从流动农民工犯罪看城市公共管理创新，本文主要内容关键词为：农民工论文,管理创新论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在城市，外来流动人口的管理已经从一般的社会问题演变为公共问题，引发了多方面的公众诉求，越来越成为城市政府公共政策议程的重要内容。20世纪80年代末和90年代初，社会关注的重点是环境；90年代以来，社会关注的外来流动人口引发的公共问题主要是社会治安。这个问题的核心是流动农民工犯罪问题。分析流动农民工犯罪，我们可以看到城市公共管理创新的方向。
一、流动农民工犯罪：城市社会秩序遇到的挑战
从犯罪数量来看，城市犯罪中的民工成分已显著上升。以北京市为例，外来流动人口中犯罪人数占全市处理犯罪人员总数的比例，1980年占3.41%，1985年占9.28%，1988年占23.3%。北京市从1995年以来发生的刑事案件中，外来人口作案占50%左右，1998年查获的10519起刑事案件中，外来人员有11028名，占62%。上海、广州等地情况也大致如此甚或更为严重。值得注意的是，外来人员犯罪比例的提高，是在城市外来人口的总量没有明显增加甚至还有下降的情况下发生的。
流动农民工犯罪也具有自身的一些特点。第一，从犯罪类型来看，高度集中在侵财型罪行上，这是民工犯罪与非民工犯罪的重要区别。一般说来，外来民工犯罪多以小偷小摸，顺手牵羊式的盗窃以及冲动型抢劫、抢夺和斗殴伤害为主要形式。犯罪对象一般都是工作、居住地点附近的熟悉的人与物，尤其以盗窃用人单位的原料、产品和同乡同事的财物最为常见。抢劫、抢夺以及故意伤害常发生于生活处于困境或报复性冲动的情况下。
第二，从犯罪发生来看，在时间上具有明显的季节性。犯罪最集中的季节是春节前，因为要回家过节，一些民工萌生非法聚财念头。2000年春节前，上海《新民晚报》在1月30日一天里就有三条“老板拖欠工钱，民工铤而走险”的消息：一个因老板拖欠一年工资多次催要未果，最后将老板夫妇杀死；一个为要工资直接从老板身上抢劫了6500元；几个民工为了索要5万元工资而绑架了个体户老板。这里也暴露了管理上的问题，老板被梆架被抢劫可以报案破案，但民工工资被拖欠却常常告状无门。在犯罪地点上，由于职业的关系，犯罪民工多居住于建筑工地、单位宿舍和出租房屋，若城市对这些居住地点严加控制，并对可能受害的地方进行严密防范，使心存不轨的外来民工觉得无机可乘，便能挽救一批跃跃欲试者。
第三，从犯罪标的来看，案件标的数额往往很少。大量案件都是偷盗一些生活用品，如衣服、食品、自行车之类，是职业犯罪分子通常所不为的。而且，往往是小标的引起大案件。《羊城晚报》2000年2月1日报道：一个湖南籍打工者为了回家过年，竟为了1000块杀死和他共住一处的两个同乡。《北京晚报》2000年1月5日报道：两个曾以捡破烂为业的河北农民，在短短的3天里连杀5人，共抢得500元钱。他们杀的第一个人也是一个捡破烂者。
现实表明，城市治安已经不仅仅与城市人有关，或者说城市已经没有办法像若干年前那样关起城门享受安宁。城市稳定已经与农村状况产生了越来越多的直接关联，影响城市治安的诸多方面中已经有了越来越多的流动农民工因素。
二、流动农民工犯罪中的公共管理因素
媒体中见到的流动农民工犯罪，从每个孤立的案件来看，犯罪有偶然性，从犯罪者本身来讲，有个人品质问题。但是，面对犯罪人数的逐渐增多，我们必须注意到犯罪现象背后的非个人因素。我们认为，就业环境的严峻和相应的制度建设滞后，是流动农民工犯罪增加的重要环境因素。
第一，外出就业艰难，游民增加。虽然城乡两个方面的就业环境都不够宽松，但是，农民外出就业的势头强劲。农民流动出现了一种奇特的“两多”局面：一方面，外出寻找就业的农村劳动力数量众多，总量持续增加，但是，另一方面，外出后就业失败被迫还乡和继续在外流浪者数量也多。外出失业而又不肯返回家乡的人数大量增加，形成一个特殊的流民群体。这部分人虽然已经离开乡村进入城市，但没有正当的职业或者正常生活来源，成为公安部门的收容遣送对象。公安机关的收容遣送以“无合法居所、无正当生活来源和无有效证件”的“三无”为标准。1998年以前，北京市每年收容遣送4万至6万人，1999年遣送高达149359人，其中最多的一个月组织了123节车厢，每天向遣送人员供应的馒头就达5吨。这里当然有“50年大庆”加强管理的因素，但是根本上还是说明流民数量的众多。上海市整个80年代，年均收容遣送总量不超过一万人次，1993年收容遣送人数达到4万人，1996年达到8万人，1997年超过10万人。值得注意的问题是，收容遣送人员的结构也发生令人担忧的变化，增加较多的并不是老弱病残等社会救助对象，而是一些具有正常劳动能力但失去正常劳动生活的人。在这部分人员中，曾有不同程度的违法行为者的数量有明显增加。这种情况也说明，虽然近几年进城民工总量得到了控制或者说基本稳定，但其中的问题成分显著增加了，进一步说，总量方面的稳定并不表示治安问题就会明显缓解或者获得解决。
第二，保障机制缺损，使农民工铤而走险。现在的社会保障制度主要保障城市居民，对于外来民工基本上难以顾及。1994年《劳动法》颁布后情况有一定改观，没有城市户口的外来民工的工伤保险权利得到了劳动法及配套法律法规的明确肯定，在有的城市里，还开始为外来民工办理养老保险。但是，社会保障制度的关键内容——失业保险和失业救济却没有变，而且在一定的时间内也不可能变。失业保险和失业救济制度如何安排，对社会稳定和社会治安影响极大。外来民工实际上是城市中最不稳定最容易失业的劳动者，他们永远只能是临时工，签了合同也无济于事。城市政府出于特定目的，比如解决下岗问题，时常成批成批地清退外来民工。失业的和找不到工作的民工处于断绝生活来源的困境之中，这意味着倘若他要活命的话，就只有行乞和偷抢这两条道路了。这些人多半是宁盗不乞，宁抢不盗。因为乞讨要丢面子，不如偷东西，偷盗要有技术，不如抢劫来得干脆。因此，当失业增多而失业者又得不到任何社会救济时，犯罪必然增多，尤其以抢劫的增多尤为明显。有人说，失业的民工可以回家，家中有两亩责任田尚可以为生。但问题在于，这些人外出的目的就是要挣钱，挣不到钱往往无颜回家，处于失业困境时总盼望着哪一天会时来运转找到工作。这样，当难忍的饥饿来临时，就没有什么道德规范和法律规范可以阻止他们去偷去抢了。
第三，合法权益被严重侵犯，犯罪有某种“自救”特征。民工的合法权益在城市里受到侵害的情况层出不穷，各类新闻媒体所披露的实际上只是冰山一角。比较多见的受侵害情况是发生在受雇过程中，如：用人单位及其老板收取或变相收取押金，扣押身份证或暂住证，拒绝签订劳动合同，超负荷加班加点不按法定标准支付加班费，无故或借故拖欠和克扣工资，缺少必要的劳动保护设施与用品，工作和居住条件恶劣不安全，随意斥骂、侮辱或殴打职工，拒绝给工伤职工支付医疗费，不提供伤残补偿金并且随意解雇因工伤残的职工等等。尽管绝大多数民工在绝大部分情况下均选择忍气吞声的方式委曲求全，但少数民工可能会依法抗争或求助于合适的法律救济手段，一般都不会直接导致严重的社会后果，但总有极少数忍耐力不强又对法律渠道毫不知晓的民工在遇到权益被严重侵害时可能铤而走险，以犯罪的手段来“维护自己的权益”，即自我救济。
城市政府对于进城农民的管理虽有若干改进，但基本理念还是旧的：重视用经济、行政的处罚手段，必要的保护、服务工作跟不上，忽视他们的权利要求。在这种情况下，外来农民与城市社会产生了很深隔阂。这种隔阂的后果，一方面，外来人口难以形成正常市民应有的规范和法制观念；另一方面，在城市的生活工作中经常受挫，产生歧视感，诱发不同程度的认同危机和心理危机，从而成为潜在的犯罪动因；当这种危机达到一定程度时，会导致极端的反社会行为。
三、创新公共管理，消除秩序冲突
在我们看来，人口流动条件下的社会秩序有两种。一种是“自发的秩序”。在人口流动中，外来人口会将自己习惯的生活秩序，如组织模式、交往方式、生活习惯等，积极地导入流入地既有的社会结构中；另一方面，流入地社会也可能从流动人口群体那里得到一些经济机会和需求满足，并一定程度上从自身利益出发支持流动人口群体形成的秩序。这种建立在需求满足和功能互补上的秩序可以称为“自发的秩序”。一种是“管理的秩序”。面对外来流动人口的冲击，管理部门会根据城市的秩序传统和发展规划，特别是从自己的秩序目标出发，向外来人口群体，从而也向与外来人口有相关利益的本地居民提出秩序要求。
“自发的秩序”和“管理的秩序”内在逻辑不同，难免发生冲突，流动农民工犯罪表现的就是秩序的冲突。城市公共管理要解决的问题，是寻求解决这种秩序冲突的制度化途径。基本目标就是要努力使“自发的秩序”和“管理的秩序”实现内在的结合。
目前，城市公共管理的偏差在于，重视生活层面的治安控制和就业限制，忽视体制层面的社会整合。突出的问题是，各种规定办法出台过频，相互不配套，管理体系内部本身也存在一些不协调，在某些情况下又加剧了原有的冲突。一些基层的管理实践表明，并非有了管理规章、落实了部门责任就是有序，甚至有序并不一定等同于非得要纳入政府的直接管理；实践还表明，单靠处罚、取缔来维系的有序，往往会不断制造新的冲突，对于维持真正理想状态的有序却无济于事。稳定有序，不在于一个有庞大的组织的制度结构，靠不断发布行政命令来处理每一种新问题，而在于这个制度体系本身能否植根于社会公众之中，使政府的管理努力与相关社会群体的秩序要求发生内在的呼应，并产生行动上的合力。因此，应当从秩序冲突的现实出发，探讨秩序建设的新方略。
公共管理的本质是对于社会资源的权威性分配，具体来看，需要两个方面的社会整合，即社会价值观念的整合和社会公众利益的整合。从城市外来人口的公共管理来看，整合的关键是政策制定和制度设计本身要体现外来人口是“新的市民”的价值理念，而不是旧体制下的一般意义上的“暂住人口”。从体制改革的意义上讲，原来计划经济时代的市民也在经历一个重新市民化的过程。不论是来自乡村的非市民，还是城市里的老市民，都将在社会转型过程中成长为市场经济体制下的权利地位相同的新型市民。
良好的管理秩序只能由有关各方的良好协作产生。一个民工众多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必须是在与外来人口的良好协作中才能实现。这种协作的基础是，充分考虑并尊重外来人口的利益要求，激发他们的秩序要求，进一步培养他们的自治能力并支持他们的自主治理。一个城市外来民工犯罪率较其他城市高得多，也许并不能说明该城市的外来民工比其他城市的外来民工更坏，更乐于犯罪，而只能说明该城市对外来民工的歧视要比其他城市严重得多，只能说明该城市政府对外来民工正当权益的保护要比其他城市乏力得多。因此，保障外来民工的正当权益不仅有利于外来民工本身，而且还会使全体城市居民受益。
要取得进城农民对于政府管理的认同，最根本的办法是把他们看作城市里的自己人，而不是城市里的异己分子。但是，这不能仅仅停留在宣传舆论上，而要有制度化途径，就是应当使外来民工市民化，真正地融入城市社会。什么是民工的市民化？就是身份平等化。历史上，一些社会的平等化途径是两极向平民靠拢的平民化模式。在这一模式中，贵族逐渐演变为平民，贱民也逐渐上升为平民。从历史中得到启示，可以认为，我国的城乡居民身份平等化的过程也将是一个身份平民化的过程。从20年改革的推进过程来看，城乡居民的身份变化也体现了这样的趋势。在旧体制下，城市居民是权利待遇较多的阶层，农村居民是权利待遇较少的阶层，20年来，原来城市人口的特殊权利逐渐剥落，乡村人口的权利逐渐增加，城乡居民身份平等化的过程有了显著的进展。但是，我们也看到，体制的变革滞后于现实生活本身的变迁，巨量的农村人口在城市里非城非乡、进退失据的尴尬状态就是这种滞后的生动表现。所以，应该加快入城农民逐渐向新市民转化的过程。这个过程就是一个建构身份同一、地位平等、权利一致的新市民制度的过程。新市民并不享受计划经济条件下的种种市民特权与待遇，比如垄断正式就业岗位、获得福利性医疗、领取各种补贴等等，老市民也将不再享有。新市民享有市场经济条件下一切正当的和社会经济发展水平所能许可的市民权益与自由。这些权益与自由主要包括：公平竞争一切就业岗位；居住自由与迁徙自由；在居住地接受义务教育的权利；取得同等社会保障（失业、养老、医疗、工伤等）的权利。