院校。

      其次，尽管“985工程”运行机制依然存在继续完善的空间，但实证分析表明，项目实施有效推动了项目高校学术产出的快速增长。无论在自然科学领域，还是在人文社科领域，项目高校的教师人均论文发表数呈现出稳定增长的态势。但值得关注的是，在项目高校与非项目高校之间的差距方面，自然科学领域和人文社科领域呈现不同的发展态势。具体而言，在自然科学领域，项目高校和非项目高校在人均论文发表数方面的差距，随着“985工程”的推进而日趋扩大。而在人文社科领域，两者之间的差距却呈现出逐步收敛的趋势。该趋势传递了一个极其重要的信号，即自然科学领域与人文社科领域之间存在着不同的学术生产机制。“985工程”的物质资本与人力资本的投入，对于人文社科领域学术生产的激励效果弱于自然科学领域。

      

      此外，在控制了院校科研人员规模和经费规模的基础上，“985工程”对于项目高校的论文产出具有显著的增量效应。尤其值得关注的是，在学术论文生产总量方面，“985工程”入围(声誉“标签”)所带来的增量效应大于经费所带来的增量效应。这表明，即便没有相应的物资或人力支持，“985工程”的“标签效应”本身也能刺激入围院校的学术生产，“标签效应”甚至在一定程度上高于经费刺激效应。

      (二)政策启示

      随着《“双一流”建设方案》的出台，如何科学设计和完善项目的运行机制，将是保障政策目标实现的重要前提。以上研究发现对《“双一流”建设方案》的科学设计具有重要的政策启示。

      第一，《“双一流”建设方案》在项目遴选上，需要充分保障高等院校间的公平竞争机会，积极尝试引入竞争、淘汰机制，根据科学可靠的评估结果动态调整资助力度，从而避免以往重点建设项目中出现的“身份固化”、竞争缺失等问题。

      第二，《“双一流”建设方案》在资助对象上，要兼顾学科和大学，扶持一批重点学科、特色学科，最大化发挥资助经费的效用。学科不仅是科学研究、人才培养的平台，也是人才队伍汇集、办学资源配置的平台。[28]可喜的是，这一趋势在《“双一流”建设方案》中已得到充分体现。随着资助对象的多元化，未来可以将部分地方普通高等院校的特色学科纳入资助对象范畴，由此全面推动我国高等教育体系的整体性协调发展。

      第三，《“双一流”建设方案》需要充分考虑到倾斜性、集中性经费资助模式在不同学科上的适用性及可能存在的差异，未来可尝试针对自然科学领域和人文社科领域的不同学术发展规律和学术生产机制，引入不同的资源配置方式和扶持机制。

      第四，《“双一流”建设方案》的院校、学科扶持方式，不应只着眼于显性支持机制(财政支持)的投入成效，还需要充分结合项目入围本身，即隐性支持机制(“标签效应”)为相关院校或学科带来的组织声誉和学术声望上的认可和提升。隐性支持机制将通过吸引优秀教师或生源、强化院校或学科的社会资金筹措能力等路径，对学术科研生产率形成提升作用。

      最后需要强调的是，本研究在考察“985工程”的项目实施成效方面，存在着一些局限，需要在后续研究中进一步完善。例如，“985工程”的经费使用途径并非局限于支持院校学术科研发展，还包括教师队伍的建设、教学科研设施的完善等诸多方面。为此，仅把院校学术产出作为观察点，可能导致项目实施成效评估的偏颇。未来需要建构更为全面的评价模型，准确评估“985工程”项目的实施成效，为完善《“双一流”建设方案》的有效运作机制提供重要参考。

      ①中央民族大学、国防科技大学分别隶属于国家民委、国防科工委，相关数据不在《汇编》的统计范围之内。

      ②由于教师数量无法区分自然科学和人文社科，此处使用的高校自然科学的教师数据用自然科学研究人员数量替代；高校人文社科的教师数据用人文社科研究人员数量替代。

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