非农产业的发展与就业机会的创造，本文主要内容关键词为：就业机会论文,非农论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业剩余劳动力的就业问题已日益成为影响经济发展和社会进步的突出问题。一些国外学者预言，在21世纪，中国要解决占世界人口六分之一的农民就业问题，其难度要大大超过20世纪解决他们的吃饭问题。因此，如何努力创造就业机会，让广大农民既安居又“乐业”，是摆在我们面前的一个重要课题。
一、我国农业劳动力就业的现状和趋势分析
中国社会科学院农村发展研究所根据在1978年至1986年间全国11个省、市、自治区所属59个县84个乡的劳动力利用和转移情况的调查资料，结合全国统计数字，用国内外不同计算方法得到的相关结论加以验证，认为我国1988年农业剩余劳动力达1亿人。并推算出1997 年农业剩余劳动力大约1.7亿人左右。 另据国务院农村发展研究中心农村发展研究所对8省区进行定点调查，加权得出1995年我国农业劳动力剩余2.99 亿人（以1989年劳动平均剩余率为40%测算）。虽然这两组数据由于统计口径不同而不一致，但同时说明我国农业劳动力的就业明显不足。从长远分析，农业劳动力过剩的矛盾将会进一步加剧。这是因为：
1.农业劳动力的绝对数会持续增加。我国1952年农业劳动力人数为17316万人，1992年增加到34769万人，增长近一倍。近年来增长速度更快。目前正以每年500—1000万人的速度增长着。据研究预测， 今后一段时间是我国人口的高速增长期。到2000年，我国人口将达到12.8亿左右，2010年在14亿以内，2030年将达到16亿峰值。人口的高速增长，必然带来农业劳动力绝对数的大幅度增加。
2.农村耕地面积减少的趋势暂时不可逆转。按统计年鉴数据计算，我国人均耕地面积1949年2.71亩，1996年已减少到1.16亩。据国家统计资料显示，1986—1995年，全国非农建设占用耕地2960 万亩， 年均近300万亩。预计未来35年内，我国耕地非农占用的数量将达2.5亿亩以上。加上乡村集体用地和农民个人建房用地，耕地面积减少的趋势在相当长一段时间内不可逆转。
3.农业对劳动力的总需求呈减少趋势。随着生产力的不断发展，农业劳动生产率的不断提高，单位面积土地和生产单位农产品所需的劳动力会逐步减少。据苏州市抽样调查，全市稻麦二熟亩均用工已由70年代末的近百工日，减少到目前的15工日左右。原来1人1天只能插0.4 亩秧，现在用抛秧机，3人1天完成80—100亩。 由于农业劳动生产率的提高，美国、日本等发达国家的农业劳动力已由100年前的75 %下降到了10%，少数发达国家已降至3%左右。可以说， 农业劳动力的总需求减少是农村经济发展的必然趋势和基本规律。
二、当前城市难以成为我国转移农业剩余劳动力的主渠道
当前，关于农业剩余劳动力转移的理论已有不少，其中最著名的有刘易斯—费—拉尼斯模式和托罗达模式。这两个理论虽然在农业劳动力转移的动力和过程等方面有着不同的观点和主张，但在分析转移的方向上却观点一致，即强调城市是农业剩余劳动力就业的主要渠道。
在农业剩余劳动力转移的问题上，选择什么样的模式和途径应由各国的具体国情决定。上述两个理论均产生于农村劳动力过剩、城市劳动力不足的背景，其农业剩余劳动力向城市转移的主张符合实情。但我国农业剩余劳动力市场特征属需求约束型的“买方市场”，转移规模、速度和方向应取决于我国的具体国情。而不能简单地照搬西方理论和实践经验，将城市作为我国转移农业剩余劳动力的主要渠道。
1.我国城市化水平低，吸收农业劳动力的容量有限。目前我国城市人口规模明显偏小，20万人以上的大中城市只有229个， 城市化水平大大低于发达国家。城市对农村劳动力的吸纳能力有限。据专家预测，如果要使当前的农村剩余劳动力进入大中城市，那么至本世纪末，国家至少要花1700亿元建造340座大中城市，这显然不切实际。
2.城市工业就业岗位减少，下岗工人增多。当前由于国有企业不景气，一方面对就业的吸收能力大大下降，一方面又排出了大量的下岗职工。再加上生产率的提高，对劳动力的实际需求也相应减少。因此，当前城市本身的劳动力已经“过剩”。 据统计， 城市劳动力过剩量已达7200万人。
3.农村劳动力的素质偏低，难以适应城市就业的需要。据1990年人口普查统计，农村文盲、半文盲占农业总人口的22.2%，小学文化程度的比重是45.1%。4亿多农村青壮年中有8000多万是文盲和半文盲， 农业劳动力中受过职业教育的不足5%。 这种素质的农村劳动力根本难以适应城市二三产业就业的需要。特别是在其素质大大低于城市下岗职工的条件下，要挤进城市与享受政府优惠政策的下岗职工“抢饭吃”，难度之大，可想而知。
三、发展非农产业是促进农业剩余劳动力就业的现实选择
我国是一个发展中的人口大国，“二元经济结构”明显，实现农业剩余劳动力向非农产业转移是我国经济发展的必然要求。但值得注意的是，我国不能将城市作为转移农业剩余劳动力的主要依托，而应从我国特殊的国情出发，走以向农村地区非农产业转移为主的道路。
1.从理论上看，非农产业对农业剩余劳动力有着巨大的吸纳能力。美国学者理杰德·兰茨第根据美国的经验提出，在工业能够迅速创造就业机会的5—10年，服务业随之就会迅速地创造就业机会， 并逐渐成为就业的重点。而工业化起步较晚的国家，由于“后起优势”的作用，实际上能在工业化较早阶段就开始大量地吸收农村剩余劳动力。在亚洲一些发展中国家，70 年代初期农村非工业就业与乡村非农就业比重就在2／3以上。可见，非农产业在其发展过程中存在巨大的劳动力就业空间。从我国来看，广大农村地区对第三产业存在着巨大需求；农村第一、二产业的发展急需生产性服务行业与之配套发展；人均收入水平的提高使农村居民对提高生活质量的生活性服务行业需求增大；大量急需转移的农村剩余劳动力对提高其就业能力的教育培训服务需求强烈，等等。而目前我国第三产业的发展却严重滞后，1996年第三产业从业人员占全社会从业人员的比重仅为26%，不但大大低于发达国家，也低于世界平均水平。这种反差表明，我国第三产业的发展潜力和就业潜力还大有可挖。同时，据测算，工业与第三产业的就业人口比例，农村可按1∶0.5计算，即工业对农业剩余劳动力的吸纳能力是第三产业的二倍。表明工业对我国的农业剩余劳动力同样有着巨大的吸纳能力。
2.从我国的经济发展看，非农产业已呈现出占主导地位的必然趋势。我国1978年以来的农村经济结构变化的总趋势是农业份额逐步下降，农村非农产业的份额持续上升。1987年，农业的产值份额第一次降到50%以下，表明以农村工业为主导的全部非农产业的产值份额在农村经济总量中突破50%大关，形成“二分天下”格局；1991年，我国农村经济结构发生了更为重要的变化，具体表现在农村工业的产值份额首次超过农业，表明农村工业在农村经济中主体地位的确定；此后，农村工业一直占据主导地位；1994年，其产值份额已达58.3%，几乎达到农村社会总产值的2／3。相应地，第三产业在农村经济中所占的产值份额也不断上升，1994年占到了农村社会总产值的9.6%。这一发展轨迹显示， 农村非农产业正以强劲的势头发展，并在农村经济发展中占据了主导地位。随着非农产业的不断发展，其对农业剩余劳动力的吸纳能力必然进一步增强。
3.从我国的实践经验看，非农产业特别是农村地区的非农产业是转移农业剩余劳动力的主要依托。我国非农产业吸纳农村劳动力的能力早就开始表现。集体化时期就有一部分农村劳动力从事农村服务业和小城镇运输业、建筑业以及社队企业。70年代末到80年代初，随着社队企业的兴起，农村劳动力开始大规模到非农产业就业。据统计，1978—1983年，农村劳动力转移到非农产业的总量平均每年超过3500万人。1983年农村非农产业的就业份额占12.6%，比1978年上升了2.2 个百分点。1984—1988年，非农产业吸纳农村劳动力的容量进一步增大，仅乡镇企业就创下了年均吸收1260万农村劳动力的纪录。农村非农产业的就业份额占到了21.6%，比1983年上升9个百分点，年均上升1.6个百分点。进入90年代，农村非农产业的就业人数继续保持增长。1995年达到15184.2万人，比1990年增长近5000万人。农业剩余劳动力在非农产业中就业的主要方式是进入农村的工业、建筑业、运输业、商业和各种服务业。据国家统计局统计，1978—1991年，转移到乡镇企业与乡村文化教育、医疗卫生等部门的乡村劳动者为8500万人，转移到城市的乡村劳动者1680万人，分别占转移劳动力的83.5%和16.5%。这充分表明农村地区的非农产业是我国农业剩余劳动力就业的主渠道。非农产业对转移农村剩余劳动力能力在经济发达地区表现得尤其突出。据苏州市统计，自1986年初至1996年底的16年间，全市农村非农劳动力由68.32 万人增加至164.38万人，而第一产业从业劳动力则由182.4万人减少到64.07万人，农村非农劳动力与农业劳动力之比为2.57∶1， 真正实现了百万农村劳动力向非农产业的大转移。
四、发展非农产业、创造就业机会的政策导向
（一）制定优惠政策，引导非农产业发展。
1.巩固和发展乡镇企业的优惠政策。十多年来，乡镇企业为我国转移了大量的农业剩余劳动力。今后，乡镇企业作为农业剩余劳动力转移的重要渠道仍将继续发挥其不可替代的作用。当前，我国乡镇企业在发展过程中，过早地出现了资本增密现象，致使其吸纳农村剩余劳动力的能力有所下降。因此，应着重对其进行技术改造，切实加强政策引导，使其在产品升级换代的过程中，走劳动密集和技术密集相结合的路子。另外，我国乡镇企业主要集中于东部沿海地区，而我国广大的农村剩余劳动力有3／4分布在中西部地区。因此，国家应采取适当的区域倾斜政策和产业倾斜政策，重点支持中西部地区乡镇企业发展。同时，要引导乡镇企业连片开发，加速乡镇工业小区建设，增强其聚集效应和规模效应。
2.加速第三产业发展的优惠政策。与80年代相比，90年代农村劳动力转移的产业分布逐渐由以第二产业为主转向以第三产业为主。从1980—1989年，农村劳动力增量中的第一、二、三产业的分布是45.1%、27.8%和27.0%，而从1990—1995年三者比重分别为-33.3%、46.9 %和86.1%。可见，90年代第三产业已成为吸纳农村劳动力的主要渠道。同时，我国经济发展实践证明，同量资金投入第三产业，所创造的就业岗位是第二产业的3－4倍。1994年全国第二产业投资4914.3亿元，净增就业岗位444万个；第三产业投资4433.7亿元，净增就业岗位1386万个， 相当于第二产业吸纳人数的3.48倍。为此，我们要在加快第三产业发展方面狠下功夫。当前的重点是要贯彻落实中共中央和国务院作出的《关于加速发展第三产业的决定》，加快配套设施建设，加大税收、信贷扶持力度，营造宽松的发展环境，确保第三产业快速持续健康发展。
3.加快小城镇建设的优惠政策。小城镇是我国农村非农产业发展和农业剩余劳动力转移的重要载体。因此，要对小城镇实行鼓励开发、自主创业、自谋职业的优惠政策，吸收技术、资金和人才，大力发展二三产业。在建设资金的筹集上，要走政府、企业、农民共同出资、多元化筹集建设资金的路子。县（市）一级应给小城镇适当放权，以增加镇一级的统筹协调能力，避免多头管理，提高办事效率。同时，积极推进社会保障、文化教育、医疗保健、社区服务等一系列配套改革，把小城镇建设成为吸纳农村劳动力的优选载体。
4.推进农业产业化经营的优惠政策。农业产业化通过向产前拓展、产中深化和产后延伸，可以大大拓宽农业剩余劳动力的就业领域。向产前拓展可以大力发展农村信息咨询、技术培训和农用生产资料供应等服务业；向产中深化可以运用科学技术知识，对农产品进行系列开发和深层加工，实现农产品多层次增值和劳动力多渠道就业；向产后延伸可以把农业产业伸向大中城市，打破城乡壁垒，实现生产要素的跨区域流动和优化组合，多渠道、全方位地解决农业剩余劳动力就业问题。因此，要将农业产业化摆到优先发展的位置，加快制定优惠政策，以扶持龙头企业为重点，加大对农业产业化经营项目的财政、信贷和税收扶持力度。
（二）推进三项改革，创造良好的发展环境。
1.户籍制度改革。当前我国实行的是城乡分割的“二元结构”户籍制度。这种户籍制度严重阻滞了农村劳动力向城镇非农产业转移。户籍制度改革已势在必行。但户籍制度改革并不是在短时间内完全放开城市户口的条件，而主要是变原来的城乡阻隔为合法流动、迁移。户籍管理制度经过改革，其功能应不再是严格控制人口迁移，而主要是发挥人口登记、劳动力供求信息、人口调查、维护社会治安秩序等功能。在管理手段上，不再是靠硬性的行政管理，而是通过正确的政策、有效的经济手段和规范的法律来保障人口的合法迁移。
2.土地制度改革。家庭联产承包经营责任制在一定程度上调整了农民与土地的关系，激发了广大农民的积极性，但它并没有使土地产权关系明晰化，仍存在所有权不明确、使用权不灵活、管理权混乱等弊端。尽管近年来，中央根据农村土地制度的新问题作出了延长耕地承包期30年的决定，并允许土地使用权依法转让，但农民仍然缺乏对土地的长期预期，农民仍然没有通过法律的形式获得土地权益的保护，因而不能作为土地占有者自由使用、转让、出租土地。世界上不少国家在发展经济和实现现代化的过程中，都进行了传统农业的改造，都出现了农地制度的调整和变迁，经历了从限制土地流动、保护小自耕农，到建立土地市场、鼓励土地流动的转变过程。从而使农业劳动力因收取地租而易于从小块土地中解放出来，更好地转移到非农产业中去。因此，改革我国的土地制度是经济发展的客观要求和非农产业发展的迫切需要。农业部就我国的土地改革制度问题作了“百县调查”。调查显示：在坚持土地集体所有和稳定现有承包关系的前提下，两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖、土地股份化等是适应不同地区的卓有成效的土地流转形式。
3.农村经济管理体制改革。当前我国农村经济管理体制不适应农村剩余劳动力的转移，乡与乡、村与村甚至组与组之间的割据现象严重，农村劳动力不可能在农村之间大范围内转移。因此，要从体制改革入手，努力消除农村之间的人为壁垒，更好地促进农村剩余劳动力的转移。
（三）加强职业培训，完善劳动法规，健全劳动力市场网络建设。
1.采取政府与民间相结合的多种形式，开展农业劳动力的专业技能培训和职业教育，提高农村劳动力的素质，适应非农产业发展的需要。
2.在认真贯彻、严格执行《劳动法》的同时，抓紧制定《就业法》、《劳动力市场法》、《职工权益保障法》、《劳动合同法》和职工劳动保护规定、最低工资标准、农民流动、迁居等法律、法规和条例，逐步形成比较完善的劳动法规体系和劳动力市场运行规则，使劳动就业服务组织、用工单位和劳动者几个方面的行为都得到规范。
3.积极发展职业介绍所、乡镇劳动服务站以及民办的各种劳动就业服务体系，逐步形成覆盖城乡的就业服务网络。