论经济学视角下我国农民的国民待遇问题，本文主要内容关键词为：视角论文,经济学论文,国民论文,待遇论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F32 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—4434（2006）04—0082—07
和谐社会的构建是个系统工程，公平正义是和谐社会的关键问题，而公平正义应该体现在利益上。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[1](P82)。恩格斯也指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”[2](P537)。给农民国民待遇，则是协调城乡利益、构建城乡和谐社会的关键。
一、“四化”要求——市场经济下给农民以国民待遇的必然性之探讨
市场经济是以市场为基础配置资源的经济，价格、供求、竞争是其三要素，价值规律是它的绝对规律。经济主体独立化、经济关系公平化、产权确定化、保障社会化，本质上要求城乡统筹、给农民以国民待遇。
1.经济主体独立化
自主经营、自负盈亏，独立地对市场供求、竞争和价格的变化作出灵活反应，这是市场机制发挥资源配置功能的必备条件。自主化要求农户和城市居民户一样，是独立的利益主体，市场上产品和服务的价格的高低、涨落，决定和调节着农户的经济利益。农户可以根据市场情况调节生产和经营，甚至进行资本、技术、劳动力等生产要素的转移。市场经济与行政命令、人为强制是不相容的。
2.经济关系公平化
公平是构建和谐社会的关键，党的十六届四中全会明确指出：“所谓和谐社会就是形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会……要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义……。”从这个表述中，我们可以明确领悟到，社会公平和正义被摆在了极为重要的位置。
“社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。”[3] 而经济利益和经济权利的平等，是各种平等的基础，也是市场经济本身的要求。市场经济是平等的经济，即参与市场经济的主体都有平等的主体地位，这主要体现在等价交换和公平竞争上。
价值规律是市场经济的基本规律，等价交换是根本原则。等价交换以交换双方完全平等的权力为条件。在市场活动中，商品所有者在经济上是完全平等独立的。他们之间的交换是平等自由的交易，一方只有符合另一方的意志才让渡自己的商品，占有他人产品。市场不承认任何的政治和经济特权，任何人不能利用行政和暴力来达到不平等交换的目的。
竞争是市场经济的一种选择，它实现优胜劣汰、优化资源配置。而公平竞争，是实现竞争作用的必备条件。公平竞争包括：竞争主体有均等的机会按照统一价格取得生产要素；竞争主体有均等的机会进入市场，并进行自主经营和决策；竞争主体能够平等地承担税负和其他方面的负担；竞争主体在法律和经济往来中处于平等地位，即遵循统一规则。
3.产权确定化
在市场经济中，任何资源、要素、产品的法人财产权和最终财产权的划分都应是确切的、明晰的。产权明晰是人们交换行为合法化、秩序化的保证。“产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。一个所有者期望共同体能阻止其他人对他的行动的干扰，假定在他的权利界定中这些行动是不受禁止的。”[4](P97) “产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。这些预期通过社会的法律、习俗和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”[5](P97) 当然，这需要法律作保证。
根据制度经济学派的观点，没有国家权力的适当介入，财产权利的有效界定和保护几乎是不可能的。因此，政府的首要职能应该是界定和保护产权，以降低产权界定和转让中的交易费用，为产权安排和产权变革提供游戏规则。在农地产权方面，政府要在明晰产权主体、完善承包经营权权能、确保使用权流动性等等方面，确保农地产权的界定和保护。这是市场经济中农民国民待遇的要求和体现。
4.保障社会化
社会保障是一种社会稳定机制，它对社会发展的作用主要表现为：通过提高劳动者的素质或劳动力再生产的质量，保证社会再生产的正常进行，为劳动力的自由劳动提供条件；促进产业结构的调整和商品经济的发展；引导消费投向，调整消费结构，正确确立积累基金与消费基金的比例；推动生产的发展；创造一个民主、和谐、安定的社会环境，使社会得以协调发展和良性运行。现代市场经济要求建立较为完善的社会保障体系。通过失业保险、医疗保险、养老保险和社会救济、社会救助等手段，创造安定的经济环境，减缓经济运行中的剧烈波动，使市场经济在稳定中发展，在发展中确保稳定。保障的社会化有利于农民在生存、发展、稳定方面获得国民待遇。
二、两大失灵交织——当前我国农民国民待遇缺失之成因分析
市场经济强化的是价格对资源配置的基础性调节作用，推崇的是效率的原则，核心是以市场为基础实现资源的优化配置，使有限的资源能够有最大的产出。在效率原则的框架下，高效生产财富，强化竞争机制，推动社会的进步，促进国家竞争力的提高。依市场经济效率原则来看收入分配，拥有丰富资源、把握良好机遇的成员将赢得丰厚的财富，成为市场经济的佼佼者。弗里德曼认为：“一个社会把平等——即所谓结果平等——放在自由之上，其结果是既得不到平等，也得不到自由。使用强力来达到平等将毁掉自由，而这种本来用于良好目的的强力，最终将落到那些用它来增进自身利益的人们的手中。另一方面，一个把自由放在首位的国家，最终作为可喜的副产品，将得到更大的自由和更大的平等。”[6](P52) 即市场经济遵循的是效率优先原则。但是由于市场不完全透明、信息不完善、暗箱操作等现象的存在，市场在调节经济、配置资源、提供公共产品和服务、公平收入分配等方面存在缺陷，因而出现市场失灵问题。具体表现为：以超额需求或者超额供给为特征的宏观经济总量失衡，因信息不完全或不对称导致的“劣胜优汰”现象，不能自发足额生产像国防、教育、市政建设、生态环境等公共产品和服务，由于垄断而使市场均衡作用失效、市场在解决由于经济主体的经营活动可能带来的正负外部性中失效，单纯依靠市场的力量不可能实现公正的收入分配等等。简言之，在市场经济下，市场作为配置资源的基础性工具是有效率的，但是，广泛意义上的公平却很难实现。
现实是，公平和效率都是保证社会生产和生活过程正常进行的一对必要条件，缺乏公平的社会是一个人心不稳容易发生动荡的社会。任何社会只有达到大多数人认可和接受的公平，这个社会的各项活动才能有序地进行。从这个意义而言，公平是实现效率的前提，而且在一定程度上可以说，公平本身就是效率。没有公平的社会是不可能实现效率目标的。“或许这正是为什么它们互相需要的道理——在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道。”[7](P105) 重要的是在效率与福利最大化之间寻找一个最佳切入点，这个切入点就是政府适当的调控职能，即在再分配领域体现公平化原则，限制社会各类人员收入的过分悬殊现象，严防社会不安定，实现市场效率与社会公平的结合。
市场经济中政府在维护社会公平方面充当了调控人、公益人、管制人、仲裁人、守夜人的角色，表现为：保持总量平衡，通过提供公共物品和准公共物品，鼓励或者打击外部效应来实现并维护一定的公共目标，防止自然垄断和过度竞争保护消费者利益，协调、处理经济主体之间的利益冲突，打击经济领域的违法犯罪行为、维护社会经济生活的正常秩序，等等。正如萨缪尔森所说，当市场制度不能保证最低生活标准时，“公民们通过他们的政府，用政府的支出来补充某些人的实际或货币收入”[8](P70—71)。有效地充当这五种角色的前提是政府的有限性，即政府以保护个人经济权利和经济自由为目的、其职能严格限制在公共领域、实行透明行政、以法行政。但是，由于政策的偏差和低效、政府管理职能的缺失、政府供给主体单一性而导致的成本软约束和盲目扩张、政府的权利寻租等原因，政府在充当五种角色的过程中往往不能达到预期效果甚至使市场失灵问题加剧，表现为严重的政府管理职能的缺失。典型表现在基层政府的缺位与越位。在教育、扶贫、保障社会公平以及各种公益性事业中政府缺位：农村经济发展缓慢、农民收入增加速度下降、农村内部以及城乡之间分化严重；农民在无奈中选择离开农村，流落在外的农民被农村遗忘、被城市排斥，留守在家的多为老弱病残，极端无助。“而在基层政府不应该插手的地方如谋求市场利益、权力寻租、各种高消费场合，却时常出没其中。”[9] 从而表现为越位，越位导致因缺位带来的弊端更加严重，三农成为弱势中的弱势。
在市场失灵和政府管理职能缺失的双重作用下，社会的不公平现象就会存在甚至会加剧，在我国，则表现为农民国民待遇的缺失。
1.农民作为市场经济主体不能独立化
这典型地表现为农产品销售价格非市场化。“公粮”的存在，在1979年前的29年间，通过剪刀差由农业部门转移到工业部门的资金就有5100亿元，从1979～1994年，国家通过剪刀差为主的收入分配措施从农村提取了1.5万亿元资金， 平均每年937.5亿元。工农产品价格剪刀差是在建国初期为了积累实现工业化所必需的资金而采取的以农补工的措施，是我们国家在特定历史时期的一种必然选择，它起码符合我国当时的政治价值取向。但是，政治价值取向的合理不能代替经济上的公平，也不能掩盖以农补工造成的农民在经济上的事实上的非国民待遇。农民在经营上不能独立，在结果上就承担着由工农产品价格剪刀差所带来的隐性不平等，这是农民所遭受到的“非国民待遇”的一个表现。
2.农地产权非确定化导致农民土地收益受损
农村土地产权是指以农村土地所有权为基础，以土地使用权为核心的一切关于土地财产权利的总和，是由各种权利组成的土地权利束。它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。有保障的农地产权制度可以起到稳定经济、激励主体、约束不法行为、有效配置资源、促进技术进步、降低交易费用等作用。家庭承包经营制是我国农村的一项基本制度，也是农村土地产权制度的一项重要内容；但是，我国农村土地承包经营权权能严重残缺，具体表现为承包经营权能不能确定、缺乏安全性和排他性、实施成本高、流动性弱、欠缺法律保障等等，影响了产权制度的效率。缺乏安全性和排他性的典型表现是农民土地的承包经营权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加与政府土地征用行为的讨价还价，导致土地级差收益分配不均。据国土资源部门统计：目前沿海14个省市的地方政府土地出让金收入每年平均在450亿元以上， 其中纯收入平均159亿元，而同期征地补偿费只有91亿元。就是说， 政府运用行政权力决定土地的供给；权力的租金——大量的土地增值被开发商和当地政府所得。这种利用强制性的权力对农民的剥夺，是最大的不公平，也是农地产权非确定化的必然结果。
3.经济关系非公平化导致农民生存权和发展权严重受损
典型的表现是城乡分制的户籍制度。现行的户籍制度是维护城乡二元体制主要制度安排，在户籍制度下，农民在就业、社会保障、公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着不可逾越的鸿沟。户籍身份制度把全体公民人为地划分农业和非农业户口两个标志鲜明的类别，除非通过个人途径，如升学或者从军，农民是不能进城定居生活和寻找正式职业的，也不能够享受与城市居民同样的社会保障和公共服务，即使在形式上已经进入城市的农民工，在实质上也不能够完全享受城市居民所享有的待遇。城乡分制的户籍制度使得农民在竞争的起点上就接受了落后的起点、不平等的游戏规则以及等级严格的事实，这典型地表现在劳动权的等级制上。
在劳动权这项基础性权利上，城市居民和农村居民的差别十分明显。《中华人民共和国劳动法》规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，适用于本法。”“国家机关、事业单位组织、社会团体和与之建立劳动合同的劳动者，依照本法执行。”这一规定，明显地把农业劳动者排除在《劳动法》的保护之外。在就业服务上，国家只负担城市居民的就业、培训，农民则要自谋生路。而且，有些大中城市出台了种种限制农民用工的地方性保护政策。就是说，按照现有的就业制度安排，农民和城市居民被人为隔离在两个截然不同的就业领域。劳动权的等级制，是农民在生存权和发展权问题上的非国民待遇的表现。
4.保障和公共服务非社会化导致农民公共服务权利不足
我国农民社会保障被边缘化、公共投资缺乏、智力支持落后并且弱化、公共服务权利被忽视，既违背了市场经济的要求，又使农民遭受了严重的非国民待遇。
社会保障边缘化。农村的社会保障始终处于社会保障体系的边缘，有很大部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制以外。我国农村医疗设施与条件较差，卫生防疫与医疗保健落后，养老保险范围较窄，公共设施与服务非常有限，与福利、保障较为完备的城镇居民相比，我国农民的福利保障制度有待改进。
政府对农村社会保障的公共投资缺乏。按照城乡分离的社会保障制度，国家每年要为城市居民提供上千亿元的各类社会保障，如养老、医疗、救济、补助等，而农民主要依靠“养儿防老”的传统家庭保险模式，其生老病死伤残就只能由自己来承担。1990～2000年，全国新增的卫生经费投入中只有14％投到农村，因健康状况不良而导致贫困者占农村贫困户的30％—40％。
政府对农村智力支持滞后并且弱化。按照现行的公共教育制度安排，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育经费则以乡镇统筹的方式由农民自己解决，法定的九年义务教育在农村实际上成为一纸空文，它已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。这导致了城乡人口素质的较大差异。2001年农村6 岁以上人口统计显示，每百名农村劳动力中文盲和半文盲占7.7％，每万名农村劳动力中只有24名技术人员，而城市每万名职工拥有专业技术人员2800人。
农村公共服务权利被忽视。现行公共服务制度忽视了农民在公共服务上所应该享有的合法权益，城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等公共服务，农村则截然不同。农村的公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且费用都要农民自己承担。
上述农民国民待遇的缺失，是市场失灵和政府管理职能不到位双重作用的结果。市场在配置资源的过程中过分注重效率而无法兼顾公平，利益导向使农村资本、高素质人员等生产要素缺乏、从而导致恶性循环；政府的户籍制度更是阻碍了城乡资源的优化配置，加剧了资源配置的不平衡；最后防线社会保障和公共服务的差距——社会保障和公共服务不以营利为目的，本身就是市场的弱项，政府本应该担负重任但是实际上在城乡社会保障和城乡公共物品的供给上职能缺失。农民国民待遇的缺失既损害了“三农”的利益、加剧了中国的城乡二元结构，又不符合现代市场经济的要求。发挥市场、政府、社会三方作用，给农民以国民待遇势在必行。
三、三手并用——确保我国农民国民待遇之对策建议
1.制度创新克服政府失败——发挥一只看得见的手的保障作用，确保农民身份平等
身份的不平等是我国农民国民待遇缺失的重要表现，集中体现在城乡分制的户籍制度、承包经营权权能的残缺、双轨制的城乡社会保障制度，等等。确保农民国民待遇，也需要首先从这三个方面着手。
第一，改变城乡分制的户籍制度。资本短缺是制约我国农村社会发展的一大障碍。吸引城市资金、大款资金，甚至外商资金注入农村会起到较好的效果。吸引“外来”资金的前提条件是在制度、政策层面给“外商”以安全、有利的投资环境，城乡一体化的户籍管理制度就是众多制度和政策中的一项重要内容。
劳动力资源在经济发展中起到了某种程度上的第一位的作用，而农村劳动力的转移是农业发展的结果，也是农村进一步发展的必然选择。要实现劳动力的城乡统筹，抛弃身份歧视，让农民成为一种职业而不是弱势地位的标志，就必须取消农业人口与非农业人口差异登记制度，实行城乡居民户籍管理一体化。唯如此，才能提高农村劳动力转移的规模与水平，才能做到农村劳动力的转移科学、有序，才能使劳动力中介组织真正发挥作用，吸引更多的农业专家和科技能人到农村去施展才华。
统筹城乡资源，特别是土地、资本、劳动力资源。改变城乡分制的户籍制度，实现城乡资源的合理配置，是市场经济要求经济关系公平化的体现，也是给农民竞争起点公平、身份平等的前提。
第二，完善土地承包经营权。土地承包经营权作为农村土地产权的一项重要权利，必须明确、科学，这是市场经济对界定产权的要求，也是农民获得独立化经济主体地位的基础。为此：
——切实遵循自愿、民主、公平、合法的承包规则。确保耕地承包经营权30年、草地30～50年不变。对土地承包经营权的每个问题进行明确和全面界定。主要包括：将土地使用权转让给其他农户的权利；将土地使用权转让给非本村集体成员的权利；将土地使用权转让给子女继承的权利；在户口性质变化后保留土地使用权的权利；农村土地使用权的抵押权；将整个土地使用权期限转让的权利等。
——真正保护承包经营权。2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十九条明确规定：承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应按承包方的意愿，保留其土地承包经营权，或允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方，承包方在承包期内交回承包地。
——进行其他配套措施。进行最后一次土地调整；采取土地预测分配方法；留用机动地；“四荒地”的优先开发权；非耕地资源的合理开发利用；为稳定和保障农民土地权利提供有效的法律途径；等等。
第三，完善分配和社会保障制度。合理拉开收入差距是促进效率的手段，但是收入差距必须适度，特别是由于自然条件不同而引起的收入差距。对于收入差距大小的度可以做一些原则规定：收入差距大小的合理界限既要看差距的绝对水平，又要看人们的心理承受能力。一般情况是：当人们的收入水平普遍较高时，对差距的心理承受能力较强，可以忍受的收入差距较大，反之较小；当人们的收入水平普遍提高较快时，人们可以容忍的收入差别较大，反之，较小；社会稳定期，人们可以忍受的收入差距较大，反之较小。
现实问题是，我国农民收入水平相对于城市居民而言太低，近几年落差更大；随着改革开放的深入和社会经济的发展与进步，我国城市居民收入水平提高较快，特别是公务员、事业单位工作人员、效益较好的企业职工；但是相比较而言，农民的收入水平提高得很慢，甚至有些年份下降。亨廷顿认为，现代性产生稳定，现代化伴随不稳定。我国正处在现代化进程中，是社会的转型期，也是不稳定期。由此，太大的收入差距会突破农民的心理承受力，成为社会不安定的诱发因素。
因此，进一步改革收入分配制度，效率与公平兼顾，促进城市与乡村协调。通过增加对农村公共产品和服务的投入，完善农村社会保障制度，改善农业发展状况，提升农民生存质量。发挥政府宏观调控这只看得见的手的作用，完善分配制度和社会保障制度，缩小城乡收入差距，是实现身份平等、让农民公平享受改革成果的要求。
2.利益导向促进资源的优化配置——发挥一只看不见的手的配置资源的作用，确保农民经营主体地位的平等
土地、资本、劳动力作为“三农”最基本的资源的合理流动是市场经济的要求，也是农民获得国民待遇的重要体现。其中，农村土地产权制度作为农村生产关系的基础，其产权的一个层面——使用权及使用权主体（农民）的地位的确定，更是农民国民待遇的制度基础和保证。在当前，农民是否获得了应该获得的完整的农地使用权，很重要的量度是农民是否拥有农地使用权的流转权。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权；其三是经营权（使用权）。因此，农地使用权流转，特指拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。稳定家庭承包经营和统分结合的双层经营是我国农村的基本制度；但是，稳定承包经营并不妨碍土地使用权流转，因为土地的所有权与承包经营权、使用权本来就是可以部分分离的。
第一，农地使用权流转，是提高土地效益和土地利用率的要求。效率是市场经济条件下财富增长的基本前提，效率和适度规模是分不开的。我国农村土地均田承包不可回避的一个问题是造成了地块狭小和零碎分散。这种模式尤其不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农业中来，与土地、劳动等传统生产要素进行优化配置，也不利于节省成本和开支。所以，将土地使用权作为资本加以转让，使土地适度向种田能手和经营者集中。规模的扩大有利于机械化耕作及引进新技术品种，调整种植结构，农民因此可以节约开支，提高农产品产量，增加收入。
第二，农地使用权流转是农业产业结构调整的需要。发展高质量、高效益的农产品已经成为农业生产的目标。根据市场的需求，调整农业结构，以适应日益变化的农产品市场需求成为必然。加入WTO后，农产品面临着国际市场竞争的严峻形势，使得农业生产结构调整更为迫切。这种调整不仅是内部构成比例的变化，而且是用新手段、新体制、新技术去代替旧手段、旧体制、旧技术的过程。土地是农业生产最基本的生产资料，新手段、新体制、新技术的运用需要土地集中成片并相对稳定，实行产业化经营。这就需要土地使用权流转起来，以克服土地细碎化以及由此带来的结构弊端。土地流转，“不动摇家庭经营的基础，不侵犯农民的财产权益，能够有效地解决千家万户农民进入市场，运用现代科技和扩大生产规模问题”。
第三，农地使用权流转是农村劳动力向非农转移的必然。市场经济是竞争经济、效益经济，理性会正确引导农民的要素投入流向。农业是弱质产业、风险产业，在自然禀赋的绝对约束以及农户土地规模小、分散零碎等资源劣势和制度缺陷下，农户很难有规模效益和比较优势，市场难以进一步拓展，农民从事农业生产的机会成本较大。边际收益递增规律显示，简单的多投入并不一定会产生报酬递增，反而会降低效益。如果农民能有其他更有效的替代投入而又能增加自身总体利益，那才是符合农民意愿的最优选择。农民一旦有新的就业渠道时，只要有人愿意以高于种植业平均利润的价格租用土地，土地的流转便会发生。目前，在经济发达地区，非农产业发达，大批农业劳动力稳定地转移到非农产业，其收入的主要来源也由农业转向非农业。随之，土地闲置、休耕、抛荒、兼业经营等现象大量出现。在市场机制下，土地使用权通过流转重新配置成为必然。
第四，农地使用权流转，是农业外部环境变化和农业比较利益变化的结果。最近几年，农地使用权流转呈现出规模逐渐扩大、速度加快、区域不断扩张、形式多样化等特点。其主要原因是：农民承载着过重的负担，生产积极性下降，土地内在经济功能被外在地弱化；土地潜在的获利空间和机会为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会，促使了公司式农业经营的发展；地方政府和社区也积极推动土地流转。
农地使用权的流转，将带动资本、劳动力等生产要素的合理流动和优化配置。只有当农地使用权、资本、劳动力等生产要素按照农民自己的意愿和需求合理、有序、顺畅流动的时候，当市场机制这只看不见的手真正发挥作用的时候，农民的经营主体地位才能真正得以体现。
3.公共选择改善公共产品供给提高公共服务水平——发挥第三只手的中介作用，确保农民政治地位的平等
农村公共产品大致分为三类：在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；一般准公共产品，如农村高中职高教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆等；在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。
现阶段我国农村公共产品的供给存在着供给不足和供给过剩并存的失衡现象，公共服务质量差，很重要的原因是分散的农民组织化程度低，社会地位低下，缺少平等参与决策的机会。完善农村公共产品的供给和公共服务的水平，必须建立和完善农民利益表达机制，充分体现农民的平等国民地位。当前，面对公共权利受到侵害时，农民很难有对等的地位进行表达，并且缺乏有效协商手段去阻止公共权力侵害公共利益的行为。因此，要构建有序的利益表达和协商机制，让农民以熟悉的方式、有更多的机会、以更小的成本、以更多的渠道表达、体现其意愿。为此，要强化官方媒体、现代社会调查技术、市长热线等的作用，加强政府与农民之间对话的中介，减少对话的中间环节，努力实现政府和农民在公共决策和农产品供给的利益博弈中的平等地位。“在公共领域中，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识。”[10]
“公共选择理论被定义为非市场决策的经济研究，或者可以简单地定义为把经济应用于政治科学。公共选择的方法仍然是经济学的方法。”[11](P188) 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。经济市场上的行为主体是消费者和企业，其交易的对象是私人物品；政治市场上的行为主体是社会公众和政治家，社会公众是政治市场上的需求者，政治家是政治市场上的供给者，其交易的对象是公共物品。“与经济学一样，公共选择的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用最大化者。”[12] 由于理性经济人的事实和“搭便车”的心理的存在，公共产品供给会出现低效。把有关公共产品的决策下放到最低决策单位，实行地方和社区分权，建立地方自治和社区自治，充分发挥地方的积极性，给消费者以更多的选择权，这是提高公共产品和服务供给效率的有效途径。
造成农村公共产品供给失衡的核心内因在于基层政府出于自身利益的偏好，热衷于一些建设周期短、见效快、最能反映近期政绩的公共产品。因此，要实现农村公共产品的合理供给，我们就必须构建一系列制度来约束乃至消除政府官员的自利行为。一是改革现行干部评议、晋升、薪酬和问责制度，避免侵害农民的自利行为，约束政府官员对农村公共产品“随意供给”，努力促进农村公共产品由“随意供给”向“合理供给”转变。二是改革农村公共产品供需决策制度，实现决策程序“由上而下”向“自下而上”转变。打破农村公共产品供需长期由乡村行政官员主宰把持的局面，建立由乡村村民内部决定公共产品供需的新机制。三是规范公共事业听证制度，保证农村公共产品由“暗箱”供给向“透明”供给转变。打破政府对公共事业的绝对垄断价格，实行公共事业的价格听证制，让农民对公共产品的种类、价格等拥有质询权。从制度上保证农民参与公共事业单位活动的全过程，确保行政的透明度，扩大农民的知情权。
总之，我国农民国民待遇的缺失，既有市场失灵的原因，也与政府管理职能不到位有关。因此，以制度创新完善政府职能、切实保障市场优化资源配置的效能、充分发挥社会的作用，并且三个方面相互配合，才能确保农民真正享有国民待遇，并促进城乡利益协调、城乡关系和谐。
［收稿日期］2006—01—08
标签：农民论文; 国民待遇论文; 市场经济论文; 土地承包经营权流转论文; 市场经济地位论文; 社会公平论文; 土地产权论文; 经济学论文; 经济论文; 产权理论论文; 城乡差异论文; 三农论文; 农业发展论文; 产权保护论文; 社会问题论文; 社会资源论文; 农村论文; 时政论文; 城乡差距论文;