加拿大养老金计划投资委员会的治理体系及其启示，本文主要内容关键词为：加拿大论文,养老金论文,启示论文,体系论文,委员会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C962 文献标志码：A 文章编号：1002-5766(2008)11-0074-04
一、引言
20世纪70年代和80年代，各国关于公共养老金制度改革关注的重点主要集中在是否要对该类养老基金计划实行积累制，而在90年代则转向如何通过一个最佳的方式来组织积累制公共养老基金。现阶段，各国关注的重点则转向对其积累的养老金资产如何进行管理，以使公共养老基金更好地实现其历史使命①。尽管各国对于强制积累的公共养老金是采取集中管理还是采取分散化的管理存在着不同争论和实践，但近年来在加拿大、爱尔兰、新西兰以及挪威等国改革公共养老基金管理的实践，也证明了集中管理的公共养老基金也可以产生较高的效率，尤其是加拿大养老金计划投资委员会因其管理和运作的透明、规范和高效率，更被世界银行视为公共养老储备基金集中管理的典范。本文主要对加拿大公共养老金计划投资管理委员会的管理和运作体系进行考察与研究，并总结其对公共养老基金的管理和运作具有借鉴意义的成功经验。
二、加拿大养老金计划投资委员会的管理和运营体系
加拿大养老金计划(Canada Pension Plan，简称CPP)是加拿大多层次养老保障体系中的第二支柱。于1966年开始实施，实行现收现付制。由于人口结构变化等原因，CPP面临财务问题，但加拿大议会于1997年制定通过了《加拿大养老金计划投资委员会法》，建立加拿大养老金计划投资委员会(CPPIB)，负责对CPP积累基金的投资运营。
尽管CPPIB负责CPP积累基金的投资运营，但CPPIB与CPP却是两个完全独立的实体。CPP仅对加拿大联邦及省政府负责，并负责计划的设计、融资政策及行政管理，如CPP确定应缴纳的费率并决定养老金待遇标准，而由联邦政府具体征收缴费及支付待遇。而CPPIB则是一个皇家实体，只负责对从CPP转移给它的基金进行投资，其并不负有对制定计划的政策及行政管理的职责。根据《加拿大养老金计划投资委员会法》的规定，加拿大养老金计划投资委员会的使命是：一是协助加拿大养老金计划履行其根据加拿大养老金计划对缴费者和受益者的义务；二是为该法案项下的缴费者和受益者的最大利益对转移给委员会的资金，及其在任何指定证券中的权利、所有权或利益进行管理；三是为获取最大的回报率，并且避免不应有的损失风险对资产进行投资，注意可能影响加拿大养老金计划的投资并拥有加拿大养老金计划在任何营业日履行其金融义务的能力②。这一使命要求CPPIB除了满足公共养老金的承诺之外，不得依据政府的其他公共政策目标进行投资，如不得执行社会投资和开发政策，不得对国有企业贷款，只有在决定构建一个债券组合时，才能通过购买政府债券的形式对政府贷款等。
1、加拿大养老金计划投资委员会的监管体系
根据《加拿大养老金计划投资委员会法》的规定，加拿大养老金的投资运作的监管体系主要包括财政部及参加加拿大养老金计划的各省的财政部的监管、审计监督以及充分的信息报告和披露制度。
财政部及省财政部长的职责包括：向加拿大总督推荐理事的人选；每年接受投资委员会的年度工作报告；接受投资委员会的季度报表；财政部长如果认为有必要，可以指定一名审计员对投资委员会及其分支机构进行特别审计；根据需要，可以每6年对投资委员会或其分支机构进行一次特别检查，其目的在于合理保证投资委员会的资产得到保护和控制，以及投资委员会的管理是有经济和有效的。
审计机构在对投资委员会进行监督过程中发挥了重要的作用。根据法律的规定，投资委员会设审计员，由理事会逐年任命。审计员的职责主要是对投资委员会的财务报表、所保存的投资记录以及其认为必要的其他事项进行审查，并向投资委员会出具年度审计员报告。除年度审计报告外，财政部长应责成外部审计员每6年对投资委员会或其分支机构进行一次特别审查，主要检查投资委员会是否维持财务和管理控制、信息系统和管理指引、投资委员会及其分支机构的财产是否能够得到保障和控制以及委员会和其分支机构的金融、人力和物质资源是否得到有效的管理，并且投资委员会和其分支机构是否得到有效的运转。
充分的信息报告和披露制度是CPPIB的治理机制的一个重要组成部分。CPPIB的信息披露政策明确规定，所有的加拿大人都有权知道为何投资CPP基金、如何投资这些基金，这些基金投资于何处，由谁作出投资决策，这些基金拥有哪些资产类别，这些投资正在如何实施等③。CPPIB的报告制度主要包括：年度报告制度、年度财务报表、季度财务报告、年度独立审计，由外部审计师每6个月审查内部控制；年度报告；季度财务报告，以及每两年一次的公共会议。
2、加拿大养老金计划投资委员会的治理结构
(1)理事会。投资委员会的投资业务及相关事务由12名理事组成的理事会负责管理。每一位理事都由财政部长从由联邦和各省的代表组成的提名委员会提交的候选人名单中推荐，由总督任命，每届任期不应超过3年，可以连任，但在任何一年中任期期满的理事不超过所有理事的差数。在此前提下，理事表现良好则可以保留职务。财政部长在进行推荐时着重考虑任命代表加拿大各个不同地区的理事需要，并且理事会中应有足够数量的具有财政金融方面专业知识和相关工作经验的成员。理事长由加拿大总督在部长会同理事会和各参加省相应的省级部长进行协商推荐后，从理事中指定，其任期由总督决定。法律特别规定，加拿大政府或各省的代理人或雇员、加拿大参议院或众议院议员或省立法机关成员以及外国政府或外国政治分支机构的代理人或雇员不得担任理事会的成员，其目的在于使理事会的投资管理活动尽可能不受政治的干预。根据法律的规定，理事会的主要职责是负责对加拿大养老基金的各项投资业务和事务进行管理或监督。包括：为CPP制定书面的投资政策、标准和程序；制定确认潜在的利益冲突和解决此种冲突的程序；制定理事会官员和员工的行为准则；指定一个专门委员会对利益冲突程序和行为准则的适用进行监督等。
(2)理事会的专门委员会。根据法律的规定，理事会下设审计委员会和投资委员会。理事会可以在其认为必要时设立其他委员会，并向其赋予理事会认为适当的职责。审计委员会主要职责包括：要求CPPIB管理层执行并保持适当的内部控制程序；审查、评估并批准内部控制程序；审查并批准CPPIB的年度财务报表并在这些报表获得理事会批准之前将其提交给理事会，等等。投资委员会的职责主要包括：批准聘任全权管理运作CPPIB资产的投资管理人；与CPPIB官员会晤，讨论投资策略的有效性及委员会目标的实现情况；要求管理层执行并坚持适当的程序，以便监督委员会投资政策、标准和程序的使用，并对管理层所执行的该项程序进行审查，和保证委员会的代理人遵守本法案和委员会的投资政策，标准和程序等等。
除上述两个法定的专门委员会之外，理事会还设立的人力资源和薪酬委员会和公司治理委员会。
实践证明，加拿大政府对CPP的投资管理体制进行改革总体上来看是成功的。在1971-1989年的19年期间，CPP的平均回报率为8％。而2000-2004年期间CPPIB的投资回报率超过了加拿大政府规定的4％的最低投资收益目标69个基本点(0.69％)。2004年财政年度，CPPIB的投资收益率达6％，2006财年的投资收益率达到15.5％，2007年的投资收益率达到12.9％④。
三、启示
为应对人口老龄化对养老保障所带来的挑战，从上个世纪90年代以来，各国纷纷对其公共养老储备基金的投资管理体制进行改革。从世界范围来看，对于如何科学合理地构建公共养老储备投资运作体系，还处于一个探索阶段。一个国家采取何种管理和运作模式，往往受制于本国的政治体制、社会保障制度模式、金融市场的发展水平、机构投资者的发育程度、法治环境等诸多因素。各国在公共养老基金管理机构的管理和运作设计，其相对于政府相关部门的独立程度，公共基金投资运作监管体系的构建等方面也存在较大的差异，但从加拿大养老金计划投资委员会的实践中，还是可以总结出一些有益的经验。
1、公共养老基金的管理机构(理事会)在基金治理体系中应该处于核心地位
作为一个独立的公共机构，管理机构的主要角色是充当公共养老基金的“看管人”，这些管理机构的定位并不是一个完全的商业性的机构投资者，具体的投资运作主要是通过外部管理机构或其他的专业服务提供者来运作的(除加拿大CPPIB在被动投资时是由内部投资专业人员运作以外)，管理机构主要负责制订基金的投资政策，并对这些外部服务提供者进行监督，以确保基金资产的安全。其内在的逻辑是，同公司治理一样，公共养老基金的治理也是为了解决所有权与控制权相分离所产生的代理问题。公司领域的代理问题主要是通过公司外部的控制权市场、产品市场、大股东的控制，以及公司内部独立董事的监督和制约、董事和管理层的受托义务、来自经理市场的信誉机制等一系列行为导向的机制和结果导向的机制来解决的，而与公司治理不同的是，在公共养老金领域，像控制权市场、产品市场、经理市场的信誉机制以及大股东的控制等一些来自外部的、结果导向的制约机制均不存在，管理人员的受托义务由于缺乏相应的民事责任追究制度，其对代理人的约束力也不如其在公司领域那么强，因而，在公共养老金领域，对管理人员的约束只存在一种来自管理机构内部的行为控制机制，正因为如此，在各国对公共养老储备基金的治理结构的设计时，普遍设立了一个比公司董事会更加强有力的独立的管理机构负责对基金资产的“看管”。
2、管理机构在履行“看管”养老储备基金的职责时相对独立
如前所述，尽管CPPIB负责CPP积累基金的投资管理，但其在履行职责时，既独立于CPP体系也独立于联邦和省级政府，其各项投资运作活动都是为了在不承担过度的风险的前提下，实现投资回报的最大化的商业目标。其内在的机理在于，在公共养老基金管理领域，存在着两类代理问题：一是受托人的自我获利行为，包括受托人的自我交易、腐败以及偷懒行为等；二是基于受托人的政治目标而产生的代理问题，如受托人利用基金资产促成管理机构的社会政治目标，将基金资产投资于支持当地经济发展或促进当地就业的一些基础项目上，而并没有考虑投资的风险回报特征等。前一类与一般公司领域的代理问题相同，而后一类代理问题则为公共养老储备基金的管理和运作过程所特有的，而且与前一类问题相比，后一类代理问题更为突出，其对基金运作的绩效、投资目标的实现影响也更大，因而，在公共养老储备基金治理结构设计时主要考虑的重点也是如何通过制度设计来防止和减少政治因素对公共养老储备基金投资运作的干预和影响，其措施主要是通过立法规定管理机构的独立投资决策权，并明确规定管理机构基于投资收益最大化的目标而制定投资政策，行使其投资决策权，在管理机构权力机构成员的构成上尽可能选入一些利益相关者的代表，限制现任政府公务员担任理事会成员之外等。当前，在设计公共养老基金治理结构时，如何兼顾利益相关者参与基金治理的需要和减少政治因素对基金商业化运作的影响，并在两者之间求得平衡，依然是各国政府所面临的一个具有挑战性的课题。
3、监管机构对公共养老储备的具体投资活动不进行过多干预
从CPPIB监管体系的设计来看，尽管设立了相应的监管机构，但监管机构对公共养老储备的具体投资活动均不进行过多的干预，其监管职能主要集中于公共养老基金的筹资和支取等环节。从世界范围看，由于公共养老基金的管理机构多被定位于公共机构，因而对其监管更多地纳入到公共机构的治理体系之中，主要是通过监管机构的财务监督、审计监督(包括机构内部的审计员和外部的公共审计师)以及信息公开制度来确保储备基金的稳健运作。其原理在于，公共养老储备基金来源于财政资金，基金资产的终极所有权人和剩余索取权人是国家，并最终由纳税人负担，因而，公共养老基金的投资管理权也无处不散发着公共权力的气息，尽管它也披着机构投资者的外衣，但其与一般商业机构却貌合神离，对其监管也就不是一个纯粹的商业监管行为，而更多地体现为一个政治过程。
注释：
①Jeffrey Camichael and Robert Palacios,A Framework for Public Pension Fund Management,Paper Presented to 2rd Public Pension Fund Management Conference,World Bank,Wahington DC,May 5-7,2003.
②《加拿大养老金计划投资委员会法案》第5条。
③CPPIB 2007 Annual Report.
④CPPIB,Annual Report 2004,2006,2007.①以上涉及的相关公告全文详见上海证券交易所网站(www.sse.com)