中小企业信用担保的总体情境与财政政策匹配，本文主要内容关键词为：财政政策论文,情境论文,中小企业论文,信用担保论文,总体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“融资难”一直是中小企业发展所面临的突出问题，信用担保体系则是解决“融资难”的重要路径之一。2008年下半年以来，受全球金融危机的冲击，我国中小企业生产经营出现了较大困难，融资难、贷款难、担保难问题更为显著，一些中小企业因资金链断裂而倒闭关停，致使失业率上升，给社会稳定带来极大压力。此种情形使我国建设与完善中小企业信用担保体系的重要性与紧迫性更加凸显。大力支持中小企业发展被列为2012年财政工作主要任务之一。在考察我国现阶段中小企业信用担保体系运行情况的基础上，总结分析财政支持中小企业信用担保体系建设的成绩与不足，并借鉴美国信用担保好的做法，提出今后一段时期财政进一步支持中小企业信用担保体系建设的意见和建议。
一、中小企业信用担保态势
我国自20世纪90年代中期起，开始培育和发展中小企业信用担保体系，并且高度重视发挥财政资金的杠杆作用。经过10余年的努力，基本建立起了国家、省、市三级，由政策性信用担保、互助担保和商业担保共同组成的担保体系，现有的担保机构已经超过4000家，累计担保额接近2万亿元，成功帮助近百万户中小企业获得了资金支持。但是，由于中小企业信用担保体系在我国起步较晚，相关基础和配套条件有限，体系建设方面还存在着一些比较突出的问题，制约着担保功能的发挥。
(一)信用担保体系是解决中小企业融资难问题的重要桥梁
1.中小企业的重要地位
从世界范围看，中小企业都是支撑国民经济增长和社会协调发展的重要力量，在资源配置、收入分配和保障就业方面，均发挥着不可替代的作用。改革开放以来，我国中小企业迅猛发展，在我国经济社会发展中起着重要的作用。一是中小企业是创造就业机会的主体。数据表明，我国中小企业提供了近80%的城乡就业岗位。二是中小企业是国家经济增长的重要推动力。目前，我国中小企业创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60%左右，缴税额为国家税收总额的50%左右。三是中小企业在社会主义市场经济体制建设中发挥了排头兵作用。无论是在社会主义市场经济体制建立初期阶段还是完善时期，中小企业在体制改革、推进市场主体多元化、创造市场经济竞争环境等方面都发挥了重要作用。四是中小企业对于促进城乡统筹发展、缩小城乡差距同样有着积极意义。在我国，城乡结合部分布着大量的中小企业，是城乡经济连接、互补和协调发展的重要纽带，有利于农产品转化和吸纳农村富余劳动人口就业，推进农村城镇化进程。五是在出口贸易中扮演重要角色。中小企业提供的产品、技术和服务出口在全国对外出口总值中已经占到60%以上的份额，对外出口产品中的一些大宗产品，如服装、玩具、手工业品等劳动密集型产品以及高科技产品，大多数是由中小企业生产的。
2.多种因素导致的“融资难”成为困扰中小企业生存发展的瓶颈
市场经济主体的生存、发展和壮大离不开资金的支持。但是，中小企业的自身特点以及某些相关机制的缺失，使得“融资难”问题一直困扰着中小企业的发展。按照“融资次序理论”①，中小企业倾向于对企业干预程度最小的融资方式，导致其融资偏好为先内源后外源，先债权后股权。据有关统计②，中小企业首选的筹资方式中，利用企业积累的自有资金占比48.41%，银行贷款占比38.89%，发行股票和债券占2.38%，其他形式占比不足13%。可见，银行贷款是中小企业的融资首选。其中有中小企业自身的因素，也有我国资本市场、金融体系发育不充分的因素。一是目前我国多层次资本市场建设滞后，民间融资、上市融资、发债融资等渠道不畅。资本市场的高门槛无法覆盖多数中小企业的需求，而股票交易市场层次较为单一、企业发行股票有严格的资质限制、企业债券的期限较长和数额较大等特点，一方面使得多数中小企业难以参与相应的融资活动，另一方面也不符合中小企业对于资金的规模小、灵活性强的需求。二是中小企业缺乏信用积累的现实无法满足金融信用贷款的基本要求。现代市场经济是一种信用经济，商品流转、资金融通都离不开信用，信用是现代金融体系运行的基石。由于中小企业规范性差、平均生命周期短、经营不稳定、倒闭率高，加之我国金融征信体系的不完善，使得金融机构往往难以获得中小企业的信用评估资料而放弃对其投资或贷款。三是中小企业实物资产抵质押条件和金融机构规避风险的诉求之间存在矛盾。金融机构在贷款操作中往往要求企业用固定资产来抵押，同时对抵押物的选择一般仅限于土地、机器、设备、房地产的所有权或使用权。中小企业底子薄，资金少，厂房设备等固定资产不足以作为贷款抵押物，同时，随着新兴业态的出现，服务业领域的一些中小企业，如文化、创意、软件开发等，特点就是有形资产规模较小，更是难以达到银行的抵押要求。四是商业性银行和金融机构出于“趋利避害”的企业化动机，天然倾向于尽量多做单笔规模大、风险低的大企业贷款，而尽量不做或少做单笔规模小、风险高的中小企业、特别是小企业贷款。此外，很多中小企业融资对资金额度要求不高，即使在有抵押物的前提下，如果抵押借贷过程的资产评估、法律服务等手续过于繁琐、成本较高，企业也会放弃常规银行借贷行为。
3.信用担保在解决融资难问题上发挥着重要作用
信用担保作为解决中小企业融资难问题的有效手段，已经被发达国家的实践所证明。从产业理论上来看，信用担保实际上是金融产业专业化分工细化的产物，它分担了传统金融机构的一部分功能，成为专业型的链接金融机构和企业的中介。从这个意义上说，担保体系符合现代产业优化升级的需要，是金融深化与进步的标志。从具体作用上看，其桥梁、纽带作用表现在：一是信用担保实现了信用传导。担保机构通过对中小企业的甄别、判断，将自身信用传导给企业，提升企业信用，从而满足银行等信贷机构对企业借贷的信用、质抵押物等要求。二是信用担保降低了成本，实现了“三赢”，可以实现金融机构、企业、担保机构共同获益的结果。作为中介，担保机构可以代表众多企业和一家银行或几家银行打交道，降低了银行审核、评估企业资质的成本，分担了银行风险；节约了中小企业质抵押的相关成本，解决了无抵押物、无信用的尴尬；同时，担保机构自身也可以获得相应的保费收入。
4.信用担保体系建设需要得到财政支持
由于中小企业在经济社会发展中的弱质性和重要性，世界各国普遍运用财税手段支持中小企业的发展。但是，由于中小企业数量众多、分布零散，政府的财政手段尤其支出政策很难覆盖到所有企业，而且直接的支出政策既受到财政资金有限性的制约，也很难保证其公平，更不符合财政资金适宜扶持、引导企业发展的定位。因此，带有政策性金融属性的中小企业信用担保体系，便成为财政寻求更有效地运用资金产生放大效应，并综合提升绩效水平来支持中小企业的必要选择。通过支持建设信用担保体系，无论是财政直接出资建立担保机构，还是通过对商业性及互助担保机构的补助、税收优惠政策，都可以有效发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，引导资金流向中小企业，解决中小企业融资之急，而且也符合财政资金“公共性”的定位和机制创新的取向。
(二)我国中小企业信用担保体系的发展轨迹与现状
1.我国信用担保体系的发展轨迹
我国中小企业信用担保起步于20世纪90年代。1993年经国务院批准，由财政部、国家经贸委发起设立组建中国经济技术投资担保公司，当时国务院领导明确表示了鼓励创新之意，并提出了市场经济中“信用文化”的概念，把信用担保看作其组成部分。中投保公司在其业务发展中，也曾专门成立过面向中小企业的事业部。1994年，上海城市信用社开放中小企业风险担保基金贷款业务，首开省级中小企业信用担保业务的先河。1998年，全国推动中小企业发展工作领导小组决定，将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。1999年2月，镇江市中小企业信用担保中心成立，标志我国中小企业信用担保体系建设正式拉开序幕。
此后，国务院有关部门一直高度关注信用担保体系建设情况。1999年6月，国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》。2000年8月，国务院办公厅转发国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见的通知》，其中专辟章节对信用担保问题进行指导，明确提出了加快建设中小企业信用担保体系的要求。2003年，我国颁布的《中华人民共和国中小企业促进法》指出，“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件。国家鼓励各种形式担保机构为中小企业提供信用担保。国家鼓励中小企业依法开展多种形式的互助性融资担保。”同年7月，财政部出台《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策若干问题的通知》，进一步加强了对中小企业信用担保机构的财务监督和政策支持。2005年国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出，“支持非公经济设立商业性或互助性信用担保机构。鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用再担保机构。建立和完善信用担保的行业准入、风险控制和补偿机制，加强对信用担保机构的监管。建立健全担保业自律性组织。”2006年11月，国务院转发国家发改委、财政部、人民银行、税务总局、银监会的《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，部署了对信用担保机构的优惠政策，并提出了具体的工作指导意见。
在国家的大力支持下，我国基本形成由政策性担保、互助担保和商业担保共同组成的中小企业信用担保体系模式。政策性担保覆盖三级，由城市信用担保、省级再担保和国家级再担保组成全国中小企业信用担保体系，城市是担保体系的运行主体与基础，省、国家是城市担保的保障和分散风险的载体。互助担保和商业担保都是城市中小企业信用担保的重要组成。三类担保机构均为法人实体资格的独立机构，其主要差别在于：政策性担保机构政府扶持色彩较浓，担保资金主要来自于地方和中央预算拨款，实行市场化公开运作，不以营利为主要目的；互助担保机构则是中小企业自发组建，自我出资、自我服务、自担风险、不以营利为目的，主要由地方工商联、私营协会及私营企业等自发组建，担保资金以会员企业出资为主；商业担保机构资金来源主要是社会投资，商业化运作、以营利为目的，同时兼营投资等其他商业业务。
2.我国信用担保体系的现状
2008年国际金融危机爆发后，我国中小企业受到严重冲击，亏损、停产和半停产企业增多，经济效益大幅下降。2009年1～2月，中小企业困难局面进一步加剧，规模以上工业中小企业完成总产值同比增长5.9%，比上年同期回落22.9个百分点；实现利润同比下降19.3%，增速较上年同期回落52.3个百分点。为帮助中小企业顺利渡过难关，保持国民经济稳定协调发展，2009年我国结合中央宏观经济政策和应对金融危机一揽子计划的实施，出台了一系列支持中小企业发展的政策措施，其中一些涉及对信用担保体系的支持：
一是出台扶持中小企业发展的担保机构的法律和政策措施。2009年8月，国务院印发了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，提出进一步促进中小企业发展的29条政策意见。其中指出要“完善中小企业信用担保体系”；随后，财政部出台《中小外贸企业融资担保专项资金管理暂行办法》。
二是中央财政继续加大对中小企业信用担保的投入。据统计，2006年至2007年，中央财政共安排2.38亿元资金支持中小企业信用担保业务，支持担保机构266家。2008年，中央财政除安排2亿元资金支持外，还对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，从事担保业务取得的收入，3年内免征营业税③。2009年，中央财政安排16亿元资金④，用于奖励和补助担保机构开展中小企业贷款担保业务及降低收费标准，支持部分地区设立区域性再担保机构。继续对中小企业企业信用担保机构实行税收优惠政策，对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保从事担保业务取得的收入，3年内免征营业税。加大了小额担保贷款财政贴息力度，鼓励为申请小额担保贷款的劳动密集型小企业提供担保服务，充分发挥劳动密集型小企业对就业的促进作用。引导地方财政部门支持为中小企业服务的信用担保机构，不断完善风险分担和补偿机制，逐步建立多层次的信用担保体系。
三是地方政府采取多种措施鼓励中小企业信用担保机构发展。在金融危机面前，各地都十分重视扶持中小企业信用担保事业，省、地市政府纷纷出台支持意见，采取专项财政风险补偿、财政奖励、优化服务环境等方式支持信用担保业务开展。
四是担保机构及业绩有了进一步增长。据工业和信息化部统计，截至2008年年底，全国中小企业信用担保机构已达4247家，担保资金2334亿元，中小企业贷款累计担保额已达1.75万亿元，累计担保企业90.7万户。2008年，我国中小企业担保机构户均注册资本4914万元，当年共为23万户中小企业提供担保贷款额达7221亿元，新增担保总额4340.8亿元，新增受保企业15.1万户，比2007年增长9.52%，业务增长43%。
在这些信用担保机构中，国有出资的担保机构稳步发展，政策性担保资金发挥了引领社会资金投向和行业发展的作用。截至2008年年底，国有控股担保机构达1245家，占全国担保机构总户数的29.3%，政策性担保资金615.4亿元，占担保资金总额的26.3%。在担保结构中，在2008年当年提供的近40万笔业务中，800万元以下担保额有38.4万笔，占96%，其中100万元以下有23万笔，占57.6%。
(三)我国中小企业信用担保体系建设中存在的主要问题
1.从战略层面上看，尚未形成中小企业信用担保体系建设的长期目标和通盘规划
自发育成长至今，受多种因素影响，从战略层面和长期目标上，我国缺乏对于中小企业信用担保的总体设计。就政府角度来看，各级政府对于信用担保机构的扶持短期效应较强，而长期发展的目标定位则规划不足，例如对于政策性担保机构的作用、定位以及可持续发展没有长期的规划；对于如何突出政策性担保业务并调动各类调控手段促使政策性担保业务获得更多的发展发育空间缺乏通盘的考虑；对于如何通过信用担保体系来体现和反映国家产业政策、就业政策等还存在较大不足。
2.从供应总量上看，信用担保体系所能提供的业务量还远无法满足担保市场需求
从数据来看，每年全国各类中小企业信用担保机构服务的企业户数虽然呈上升趋势，但是相对占比则非常低。2008年共为23万户中小企业提供担保，这一规模和全国1000多万中小企业(尚不含个体工商户)相比，覆盖率极低，从累计贷款总额来看，2008年，全年由担保机构促成的中小企业贷款额7221多亿元，相比2008年我国金融机构人民币各项贷款余额数41704亿元⑤，仅占17%。
3.从供应结构上看，信用担保体系难以覆盖到大量的微小企业、个体工商户信贷业务
近年来，随着服务业的迅猛发展以及网络的普及，微小企业开始受到关注。这些企业绝大部分规模在10人左右甚至更少，办公条件要求不高，前期投入相对较少就可以迅速开始工作，如从事咨询服务、软件开发、网络交易等。这些微小企业以及大量的个体工商户作为中小企业中的“弱势群体”，所面临的抵押难、会计和信用资料难的问题要远比一般的中小企业严重，而且所需资金往往具有“小、急、频”的特点。从现有信用担保体系上看，由于供需矛盾突出，加之存在着“嫌小好大”心理，此类企业的信贷需求较难纳入担保机构的服务范围之内。
4.从运营表现上看，担保机构的管理还需要加快升级步伐
担保机构目前比较突出的表现：一是担保资金的“撬动效应”还没有完全发挥出来。从2008年数据看，担保资金2334亿元，实现担保贷款额达7221亿元，担保放大系数仅为3倍多，远未达到国家鼓励的5～10倍的要求。二是资本规模与经营收入规模偏小，实力不强。担保机构的数量虽然增长很快，但多数资本实力偏弱，2008年户均注册仅为4914万元。资本经营规模偏小直接导致其服务的广泛性，也使其在应对周期性风险时的能力较弱。三是业务单一与业务创新能力较弱。目前我国大多数担保机构开展的主要业务品种仍然局限于融资信用担保，业务品种比较单一，而且对银行依赖性强，受银行的制约较大。大多数担保机构的创新能力也比较弱，担保业务创新品种缺乏。四是信用担保机构与银行的协作问题。信用担保在银行和企业之间架起了桥梁，但是并没有改变银行的经营偏好。因此，各银行在和担保机构的合作中，处于卖方市场的地位，权利和义务并不完全对等，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，而且要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，中小企业信用担保机构处于被动地位。
5.从运营机理上看，政策性担保机构较多存在“两难困境”，反映出普遍的制度瓶颈
从我国政策性担保机构的实际运行来看，较多存在着“两难困境”，其中隐含的是运行机理与制度环境之间的相悖，制度设计上的瓶颈因素带来了运行上的不顺畅，“政策性”的可持续缺乏保障。“两难困境”中，政策性信用担保一方面由于其发端于政府不同形式的支持要行使既定的政策目标，进行低利润或无利润的担保活动；另一方面，在实际运行中，其担保活动的利润属性根本无法抵抗政策性担保所兼具的两类风险(商业风险和政策性担保的特定风险)。这样，经过一段时期的运行后，很多机构的资金都会出现较大萎缩。也正因如此，一些政策性担保机构为求保存以及进一步发展，往往要抛弃原来的政策性定位，转而去做一些回报高的商业性担保，最终影响中小企业融资难问题的解决。简言之，“两难困境”指的就是政策性担保机构要想保全自己的资金，就要放弃政策性的初衷；要想贯彻政策性的初衷，就要出现资金萎缩而不能保全。在我国中小企业信用担保机构运行中，大量政策性信用担保机构出现了这种“两难困境”，其根源直指制度瓶颈，表明制度设计上还无法提供使信用担保机构政策性与健康可持续发展共存的机制保障，对风险分担的认识和机制设计不足。
6.从配套条件上看，立法、行业监管以及信用体系建设方面亟待完善
一是法律法规迟迟不能到位，担保机构的行业准入、会计制度和行业管理等目前都没有相关的规章制度。二是从行业监管方面，还需进一步明确机构、理顺机制。作为政府主导的体系建设，担保机构的国家级主管部门有待进一步明确。目前省市层面按规定可以成立多部门组成的中小企业信用担保监管委员会，负责对辖区内中小企业信用担保机构的监督管理。但在实际运行中，由于机构定位不明，具体职责不清，很难真正负起监管责任。而在中央层面，监管机构主要是跟随中小企业业务的职能来确定，由国家经贸委到国家发改委再到工信部，管理机构变化较为频繁。从服务对象上看，担保机构是为中小企业服务，而从业务性质看，担保机构的金融专业性更强，现行监管机构很难充分发挥作用，也不利于加强和金融机构的协调。三是我国信用体系建设进展还不能满足中小企业的信用需求。我国征信体系建设自1997年启动以来，取得了重大进展，但是对于中小企业这一庞大群体而言，真正做到广覆盖还需要加大力度。按照中国人民银行发布的消息，从总体上，到2008年年底，企业征信系统收录企业及其他组织1447万户，个人征信系统收录自然人数6.4亿人，有信贷记录的1.4亿人。其中，中小企业信用体系建设受到了重点关注：2006年起人民银行与国务院有关部门相互配合，牵头启动了中小企业信用体系建设试点工作，截至2009年10月底，全国采集、更新未与银行发生信贷关系的中小企业信息195.7万户，中小企业信用信息档案提供查询354万多次，其中商业银行查询227.6万次。从效果上看，已经有8.1万余户中小企业通过信用体系获得贷款13413亿元，还有15.9万户中小企业由此取得了银行授信意向。
二、财政支持中小企业信用担保概述
中小企业“融资难”的现实困境，表明财政支持中小企业信用担保体系建设既应有所作为，更存在大有作为的空间。我国信用担保体系建设的实践之路，最突出的特征是政府支持与引导，其中财政发挥了十分重要的作用。同时，也应看到，财政的“缺位”和“不到位”现象均有不同程度的存在，财政支持中小企业担保体系建设仍然需要进一步加强和完善。
(一)财政高度重视中小企业信用担保体系建设并切实发挥了重要作用
1.支持信用担保体系建设已经成为我国财政支持中小企业发展政策体系的重要组成部分
改革开放以来，特别是近年来结合公共财政体系建设，财政对中小企业的支持力度不断加大。在《中华人民共和国中小企业促进法》颁布实施后，政策方向更加明确、政策创新不断有所突破。从总体上看，我国已经初步建立起较为系统、全面的财政支持中小企业发展的政策框架。如资金政策方面的科技型中小企业技术创新基金、中小企业发展专项资金、中小企业国际市场开拓资金等；税收政策方面的企业所得税、增值税都对中小企业有所考虑和优惠，同时也兼顾到对高科技企业、现代服务业的支持；体系建设方面则重点支持中小企业信用担保体系、创业投资体系和服务体系。这样，中小企业信用担保体系作为财政支持中小企业发展政策体系的有机组成部分，持续受到各级财政的关注与重视，并切实发挥了缓解中小企业融资难的重要作用。
2.中央财政不断加大资金投入力度，带动各级财政形成上下联动的支持格局
从我国中小企业信用担保体系建设启动至今，在中央财政的带动下，财政资金的直接投入成为政府支持的主要手段。而且，从投入的形式看，逐步形成直接出资、业务补助、业绩奖励、风险补偿、贷款贴息等多种方式。如前所述，2008年，为应对国际金融危机对我国中小企业的巨大冲击，缓解中小企业融资瓶颈，中央财政仅担保业务补助资金一项，就安排12亿元，资助了330家符合条件的中小企业信用担保机构。在此示范效应下，地方各级财政纷纷进一步加大了对中小企业政策扶持力度。2008年下半年，安徽、江苏、广东等15个省、市级财政共追加支持中小企业的各项资金约100亿元，重点用于支持中小企业信用担保体系建设，以及鼓励金融机构增加中小企业贷款规模等方面⑥。2009年，中央财政安排16亿元资金⑦，用于奖励和补助担保机构开展中小企业贷款担保业务及降低收费标准，支持部分地区设立区域性再担保机构。
3.通过免征营业税等税收优惠措施降低中小企业信用担保机构运行成本
在税收优惠政策方面，对于符合条件的中小企业信用担保机构给予了免征营业税的优惠政策。2001年国家税务总局下发《关于中小企业信用担保机构、再担保机构免征营业税的通知》，对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，其从事担保业务收入给予享受3年内免征营业税的政策。2004年国家发改委和国家税务总局又联合发文《关于继续做好中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》，扩大该项政策的适用范围。2006年再次发文，延长此项政策。2009年国家工信部、税务总局发文，继续执行该项政策。
在全球金融危机背景下，为进一步提高中小企业信用担保机构开展业务的积极性，减轻企业运营负担，2009年6月，财政部、国家税务总局发文《关于中小企业信用担保机构有关准备金税前扣除问题的通知》，规定“中小企业信用担保机构可按照不超过当年年末担保责任余额1%的比例计提担保赔偿准备，允许在企业所得税税前扣除”；“中小企业信用担保机构可按照不超过当年担保费收入50%的比例计提未到期责任准备，允许在企业所得税税前扣除，同时将上年度计提的未到期责任准备余额转为当期收入”。
4.加强对中小企业信用担保机构的监督管理，促进其规范化经营
2003年，财政部出台《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，明确各级财政部门应对包括政府出资在内的各类中小企业信用担保机构承担财务监管职责。同时，对于中小企业信用担保的负债、代偿损失、待处理抵债资产管理规定了基本原则和要求，强调了防范和控制担保风险的重要性。此外，地方各级财政部门也积极参与出台了一些地方性规范管理办法，如2004年河北省财政厅发布《河北省中小企业信用担保机构财务管理试行办法》和《河北省省级中小企业信用担保机构代偿损失补偿资金管理暂行办法》，2007年江苏省财政厅印发《江苏省中小企业信用担保机构专项补助资金使用管理办法》，2009年广西财政厅、经委、金融办制定《广西壮族自治区中小企业信用担保机构风险补偿资金管理办法》等，在不同程度上加强了中小企业信用担保机构的规范化管理。
(二)财政支持中小企业信用担保体系建设面临的主要问题和不足
1.财政支持力度总体仍然偏弱
总体上，财政各项支持政策的力度仍然不足。这种不足是一种相对不足。一是和我国中小企业对于融资的迫切需求相比，包括支持中小企业信用担保体系建设在内的各种政策力度仍显不足；二是和目前融资市场对于中小企业信用担保体系的需求相比，体系建设缺口明显，财政仍然需要加大支持力度。
2.财政支持与企业、政策性担保机构之间的风险共担机制与和谐互惠机制未能成型，难以持续
截至2008年年底，我国政策性担保机构的比例已经下降到30%左右，但是绝对数量仍然超过1000家，特别是2009年部分地区为解决本地区的中小企业融资问题，集中上马一批政策性担保机构或对政策性担保机构进行增资，促成了一个财政直接支持政策性担保机构的小高峰。政策性担保机构的存在价值和优势十分明显，但从长期看，众多政策性担保机构和财政支持之间的和谐互惠关系则存在很多潜在矛盾，机构本身的“两难困境”在所难免，财政支持的政策性意图难以保障，同时面临监管压力和最终风险的隐忧。一是从政策性担保机构的角度，财政无从提供帮助其抵御经营风险和发展壮大的机制保障。前述所提到的政策性担保机构的“两难困境”的缘起很大程度在于政策性担保机构面临着两类风险，一类是一般性商业担保的风险，另一类还存在政策性风险。由于政策性担保业务对象的弱质特征，往往要更加放大这种政策性风险。财政没有相应这种风险共担的机制设计，同时，也没有补偿机制的设计。财政资金的有限性决定了对于政策性担保机构的支持一般以一次性投入为主，每个担保机构资本金规模普遍较小，担保机构依靠财政资金抵御风险、支持做大做强不现实。同时，受“政策”两字对业务的束缚，机构的运行又要求不以营利为目的，从而使其自身积累十分有限，仅就正常的发展、补偿要求都难以获得满足。二是从财政的角度，面临着监管压力和财政风险的隐忧。政策性担保机构尽管承担了一部分准公共财政职能，但是也带来了一系列问题。目前，政策性担保机构很多是财政控股或参股，而这些国有资本并没有明确的监督管理机构，国有资产保值增值无从问责，财政监督的尺度很难把握；同时，各级财政也缺乏规范的资金追踪问效机制，担保机构运行中的政企不分、政资不分甚至国有资产流失的现象难以避免。此外，由于没有明确的风险共担机制，缺乏对财政在政策性担保机构运行中承担风险的责任范围，本应由企业、银行、政策性担保机构、财政多方承担的政策性担保业务风险，发展的最后风险往往还是要转嫁财政，即一旦机构发生代偿出现了重大财务亏损或破产等，最终都要表现为国有资产的减少和损失，承担无限责任的仍然是财政。
3.财政对于政策性担保业务的引导、支持力度还存在明显不足
目前来看，在财政投入、税收政策方面，财政支持已发生从直接出资建立政策性担保机构到对政策性担保业务扶持的转变，淡化了对政策性担保机构、互助性担保机构以及商业性担保机构性质的差别。2009年中央财政的资金补助使用上以及出台的营业税减免政策中，从规则上对所有类型的担保机构是一视同仁的，而且突出体现对政策性担保业务比重的关注，如担保业务补助资金明确要求，享受补助的信用担保机构必须以中小企业贷款担保为主业，且所担保中小企业的生产经营必须符合国家产业政策要求。对上述信用担保机构符合条件的中小企业贷款担保业务，按一定比例给予补助；对担保费率低于银行同期贷款基准利率30%的业务，再给予一定比例的补助。再如营业税减免要求“不以营利为主要目的，担保业务收费不高于同期贷款利率的50%”。但是，应当注意到，这些扶持政策以及地方的一些相关政策都是先对机构划线，然后再对业务支持。其利是使那些政策性担保机构和互助性担保机构受益，且把一些有政策性之“名”却无政策性业务之“实”的担保机构排除在外。其弊端也很明显，一是把多数商业性担保机构划在了政策支持范围之外，对于一些有能力、有可能承担政策性担保业务的商业性担保机构无法形成引导作用，社会担保资源难以实现充分利用；二是限制了政策性担保机构对于商业化业务的延伸，不利于政策性性担保机构的自我完善和健康发展。
4.地区间财政支持不均衡，区域间发展存在较大差异且公共财政资源无法共享
由于财政支持的力度很大程度上取决于地方财力，但受财政实力的限制，经济发达和中小企业成长较快的地区，中小企业信用担保机构的发展较快，而经济水平相对欠发达地区，担保业的发展较缓慢。从而带来了担保体系建设区域分布不均衡的局面：不仅四大区域格局发展存在不均衡，而且每一个省份之内的地市县之间也存在不均衡；不仅表现在担保机构数量分布上的不均衡，也表现在担保机构实力分布的不均衡。受不得跨省设置担保机构的限制，担保机构往往划地为战，省际之间甚至是市际、县际之间协同性差，不仅资源的市场化流通无法实现，而且公共财政资源无法共享。
5.财政支持对于国家产业政策、就业政策的引导、落实作用不充分
现阶段，受中小企业信用担保体系整体发育水平所限，财政支出、税收政策对中小企业信用担保机构支持的政策性导向落实、体现还存在一定不足。对于“政策性担保业务”的界定，主要是以其是否营利、是否以中小企业为服务对象、保费高低等条件上。更进一步，和国家产业发展与就业导向相结合的“政策性”还没有融入进来，如对高新技术企业、服务性产业、微小企业等的倾斜性还没有做到和对担保业务的支持相互挂钩。目前看，对政策体现步伐较快的是外贸类中小企业，中央财政专辟了融资担保专项资金，专门用于鼓励担保机构开展中小外贸企业融资担保业务，如对担保机构开展的中小外贸企业融资担保业务，实行资金补助、低保费奖励和资助欠发达地区建立担保机构。
(三)案例介绍：各地方开展政策性担保业务的有效模式
在地方层面，以解决问题为导向，探索并形成了一些行之有效地开展政策性担保的模式。这些模式突出特点是通过多种方式规避政策性担保业务的风险。有的是通过担保资金来源多元化来分担风险(西湖模式)，有的是通过担保企业自律互信降低风险(小汉模式、高桥模式)，有的则是依托强有力的商业担保资源分担、化解政策性业务的风险(瀚华模式)。在这些典型模式案例中，除个别(高桥模式中的联保小组)尚未被财政支持覆盖外，其他均得到了财政支持：有的是得到了财政出资、补贴支持，有的是得到了税收方面的优惠措施。由于担保机构均非政策性担保机构，所以事实上形成了财政支持直接作用于政策性担保业务的基本特征。
1.杭州西湖模式：多方共担风险，各得所利
西湖模式是2007～2008年上半年银根紧缩的宏观背景下形成的关于中小企业融资困难的制度创新模式。其模式的最大特点是集结了信托资金、银行资金、财政资金的多类型资金的参与。从财政角度考察，该模式的一大特色，是以财政政策性资金介入，银行、担保公司、企业、政府管理部门和中介组织等多方支持、参与，降低与分散风险，从而降低门槛并择优支持，实现增信和保持规范运作和发展。财政资金在其中发挥了重要的“四两拨千斤”作用。
其具体的运作方式是，西湖区政府从中小企业产业引导专项资金中出资200万元与中新力合担保有限公司共同出资成立“杭州点石引导投资管理有限公司”，负责债权型基金的组织运营，注册资金为1000万元，中新力合全额担保。政府扶持资金、银行、担保公司、社会资金相互捆绑，以“小企业集合信托债权基金”项目的方式启动“西湖区企业成长引导基金”，总规模逾2亿元。通过西湖区财政小份额出资引导，社会大份额资金参与的方式，走出了一条解决中小企业融资难问题的新途径。目前，点石公司已成功发行“平湖秋月”和“宝石流霞”项目，“三潭印月”项目也正有序推进。
这一模式的最大特点是风险共担，多方共赢。“小企业集合信托债权基金”把担保机构的资金源拓广到财政资金、信托机构募集的资金，利益、风险由多方承担。一是大大缓解中小企业融资难局面。在这一平台下，中小企业融资瓶颈被疏通。“平湖秋月”基金直接面对中小企业，为西湖区20家科技型小企业提供了从20万元至750万元不等的融资额，为杭州市29家文化创意小企业提供了略高于银行贷款利率的信托贷款，其中有多家企业此前从未获得过银行贷款。二是担保机构的业务实力被放大，风险得到控制。三是对银行和信托机构有利。由于财政资金的介入，信托产品市场欢迎度大幅增长，发行十分顺利，银行和信托机构通过发行理财产品充当了向社会募集资金的通道，多了一个理财产品，增加了中间业务收入。四是财政实现了政策性意图。财政此种注资，规模并不大，但是承担的监管压力和最终风险要远比出资成立政策性担保机构小，关键绩效则是实现了支持中小企业融资的政策性意图。
2.德阳小汉模式：城市商业银行牵头，会员制担保
德阳商业银行在拓展业务过程中把中小企业担保业务做成了亮点。小阳是德阳市下辖广汉市的一个镇，含开发区建制，因其中小企业数量集中、类型相近，所以德阳商业银行会员制担保第一个试点地区选择了这里。在德阳商业银行组织牵头下，18家入会企业成立了担保公司。担保公司封闭运作，每家出资20万～200万元，其资金只对会员提供担保，并要求会员以厂房设备提供反担保，有了担保公司提供的保函，企业可以很方便地从德阳商业银行得到贷款。“小汉模式”和其他政策性担保相比，其特点和创新在于促进了政府、银行、企业三者的共赢和良性互动。一是担保公司和担保企业高度相关，两者风险利益一致，既满足了会员企业的低成本、便捷融资的要求，同时担保公司也能保持正常的运行。担保公司对于会员的情况非常了解，解决了中小企业信用缺失的难题，并通过会员共保，放大了单个会员的信用，其保费十分优惠。二是银行介入担保公司的组建过程，对于担保公司、会员企业情况都十分了解，信息不对称降低到最低，服务的效率大大提高，而且培养了长期、稳定的客户群。除小汉外，德阳商业银行陆续牵头组建7家会员担保公司，有会员企业137家，从2007年9月到2010年9月发放12亿元贷款，没有一笔不良，资金放大效果为10倍；贷款实现了最快1天放款，一般3天以内放款，很好地适应了中小企业资金需求短、频、急的特点。而且，对于会员担保模式来说，因为会员同在一个行业，抵押设备的处置价值就提高了很多，提高了反担保物的价值。一旦出现不良贷款，银行的损失会大大减少。三是财政支持发挥了锦上添花的作用。在会员制担保模式运行中，政府也给予了一定支持，根据贷款发放的金额按比例补贴担保公司担保资金，发挥了支持鼓励作用。
3.长沙高桥模式：城市银行支持，商户自行联保
“高桥模式”和“小汉模式”类似，也是一种会员制担保机制，而且都和城市银行的大力扶持有关。但是，其服务对象更为“草根”，运行成本更为低廉。“高桥模式”下，其银行方是长沙银行高桥银行；服务对象则是长沙高桥大市场的经营商户，形式为联保小组，每组一般在4～10家，其门槛除须存放贷款金额的10%～20%的保证金外，完全取决于商户间日常信誉的积累，具体担保业务的审核也取决于商户间的相互监督和经验判断。这种联保授信方式无担保、无抵押、循环授信，最大限度帮助了联保企业，而银行则有了新的利润增长点。从2007年6月到2009年第一季度，共有50多组200多个中小企业客户受益于长沙银行的联合担保授信产品，授信约超过1.5亿元。而且，通过联保受信模式获得贷款的商户，没有一家出现逾期还款或借款不还的情况。这种模式是市场自发、银企自愿联合的结果，尚无财政支持的介入。
4.重庆瀚华模式：民营公司、政策性业务
重庆瀚华担保集团的发展轨迹，表明了非政策性担保机构从事政策性担保业务的巨大潜力和空间。几年来，瀚华以小额、短期、信誉无抵押的方式为西部中小企业、“三农”提供融资担保服务，取得的业绩得到政府和业界的认同，2006年被评为“全国十大最具影响力担保机构”，2009年被评为“应对金融危机中支持中小企业表现突出的担保机构”。该公司成功走出了一条“民营企业从事政策性业务”的做大做强之路。瀚华担保集团公司成立于2004年，注册资金2.5亿元。截至2009年4月，有4个异地公司、2个小额贷款公司，实现年收入1.3亿元；公司采取“小额、短期、信誉无抵押”的方式，累计为中小企业担保金额达65亿元，其所从事的利润微薄的中小企业信用担保业务不断发展壮大，无抵押、服务小额贷款等业务特点受到了社会各界的普遍关注。以瀚华小额贷款公司为例，其所有客户中，个体商户、进城人员首次获得贷款所占的比例较大，个人、个体商户的贷款占60%，其中大部分都是从各郊县进城创业的人员。所有获得贷款的个人、个体商户中，70%的客户是第一次得到贷款，业务极具政策性色彩。其基本优势在于具有雄厚的商业担保资源作基础。一是有合作银行，全国共有总行、分行级银行26家，支行级银行70家与公司合作；二是有150人的职业团队，可提供选择的客户融资达100多亿元；三是有银行绿色通道，民企500万元以内的融资，可在3天内放款；四是有工商联会员企业资源，基本上可覆盖非公企业，客户群比较稳定。在发展中，目前财政的支持主要体现在营业税减免优惠政策上。
三、美国财政支持中小企业信用担保的主要做法与经验借鉴
目前，发达国家在财政支持中小企业信用担保方面有不少成功的经验，值得借鉴。以美国为例，分析其财政支持中小企业信用担保的主要做法与经验借鉴。
(一)美国中小企业信用担保体系概况
美国中小企业局(SBA)是美国国家小企业贷款担保制度的集中体现。该局成立于1953年，属独立的联邦机构，其主要职能是给小企业提供资金援助管理和技术支持，提供其取得合同的机会及其他服务。以担保方式使银行向中小企业提供贷款是SBA的一项主要任务。SBA的大多数计划是通过与一些私营业主或政府实体合作实施的。该局在全美有170多家网络实体，这些实体在融资服务、技术援助、政府投资项目承担(政府采购)和宣传与维护权益等领域为小企业的发展提供全方位的服务，使小企业能够适应美国经济体制下的竞争。其融资方式，分为贷款计划和投资(风险资本)计划两大部分。在贷款方面，起初由SBA直接向小企业发放贷款。但是由于小企业局在贷款审查、监督等方面的能力有限，致使直接放款的风险难以控制，而且融资额度受政府拨款的限制没有放大机制。为此，小企业局将直接放贷改为担保。目前，全美7000多家商业银行与该局建立了贷款担保合作关系，其中65%为商业银行。
SBA开展贷款担保业务的基本做法：
服务对象。贷款担保的对象为符合小企业划分标准的企业。小企业的划分标准由SBA规模标准办公室根据“标准行业分类码”确定。该分类码系统基于企业雇员的人数或企业的销售额对行业和行业内各经营类别作了相应的代码归类。
贷款用途。SBA规定的担保贷款用途十分广泛，主要包括：创业的基本开支；购置机械设备；购买土地；建造或改建营业场所；改善所租借的营业场所；购买存货；支付给供货商；对公司债务进行重新融资；为承包业务所付的雇员工资；支付季节性活动所增加的开支。
担保贷款金额。贷款担保的种类不同，贷款担保的金额也不相同。SBA对单个企业的单笔担保贷款最高金额为100万美元。
担保贷款期限。贷款用于购置不动产，最长时间为25年；添置机器设备，最长为10年；流动资金贷款，通常为7年。
担保风险比例。SBA对全部贷款实行比例贷款，对单笔在10万美元以下的贷款，担保其本金的80%；单笔在10万美元以上的贷款，担保其本金的75%。
同时，要求贷款人不得对SBA没有担保的那部分贷款设置其他的担保。回收的贷款在SBA和贷款人之间按担保风险比例分摊。
担保贷款的利率。担保贷款利率以《华尔街日报》公布的利率为基础利率，不是基于商业银行自定的利率。利率的制定以贷款期限为基础：贷款期限在7年以下的，利率为基础利率上浮2.25%；贷款期限在7年或更长的，贷款利率为基础利率上浮2.75%。
担保费。担保费率平均为担保金额的2%，由贷款人在SBA批准担保后的90天内一次性支付。但这笔费用最终由贷款担保的申请人即小企业承担。例如：SBA批准同意为某小企业从贷款人处贷款100万美元提供担保，担保比例为75%，担保费率为2%，则担保费=贷款金额100万美元×担保比例75%×担保费率2%=1.5万美元。贷款人应在SBA批准担保后的90天内，向SBA交付担保费1.5万美元。某小企业取得贷款时，贷款人将担保费从贷款金额中扣除，小企业实际取得资金98.5万美元。
贷款担保的品种。SBA根据不同小企业的资金需求，结合对贷款人的业绩考核，逐步推出不同的贷款担保品种。主要包括四部分：小企业担保信贷计划(简称7(a)计划)、微型贷款计划、注册开发公司贷款计划(简称为04计划)和小企业投资公司计划(简称SRICs计划)。小企业法对上述各项计划的用途、贷款条件、担保金额和担保费用、贷款利息标准，以及政府执行机构的职能等，都有明确和详细的规定。7(a)计划是最主要的担保贷款计划，其形式最灵活，适用于多数情况，可以用于购买设备、厂房和土地、出口信贷、补充季节性流动资金、扩大就业、妇女和退役军人办企业等等；微型贷款计划主要适用于100～25000美元的小额贷款，由小企业管理局设立微型贷款基金，并授权非盈利的小型贷款机构为企业提供贷款；04计划主要用于支持区域性开发的小企业固定资产投资，其贷款机构是从事地区、社区开发的注册投资公司；SBICs计划主要用于支持小企业技术创新的风险投资。在四项计划中，7(a)计划、04计划和微型计划对企业基本无股权要求。SBICs计划通过部分权益资本投资换取一段时间的企业产权，但SBICs不一定要求拥有对企业经营的控制权。
(二)美国中小企业信用担保体系的特点
1.有专门执行中小企业信用担保职能的机构
美国小企业局(SBA)的宗旨是在小企业创办之初为现有小企业的发展提供贷款、贷款担保、经营管理咨询等业务，以促进小企业发展。通过小企业局的担保，把在资金上孤立无援的小企业和庞大的金融市场联系起来。小企业局在全美有2000多个分支机构，与950个研究中心有业务联系，有13000名退休经理、会计、法律等专业人才组成的志愿服务咨询人员队伍，为中小企业提供担保及其他各项服务。
2.担保基金主要来自政府财政
美国小企业局的基金来源主要由联邦和州财政分担，此外，小企业局的经费也由联邦和州财政分担，小企业局委托大学和研究机构所做课题的经费也由政府承担。对于贷款担保，根据政府的产业政策和小企业法的规定，由联邦政府制定小企业担保贷款计划，对基金的用途、贷款条件、担保金额和费用，以及执行机构的职责都作出具体规定，而小企业局则负责管理计划执行和完成情况。小企业局每年要向国会听证会报告执行情况，提出下一年度预算申请。
3.担保业务操作过程规范而又灵活
担保业务的进行主要经历四个过程：一是受理申请担保。这个过程一般较短，主要是审查要求担保的项目是否符合本机构选择项目的基本标准。二是项目评审。这一阶段主要是审查项目的可行性，需要由专业人员组成的评审小组对项目提出报告，经评审委员会讨论后得出结论。三是确定收费。工作任务就是通过谈判确定担保收费的具体数额。原则上对承保项目收取2%的担保收费，但每个项目收取的具体保费需要通过谈判来确定。四是签订合同。这一阶段主要是完成担保的法律文书工作、签订合同、开出承诺保函。
4.有一套完整的分散和规避风险机制
中小企业由于其自身特点和缺陷使得向其融资和提供担保具有很大的风险性，为防范此种风险的发生，美国信用担保体系经过几十年的发展形成了一套较为完善的规避和分散风险机制，其主要做法：一是通过规定担保比例分散风险。担保机构不是进行全额担保，而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保，在担保机构和银行之间分散风险。美国的中小企业信贷保证计划的担保金额一般在75%～80%。二是对企业实行风险约束。美国的信贷保证计划要求主要股东和经理人员提供个人财产抵押，以增加业主和管理者的责任。三是制度透明，规范管理。美国中小企业局每年都要向国会提交有关中小企业信贷担保计划执行情况的报告，国会听证会审查计划预算和计划执行情况。四是规范的担保业务操作过程。一个信用担保项目需要经过几个过程的审查，这样就使得风险性大大地降低了。此外，SBA补偿贷款机构在担保限额内遭受的损失，小企业作为借款方仍有偿还全部债务的义务，小企业局有权追索企业所欠债务。
5.信用担保和咨询服务相配合
美国中小企业担保体系除了进行信用担保业务以外，还发挥中介机构的作用，为企业提供经营咨询服务，发现问题及时解决。美国的小企业局在全国有许多咨询中心，并与许多研究中心联系，为中小企业免费提供诸如小企业规划、账目管理、现金流量分析、贷款以及制定预算等服务。这些机构的开支和费用由联邦和州政府解决。此外，小企业局下设“退休经理服务队”，由有经验的退休经理、会计、法律等专业人才组成，专门为中小企业提供咨询服务。
6.健全的法制体系为中小企业信用担保体系的正常运行提供保障
美国的《中小企业法》对信贷担保的对象、用途、担保金额和保费标准等都有明确的规定。如对担保企业资格就作了如下规定：只有符合中小企业标准的企业才能获得担保，要求企业主动投入一定比例资本金，要求借款企业有足够的流动资金保证企业正常营运等。这些法律、法规为信用担保的进行提供了规范，从而保证了信用担保体系的顺利运行。
四、现阶段我国财政支持中小企业信用担保的政策建议
我国中小企业信用担保行业从起步到颇具规模仅仅用了10多年的时间，目前已成为中小企业融资服务体系中非常重要的中介和有活力的独立行业。这种高速成长性既来源于中小企业对信贷融资的巨大需求，也来自于政府部门的积极鼓励、高度支持，中小企业信用担保机构的高速成长与财政的政策支持密不可分。中小企业信用担保行业属于政府培育型市场，在各级财政的支持下，中小企业信用担保行业从无到有，带动了社会资金的大量投入，促使各类担保机构遍地开花，从数量到质量都有了快速提升。但是，随着我国中小企业信用担保行业的迅速发展，该行业也产生了一些问题和隐患。
针对中小企业信用担保机构现阶段的发展特点，未来一段时间，财政还需要继续加强对该行业的支持，财政对中小企业信用担保行业的支持需要从提升功能、防范风险和改善环境三个方面作出努力，着眼于解决行业问题、行业发展前景，突出支持重点、规范支持制度、明确政策导向，推进中小企业信用担保体系的整合、填补体系空缺，降低该体系蕴含的明显风险，进一步改善外部经营环境，从而促进该体系担保功能的有效发挥，实现促进中小企业发展的政策目标。具体政策建议如下：
(一)建立财政资金支持中小企业信用担保行业的长效机制
财政在中小企业信用担保行业的发展过程中扮演了极为重要的角色，不仅是政策性中小企业信用担保机构的主要资金来源，也是其他各类中小企业信用担保机构的重要支持力量，财政资金对于中小企业信用担保行业的支持符合中央经济工作会议关于“保增长、促民生、调结构”的经济发展目标。特别是在当前宏观经济企稳回升之后，未来我国经济发展还需要进一步依靠中小企业的活力，因此，2009年中央财政为了应对国际金融危机追加的10亿元中小企业信用担保机构补偿资金虽然带有临时性特点，但从长远角度看，财政对中小企业信用担保机构的支持承担着政府中长期政策倾斜调节功能，需要一个更为合理、具有前瞻性、计划性和可持续性的制度安排，未来应该在预算管理中体现该项资金安排。
在建立财政支持中小企业信用担保行业发展的长效机制的过程中，除了要在财政预算资金安排中加以贯彻和体现外，还需要对财政资金支持的方向进行合理的调整，要逐步减少以财政资金作为中小企业信用担保机构资本金的行为，除对各类再担保公司的资本金投入和已开办信用担保机构资本金的持续增资之外，财政资金应减少投向于新设信用担保机构，重点针对现有信用担保企业风险补偿资金不足的问题，建立对信用担保机构风险补偿资金缺口的担保补偿金机制，从而增强现有信用担保企业偿付能力，实现财政资金“四两拨千斤”的作用。
(二)明确中央财政与地方财政支持中小企业信用担保体系的责任
在中小企业信用担保体系构建过程中，中央财政和地方财政所起的作用是不一样的，需要明确各级财政部门在支持中小企业信用担保行业发展中的作用，形成分工明确、优势互补、协调合作的财政支持体系。
中央财政方面，其资金安排要关注中小企业信用担保机构风险补偿金问题，对各类符合政策支持担保企业进行适当风险补偿；同时，中央财政在相关资金安排过程中需要适当考虑财政投入的区域协调，促进信用担保行业发展的地区平衡。
各级地方财政则需要对前期出资设立的各类中小企业信用担保机构的持续运行直接负责，主要责任包括：一是要建立各级财政对各类中小企业信用担保机构资本金的持续增资机制，在财力许可的范围内，以适当形式每年拿出一定资金用于增加前期设立的信用担保机构的资本金，增强信用担保机构的资金实力；二是除接受中央财政对辖区内信用担保机构的风险补偿资金外，还需要采取措施，安排部分资金增加所属信用担保机构的风险补偿基金，提高信用担保机构的风险防御能力；三是完善其所属信用担保机构的治理结构，提高这些机构的运转效率。
(三)完善中小企业信用担保组织体系，促进财政支持路径的集中化与系统化
过去10多年里，我国财政对中小企业信用担保体系的资金支持存在高度分散化倾向，这是因为，在该体系发展初期，各级财政分散化的支持模式是增加供给的有效措施，对于中小企业信用担保机构的迅速布点、快速增加起到了积极作用。但我国中小企业信用担保体系经历了十年的快速成长以后，在发展方向上不再仅仅是量的扩展，更需要追求质的飞跃，因此，财政对中小企业信用担保机构的资金支持需要更新思路，改变分散化广泛支持的做法，推行集中化、系统化的财政资金支持政策，以此推进中小企业信用担保组织体系的升级换代，提升担保功能。这方面，财政可以发挥的作用主要有：
1.集中财力支持龙头机构，支持政策性担保机构从事商业性担保机构覆盖不到的中长期担保业务和小企业担保业务
中央财政对中小企业信用担保机构的业务资金补贴需要进一步突出重点，可以按照中小企业区域布局的密集程度，同时考虑区域经济协调发展的要求，选择若干家骨干政策性担保机构予以支持，以壮大这些担保机构的实力，使它们作为行业龙头机构有实力从事中长期限的融资担保业务、提高担保业务流程的效率、丰富担保业务品种、扩大担保倍率。
2.进一步支持和优化中小企业信用再担保组织体系建设
目前，经济发达地区省级政府已经开始建立再担保机构，提升本区域内担保机构的担保能力，但以省为单位的再担保机构仍然难以避免财力有限的问题，同时，会带来各省担保体系发展不平衡，更为重要的是，再担保机构层次较低，不利于再担保业务的统筹协调。建议中央财政和地方财政联合行动，以大的经济区域为单位组建或整合区域性再担保机构，并逐步过渡为全国统一的中小企业信用再担保机构，在各省设立分支机构。
3.促进行业整合，由财政支持组建全国性的中小企业信用担保机构
目前，我国没有专门服务于中小企业的政策性金融机构，中小企业信用担保机构的组织结构又是散点式的，无法在中小企业信用支持方面形成合力，为此，我国中央财政可以考虑成立全国性机构承担中小企业信用服务功能，采取一级担保机构模式，即中央财政出资支持设立统一的法人担保机构，并在各省设立分公司，具体的构建路径可以是中央财政直接出资建立省级分公司，或者是通过股权互换方式整合现有的各省属担保机构，当然，中央财政整合现有分散化担保体系的现实模式和构建路径的选择还要综合考虑各种复杂因素，但这是发挥担保合力、服务中小企业的必然趋势。
(四)建立风险共担机制，实现中小企业政策性担保业务的可持续
我国信用基础较为薄弱，征信体系建设进展缓慢，加之我国中小企业运转过程中存在一定的不确定性，信用担保机构在开展业务时面临代偿风险。政策性信用担保机构的损失理论上应该由财政承担，但由于信用担保业务涉及中小企业所有者(借款人)、信用担保机构、商业银行等诸多经济主体，如果这些主体认为在财政介入之后，全部风险甚至连一般商业性风险也“浑水摸鱼”地都让财政来承担，在财政支持信用担保机构过程中就会面临不同主体的道德风险，形成一种“躺在财政身上”的机制，这种机制下会产生中小企业信用担保机构运行过程中的两难问题，即如果坚持政策性目标，将面对资产萎缩压力；而要维持资产保值增值，就需要放弃政策性目标。这是因为，财政支持中小企业信用担保机构过程中也存在两难选择，即如要保证政策性担保机构的正常运转，就必须不断地注入资金，资金供应链条才不致于断裂；而要保障财政资金的不断供应，在风险不可控的条件下，财政部门又恐落入“无底洞”，在公共财政发展建设越来越追求绩效考评的形势下，这种情况确实是财政部门无法交代清楚的。正因为如此，整个中小企业信用担保体系建设形成财政开始参与，以后又不再继续参与，财政不敢、不肯、在不少情况下也不宜参与的状况。
为建立互信氛围，实现政策性信用担保机构资金来源的长期性与稳定性，必须建立中小企业信用担保体系中所有主体之间不同的风险共担机制，提高各参与方在防范信用担保风险的积极性，充分保证财政资金的运用效率。目前看，中小企业信用担保体系的风险共担机制应包括以下方面：
1.信用担保机构的风险责任
信用担保体系风险控制的核心是各个中小企业信用担保机构。因此，中小企业信用担保机构应该切实增强专业性，配备熟悉各相关行业的专业人才，建立和完善专家评审制度，强化风险管理制度建设，把好信用担保业务的入口关，选择合格的被担保对象，并根据风险大小对担保费用进行合理定价，有时也可以要求被担保对象提供一定的抵押品作为反担保。另外，信用担保机构也要根据被担保对象的风险状况在不同层面提取足够的风险准备金，建立抵御担保业务风险的第一道防线。
2.银行在信用担保业务中的风险责任
商业银行作为直接贷款机构，属于风险厌恶型，不愿意承担信贷风险，在贷款对象信用评级较低，存在较大贷款风险的情况下，一般要求贷款者提供足够的抵押品或者足够的还款保证，后者就需要通过外部信用支持，提升贷款者的信用级别，这也是信用担保机构得以产生的理论基础。但如果信贷风险完全由信用担保机构承担，银行也会产生道德风险，在发放相关贷款时可能会存在并不按照自身贷款程序认真审核贷款对象资质和项目前景的情况。一般而言，银行作为专业信贷提供机构，在信贷审核业务方面的经验要超过信用担保机构，在信用担保体系的风险共担机制中，需要加强商业银行在其中的作用，很多国家采取了让银行承担部分贷款损失的方式(一般为10%～30%)，促使银行加强被担保对象的信贷审查，控制被担保对象的信贷风险。
3.被担保对象(借款人)的风险责任
信用担保业务的主要风险是被担保对象的信用风险。为防范担保风险，目前信用担保机构的措施是让其提供反担保，即让借款人提供合适的个人资产交由担保机构。这对于小型企业是很难做到的，尤其是政策性信用担保的被担保对象主要是没有足够固定资产进行抵押借款的小型企业，其无力提供足够的担保抵押品。但如果被担保对象完全不承担贷款失败的后果，也会产生道德风险。为此，可以借鉴其他国家的做法，要求被担保对象提供相当于贷款金额10%～20%的担保品或者企业股权作为抵押，让其承担一定的风险责任，降低被担保对象的道德风险。
4.财政部门的风险责任
财政部门作为政策性信用担保机构的出资人，其资金使用具有安全性的要求，如果只让其提供资金，不给予相应的风险控制权力，在面临巨大不确定性的情况下，出于控制财政资金风险的需要，财政部门很难形成对政策性信用担保机构持续性出资的机制。因此，在政策性信用担保体系中，需要强化财政部门的风险监督作用，一是财政部门需要在信用担保机构政策性业务范围的设定过程中起到主导作用，将信用担保机构的风险限定在可控范围；二是建立政策性信用担保机构定期向相关财政部门报告业务情况的信息报告制度；三是政策性担保机构在发生代偿损失超过一定限度时，需要及时向相关财政部门进行专项汇报；四是财政部门或设立专门的监督机构定期对政策性信用担保机构准备金提取情况以及会计处理情况进行专项检查，使财政部门及时了解政策性信用担保机构的经营状况与风险承受能力。所有这些措施，主要目的在于建立财政部门与政策性信用担保机构之间的互信机制，增强相关财政部门的信心，逐步建立和完善对信用担保机构资本金与风险补偿金的定期补充机制，在提高财政资金安全性的同时，促进政策性信用担保机构发展。
(五)提高财政资金的使用效率与透明度，促进财政支持制度的规范化
财政资金介入支持中小企业信用担保行业的进程之后，当务之急是要建立财政资金的市场化运作机制，提高财政支持资金的使用效率；同时，还要加强对财政支持资金使用情况的监督，提高财政支持资金使用方面的透明度。
1.促使政策性信用担保机构落实“政策性资金，市场化运作，专业化管理”原则
我国政策性担保体系建设的指导思想上明确提出，财政支持中小企业信用担保机构的资金要“政策性资金，市场化运作”。由于中小企业信用担保一手连着政策，一手连着市场，财政资金支持中小企业信用担保需要把握分寸，着重发挥对中小企业信用担保机构的政策扶持与引导作用，但并不直接经营担保业务，也不能直接干预信用担保机构的经营管理，要明确担保机构的经营责任，增强政策性信用担保机构的自主意识，鼓励政策性信用担保机构按照市场化原则运营。政策性担保机构还要以专业化管理为要求加强内部管理建设，一方面，要强化内部管理机制专业化，简化管理层次和决策程序，建立和完善激励约束机制，增强人员的积极性；另一方面，要加强内部人员队伍专业化，在引进各行业专家的同时，逐步建立与完善担保项目的专家评审制度，一定金额之上的担保业务必须得到内外部专家联合评审通过之后才能开展。通过这些措施，可充分发挥信用担保机构专业化优势，提高担保资金的市场化运作效率，从而使信用担保业务的财政支持与市场化运作全面融合。
2.加强财政支持资金运用的监督，提高资金使用的透明度
财政资金支持中小企业信用担保实际就是一种财政支出过程。在公共财政制度下，财政支出必然需要面临规范而严格的监督管理，只有对财政支持资金进行有效的监督，才能够确保财政支持中小企业信用担保资金的使用效率，实现预定的支持目标。
第一，将财政支持信用担保行业的资金纳入绩效预算。在没有明确的绩效预算制度下，软预算约束就会相当通行，从而降低财政资金的使用效率。通过将财政支持信用担保行业资金纳入绩效预算，可以较为明确的了解财政支持中小企业信用担保机构资金的使用情况，并对可能违约情况进行事前估计，甚至可以参考美国政府的做法，将政府支持中小企业信用担保机构的潜在损失列为政府潜在负债。
第二，增强资金使用的透明度。财政支持中小企业信用担保行业的资金在使用过程中，必须保持信息公开，增强资金使用的透明度，要事先明确支持对象的选择标准和选择程序，并将之公之于众，使所有符合条件的担保机构均有机会获得相应资助，并且在资金使用之后，也要公开那些接受财政资金支持的担保机构情况。
第三，建立严格、严密的内外监督和多重审计制度。通过这种监督机制和审计制度设计，可以对财政支持中小企业信用担保资金进行有效监督，以确保该项资金的使用脱离设租寻租交易，实现财政支持中小企业信用担保的政策目标。
(六)明确政策性信用担保机构的政策性目标，落实国家发展战略
我国各级财政在支持中小企业信用担保机构发展的长期过程中，通过不同形式的出资形成了一批政策性信用担保机构，并且构成了中小企业信用担保机构的主体，但今后还需要进一步增强政策性信用担保机构的政策性，使其符合经济发展和国家产业政策发展目标，并在市场性与政策性之间找到合适的位置。
1.实现政策性信用担保机构的政策性目标与国家产业政策的协调
我国财政在支持政策性中小企业信用担保机构的过程中，还需要通过财政资金的使用，促使政策性中小企业信用担保机构大力支持符合政府产业政策发展方向和国家发展战略与公共利益的中小企业客户。要设立明确的政策目标和明确的担保对象群体，激励中小企业信用担保机构按照国家的政策目标，加大对特定担保对象的扶持力度，目前，我国应引导中小企业信用担保机构的业务要与我国的产业政策相协调，主要向农业领域、循环经济领域、高新技术领域和促进出口领域等集中，同时，中小企业担保机构支持的企业，必须是通过正常渠道不能获得贷款但又有发展前景的企业。对政策性信用担保机构的考核机制应融入产业政策的参数，具体可根据各地区中小企业的实际情况制定量化的政策性目标，用于指导和评价政策性信用担保机构的经营活动。
2.实现政策性信用担保机构政策性目标与市场化运作的平衡
在强调政策性信用担保机构政策性目标的同时，为提高政策性信用担保机构的运作效率，还需要增强这些机构的市场化运作水平，实现其政策性目标与市场化运作的平衡，最重要的是要建立信用担保客户选择的商业化原则，政府不能直接干预政策性信用担保机构的经营管理，如果政府确实需要政策性信用担保机构支持超出其商业性原则风险的政策性客户，需要财政部门给予其相应的风险补偿或费率补偿，同时，要在政策性信用担保机构中建立激励约束机制，提高责任意识，增强政策性信用担保机构运作的主动性和积极性，提高经营管理效率。
(七)推进对中小企业的细分，明确小企业为信用担保机构侧重支持的对象
为更好地发挥政策性中小企业信用担保机构的作用，需要从我国政策性金融体系设计及整体发展的角度考察，进一步明确政策性担保机构的服务对象和范围。我国政策性金融体系涉及的领域包括支持区域和行业开发、促进进出口、支持农业等落后产业、支持经济结构转型、中小企业发展等诸多方面，中小企业信用担保机构在我国政策性金融体系中的作用主要是支持中小企业发展。我国中小企业数量众多，规模大小不一，资本构成情况也各不相同，涉及的行业与领域基本上包括国民经济的各产业类别，单独依靠中小企业信用担保机构难以满足全部中小企业的融资需求。因此，还需要对中小企业状况进行区分，适当明确中小企业信用担保机构发挥作用的领域。
从规模看，我国中小企业可以分为中型企业、小型企业和微型企业。中型企业由于具备一定规模，企业固定资产较多，可以通过固定资产担保从商业银行获得资金支持。另外，中型企业的业务已经较为成熟，也可以通过中小板或者创业板上市融资或者是发行企业融资券和中期票据融资。微型企业由于规模太小，融资金额也非常小，可能都无法弥补信用担保业务的手续费用和业务成本，其资金需求更多需要通过其他政策性金融渠道解决。同时我国新成立了村镇银行、贷款公司、小额信贷机构以及信用合作机构等，它们的重要作用就是满足微型企业的融资需求。
通过对中小企业的细化分层可以看出，我国中小企业里面融资需求缺口较大的是小型企业，而其规模大小也正好适合中小企业信用担保机构，未来中小企业政策性担保机构的服务对象应该是以小企业为主；同时，适当向处于融资弱势地位的科技型小企业以及从事循环经济和新能源、新材料等行业的小企业倾斜。这是因为，科技型小企业的资产以知识产权与人力资源为主，可用于抵押的资产相对于其他小企业更少，在信用评级上处于更弱势地位，支持这些企业对于促进我国经济结构转型、提高科学技术水平具有重要意义。
(八)继续实施税收优惠政策，支持商业性信用担保机构的发展
财政除了通过资金安排支持中小企业信用担保体系的建设和机构发展，还可以进一步建立和完善可持续的税收优惠政策，为商业性和互助性中小企业信用担保机构提供支持。未来我国对中小企业信用担保行业的税收优惠措施主要有：
1.继续完善和扩大现有税收优惠
第一，继续扩大免征营业税待遇的中小企业信用担保机构的范围，目前我国只有10%～20%的中小企业信用担保机构能够享受免征营业税待遇，还远不能做到行业普惠，因此，可以考虑进一步扩大免征营业税的范围，或者对不符合免征待遇的中小企业信用担保机构实施减征营业税的措施。
第二，将风险准备金在税前提取的优惠政策延续成为长期政策，同时还要进一步细化企业所得税风险准备金扣除政策。由于中小企业信用担保企业的风险准备金项目可以进一步细分为代位代偿准备金、呆账准备金和普通准备金等几类，这些准备金的风险程度各不相同，信用担保机构在其中所承担的责任也各不相同，因此，可以考虑在对风险准备金进一步细化的基础上，扩大风险准备金在中小企业信用担保机构所得税税前提取比例。
2.可以考虑的其他税收优惠政策
除要继续完善和扩大现有的税收优惠政策之外，还可以考虑其他的一些优惠政策：
第一，给予中小企业信用担保机构所得税优惠税率，并且某些地方财税机构可以根据财政实际情况，将地方财政应向信用担保机构征收部分所得税给予减免，并将其计入该信用担保机构的风险补偿基金。
第二，增加税收返还机制。考虑到担保风险的潜伏性和跨期性，可以选择税收返还机制，减少中小企业信用担保机构的风险成本。即如果中小企业信用担保机构出现代偿之后，地方政府可以考虑给予一定的税收返还，并在今后的税收中加以抵补。
(九)以互助性信用担保机构为龙头，构建地域性中小企业服务平台
我国现有信用担保机构中，政策性信用担保机构比重在逐渐下降，互助性的信用担保机构在逐步发展壮大。互助性信用担保机构的组建需要成员单位之间相互熟悉，最好的方式是将处于同一经济开发区或工业园区的企业联合起来，组成互助性信用担保机构，为促进这一目的的实现，地方政府可以拿出一部分资金，构建地域性中小企业服务平台，为该地域内的中小企业牵线搭桥，共同组成互助性信用担保机构。
互助性信用担保机构也致力于提高中小企业融资能力，与财政部门通过设立政策性信用担保机构提升中小企业融资能力的目标一致。因此，可以将财政性资金的某些理念与目标通过互助性信用担保机构完成，地方政府除构建地域性小企业服务平台之外，还可以使用财政性资金适当帮助互助性信用担保机构提升资金实力。财政介入的形式可以多样化，一是财政可以为互助性信用担保机构提供再担保机制，通过构建再担保公司，为互助性信用担保机构的发展提供保障；二是借鉴中央财政拿出专项担保业务补助资金的方式，相应地方政府财政部门也可以拿出一定资金帮助互助性担保机构补充一定的代偿备付金，甚至可以采取承担一定金额代偿资金的方式帮助互助性信用担保机构的发展。
(十)推进中小企业信用担保机构监管体系的完善，营造良好的发展环境
目前，缺乏有效监管问题已经成为困扰我国中小企业信用担保体系发展的主要外部因素。财政也需要在这一问题解决过程中发挥积极作用。财政在这方面可以做的相关工作主要有：
第一，作为融资性担保业务监管部际联席会议的成员，财政部门可以在相关会议之中对整个中小企业信用担保体系存在的问题与风险隐患进行提示，促使各相关部门加强研究，不断在实践中探索能够维护中小企业信用担保长远发展的监管体系和支持体系的建立和完善工作，帮助中小企业信用担保机构及时有效地获取必须的相关征信信息。
第二，在中小企业信用担保补助资金使用过程中积极与各类监管部门沟通，增强各监管部门之间的协调性，维护财政资金使用的安全性与透明性。
第三，借鉴国际经验，加强对政策性中小企业信用担保机构的监管，组织相关部门和各类机构，协调政策性中小企业信用担保机构的发展，解决其资金来源、明确其支持范围，促进其业务拓展，维护其健康运转。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《财政支持中小企业信用担保政策研究》。课题负责人：贾康；课题组成员：刘微、孟艳、孙洁、金荣学。
注释：
①Myers，1984；Ang，1991。转引自《中国中小企业蓝皮书》，中国发展出版社，2008年，第151页。
②《2005年中国成长型中小企业发展报告》，转引自《中国中小企业蓝皮书》，中国发展出版社，2008年，第152页。
③新华社消息，2009年11月3日，转引自工信部网站。
④中新社消息，2009年11月19日，引自http://www.chinabidding.com/zxzx-detail-2925551.html。
⑤数据来自中国人民银行网站，http://www.pbc.gov.cn/diaochatongji/tongjishuju/gofile.asp.file=2008S03.htm。
⑥财政部网站，http://www.mof.gov.cn/qiyesi/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/200906/t20090611_166342.html。
⑦中新社消息，2009年11月19日，引自http://www.chinabidding.com/zxzx-detail-2925551.html。
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