内生态型政府的内涵及其善治方略，本文主要内容关键词为：方略论文,内涵论文,生态型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态型政府理论是在经济发展与自然环境矛盾加剧、贫富差距增大、世界政治局面动荡的背景下应运而生。它是以民为本的科学发展观在政府行政体制内的具体体现。随着自然、社会环境问题的不断出现，政府行政体制弊端暴露，片面追求生态保护的外在政府理念已难以适应当今形势，将外在生态理念逐步转变为内在生态理念，从政府自身战略、结构、制度、作风及人员的技术、价值观角度出发，制定战略、优化结构、调整职能、提高效率、注重服务、重塑亲民的政府形象，形成结构优化、职能科学、法治廉洁、责任高效的内生态政府机制迫在眉睫。内生态型政府成为当代政府自觉适应复杂环境变化而进行优化与创新的新理念、新宗旨。 一、问题的提出及分析框架 变革政府的治理方式，形成有限、责任、法治、廉洁、节约、绿色、服务的政府理念，使之适应外部自然生态环境和内部政府行政生态环境的发展变化，成为世界各国政府治理的崭新主题。改革开放以来，我国政府为了顺应经济转轨和社会转型先后进行了七次行政体制改革，政府从“政治、经济”管制型、全能型逐步转变为“服务型、生态型”，取得了明显成效。但也必须指出，我国政府现行的运作方式与党的十七大提出的“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”、党的十八大提出的“深化行政体制改革，健全权力运行制约和监督体系，加强社会管理创新”的要求还不太适应，政府在治理理念、结构、体制、技术等方面存在一些不足，应以全面系统的思维方式，推进内生态型政府建设。 美国麦肯锡管理咨询公司所构建的7-S模型是系统思维方法研究的有效模型。该模型主要涉及7个要素，即战略(Strategy)、结构(Structure)、体制(System)、风格(Style)、人员(Staff)、技术(Skill)和共同理念(价值取向)(Shared value)。模型主张，一个组织不仅仅是一种结构形式，而是由战略、结构、体制、风格、人员、技术和共同理念构成的有机系统(见图一)。 在这个系统中，战略、结构和体制是组织获胜的“硬件要素”，风格、人员、技术和共同理念是组织获胜的“软件要素”。麦肯锡7-S模型强调，“软件要素”和“硬件要素”紧密相连。其中，“共同理念”是核心要素，是整个组织的价值取向；“战略”是对组织的发展目标、发展策略和发展途径的总体谋划，它体现组织的共同理念；“结构”和“体制”服务于组织的战略；风格、人员、技术则为“硬件要素”的运作提供支持。唯有7个要素的“硬件”和“软件”有机组合、相互促进，才能使组织系统达到最佳状态，产生最好的绩效。
图一 麦肯锡7-S系统思维模型 麦肯锡7-S模型被西方企业及政府机关多应用于分析组织的变革和发展，成为诊断组织问题、变革组织机制、创新组织范式的有效工具。基于此，笔者拟以麦肯锡7-S系统思维模型为框架，探析内生态型政府的内涵及其构建问题。 二、外生态型政府的内涵及局限性 高小平教授在《中国行政管理》2004年第5期发表了《落实科学发展观，加强生态行政管理》一文，从政府生态职能角度提出了“生态行政管理”这一概念。“生态型政府”一词最早出现在黄爱宝教授撰写的《“生态型政府”初探》一文中，随后国内大多数学者紧随黄爱宝和高小平教授的研究成果开始关注这一新兴领域。他们认为：生态型政府就是环境友好型政府、资源节约型政府、低碳型政府、绿色政府等，其职能主要是解决逐渐恶化的生态环境问题，其基本特征主要表现为“生态优先是其根本价值观；生态管理是其基本职能；可持续发展能力是其核心能力；综合协调性为政府生态管理体制的显著特征；生态科学家咨询为政府决策机制的广泛构成”。笔者将这种生态型政府成为“外生态型政府”。 目前关于外生态型政府的研究具有以下几个特点：首先，在产生背景方面，外生态型政府是为解决日益严重的环境问题从西方发达国家的“绿色政府”理念之中借鉴而来，顺应了我国政府变革的发展需要，是政府在科学发展观理念指引下的升华，是被动的适应自然环境变化而做出的消极性改革，对社会环境、行政环境等因素考虑较少。其次，在共同理念方面，将生态优先作为政府活动的标尺。“生态”成为外生态型政府的根本价值取向，而“政府”则作为实现“生态”的载体、手段。最后，在“生态”的内涵方面，外生态型政府采用了“追求人与自然的自然性和谐，保护和恢复自然生态环境”，忽略了“生态”在生态学与哲学之间的紧密关系，难以真正的实现大哲学观下的能动性、社会性、有机性的生态环境和谐。 笔者认为，外生态型政府的局限性主要表现在以下三个方面： 第一，生态优先的治理理念容易促使外生态型政府治理理念模糊。外生态型政府片面地强调生态优先的理念，一味追求生态效益的同时容易忽略经济效益、社会效益，过度倾向于保护生态环境的做法，在一定程度上阻碍了经济社会的可持续发展。单纯的生态指标难以督促政府转变长期以来形成的经济发展为核心的目标，致使政府产生片面地以生态保护为目标的绩效意识，滋生不作为、乱作为的“生态”执行力。强调了“人与自然和谐”的小生态，却割裂了自然与人、政治、经济、文化、社会的大生态的和谐。单一追求生态优先的治理理念缺乏系统思维的理性，难以实现“五位一体”的大生态均衡发展，使得政府治理理念趋于模糊化。 第二，外生态型政府的内涵与其原本实践性大大降低。生态型政府是居于经济取得较好发展的基础上，政府有能力有义务去解决日益严重的生态环境问题，建设生态型政府的初衷就是要解决自然生态破坏、自然生态脆弱问题，相反，如果是解决经济发展动力不足而实现人与自然之间和谐的背景下，生态型政府内涵的原本实践目标性就会大打折扣，导致与生态有关政策的执行力减弱，实践指导的可行性下降。 第三，外生态型政府是具有普遍意义的大哲学观和方法论的边缘化。行政生态学是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。行政生态学运用“生态”的概念只是“借鉴”了最初作为自然科学的生态学理论与方法，仅是对自然生态系统的“模拟”。然而这种“借鉴”和“模拟”根源于将“生态”概念上升为一种具有普遍性的哲学世界观与方法论。行政生态学的实践目的并非直接作用于日益严重的自然生态危机，促进人与自然的和谐，并未提及自然生态危机对政府行政构建、职能定位的冲击问题。由此可见，外生态型政府是对行政生态学内容的弱化，是政府对于外部环境变化作出的消极反应，忽略了政府自身的生态建设即“内生态建设”，是具有普遍意义的大哲学观和方法论的边缘化。 三、内生态型政府的内涵及必要性 在以黄爱宝教授为代表的众多学者从功能主义立场狭义的解释生态型政府的同时，部分学者开始另辟蹊径揭示生态型政府的新内涵。如金菊和洪富艳认为，“生态型政府的目标是既要政府对社会公共事务管理的生态化，又要实现政府对内部事务管理的生态化以及公务行为的生态化。其构建需要坚持生态平衡的原则、尊重多样性原则、开放原则和协同原则。”莫光财、钟发滔站在代际公平的视角下，认为生态型政府就是按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为的政府。把追求行政系统与自然生态系统之间的平衡和谐作为其研究的终极目标。姚志友、刘祖云根据库恩的范式理论认为生态型政府可以界定为：以生态文明为向导，以经济发展与环境友好为政府的双重目标，在政府管理价值、管理规则与管理对象三个方面都转向“生态型”或遵从“生态化”的政府治理模式。朱和磊、胡赟则把生态型政府定义为“在保护环境的前提下，实现社会经济与自然环境的和谐与可持续发展，就是构建一个职能生态化的政府。”这些新的研究尝试虽未改变以“生态优先”的外生态型政府价值取向，但研究的视野已由“外生态”建设转变为“内生态”建设。 通过对已有研究成果的借鉴与归纳，结合政府再造理论、治理理论、伙伴关系理论，及生态学的理论与方法，笔者主张将政府系统比作自然生态系统，重构政府自身机制，结合麦肯锡7-S模型整体系统思维模式，将生态建设融入到政府战略、机制、结构、技术建设之中，努力实现“五位一体”的战略性、均衡性、持续性发展。笔者认为，内生态型政府是指政府以构建生态共同理念为核心，以制度建设为保障，以技术创新和人员素质提高为手段，以作风改良和网络治理为根本途径来构建内部生态关系，以期实现“五位一体”的均衡、可持续发展战略。 内生态型政府的必要性主要表现在以下三个方面： 第一，内生态型政府是深化政府行政体制改革的必然结果。深化行政体制改革。完善惩治和预防腐败体系，健全权力运行制约和监督体系，是党的十八大报告中明确提出的。内生态型政府的构建正是顺应我国七次行政体制改革的趋势，逐步向生态行政、生态政府、生态政治、生态经济的政府善治模式发展，是解决生态环境问题凸显的需要，是不断健全和完善政府自身建设的内生型变量，是符合事物发展规律，实现从“外生态型”向“内生态型”的质变。 第二，内生态型政府是科学发展观的升华。科学发展观按照全面、协调、可持续的基本要求，统筹人与自然的和谐发展，可持续发展观本身就是一种生态型的发展观，政府作为生态安全保护与恢复的最佳“授权人”，秉承科学发展观，在完善自身建设的同时推动社会各方面的均衡发展，既是对党的执政理念的具体展现，也是对为人民服务宗旨的践行，同时也是对政治文明、物质文明、精神文明、生态文明的最优诠释，是在充分认识自然生态规律和社会发展变迁态势及政府现实需求的理性选择后实施的创造性变革举措。 第三，内生态型政府是实现具有普遍意义的大哲学观和方法论的重要载体。内生态型政府借鉴了行政生态学的研究方法和哲学观念，弥补了生态行政学和外生态型政府“外生态”建设的缺陷，是行政生态学与生态行政学的有机统一。中国传统哲学思想讲求“道法自然”、“天人合一”、“天时地利人和”，而生态型政府遵从自然与社会发展规律，立足本土现实，符合唯物辩证法的发展规律，适时转变政府执政理念的重心，优化政府内部机制，外化政府与自然生态环境、社会等各方关系，是对朴素的哲学观的灵活应用。 四、构建内生态型政府的路径选择 内生态型政府构建是一项复杂而又系统的工程，需要统筹全局的思考，麦肯锡7-S系统思维模型是一种综合性、整体性的思维模型，对于推动内生态型政府的构建具有重大的现实参考价值，为了稳妥有序地推进内生态型政府的构建，笔者从麦肯锡7-S系统思维模型出发，为推进内生态型政府建设提供现实可行的路径选择。 (一)内生态型政府治理战略选择：五位一体、生态优先 21世纪被誉为“战略制胜的时代”。“战略就是规划，是手段，是行动模式，是对整体的把握和未来的看法”。外生态型政府是一种自然生态环境优先考虑的价值取向和指导思想，这取决于外生态型政府的目标。内生态型政府建设需要科学理论指引，合理、可行的政府行政理念是保证内生态型政府构建的强大理论支撑。内生态型政府应树立“政治生态”、“经济生态”、“文化生态”、“社会生态”及“自然生态”五位一体的“整体政府”理念、生态共同理念。政治、经济、文化、社会、生态的建设需要科学规划、整体推进，改变以往的“以阶级斗争为纲”、“以经济建设为中心”的单一、片面地发展规划理念。科尔曼在分析社会主义国家生态问题的根源时指出：“东方，与西方程度一样，已经拜倒于全球资本主义经济的狭隘价值和不增长就死亡的铁律之下。”树立以科学发展观为核心的统筹全局规划意识，在整体推进“五位一体”生态建设的同时，适度倾向“自然生态”建设。结合“生态学理论”、“代际公平理论”、“公共产品理论”、“公共服务理论”、“政府再造理论”，遵循科学发展观的指导思想，把综合协调能力作为政府生态管理中能力的建设核心。将可持续的科学发展观作为指导思想，基于以下三方面的思考：首先，因为科学发展观是行政生态学和生态行政学的理想结合体，是具体的、可执行的指导思想，长期以来政府按照可持续发展观的指引，使得社会各项事业取得了巨大的进步；其次，可持续发展观与生态哲学的和谐性相一致，符合中国传统的哲学思想；最后，可持续发展观倡导公平、高效的社会建设与当今世界政治经济发展的潮流相吻合，是当下中国政府进行自身建设的现实需要。 (二)内生态型政府治理理念选择：网络治理、合作治理 政府治理理念，是政府机关及其工作人员在治理社会公共事务方面所确立的基本价值取向，是政府治理系统中的灵魂。外生态型政府把生态治理、生态改善和生态环境的可持续发展作为自己的战略目标，试图从外部自然生态环境的生态化变化实现政府自身的生态化。纵然外部自然环境生态得到有效缓解，而政府自身职能依旧未变，忽略了政府本身的生态化建设，生态型政府就成了无源之水、无根之木。笔者认为，生态型政府实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化，是网络治理与合作治理共同作用的结果，是政府各项职能共同奏效的综合结果。具体来说，政府政治职能生态化主要表现为公权与私权关系、集权与分权关系的均衡可持续发展；政府经济职能的生态化主要表现为宏观经济与微观经济关系、计划经济与市场经济关系的均衡可持续发展；政府社会职能的生态化主要表现为公平与效率关系、公开与公正关系的均衡可持续发展；政府文化职能的生态化主要表现为精英文化与大众文化关系、传统文化与外来文化关系的均衡可持续发展；政府生态环境职能的生态化主要表现为人类工业化社会、现代化社会与自然界关系的均衡可持续发展。 (三)内生态型政府治理结构选择：垂直化和扁平化相结合 当今世界大多数国家政府治理结构依旧采用垂直化层级管理。中国自封建社会至今仍然沿袭郡县制、科层制的垂直化管理并逐渐趋于成熟完备，但现行的政府治理结构层级过多、行政效率相对较慢。随着市场经济体制的确立和发展，我国先后经历了七次政府行政体制改革，基本形成了科学、高效、规范、持续发展的整体政府组织体系。整体政府组织结构形式基于政治与行政领导的同质性，注重权力的集中和组织各要素的统筹协调与有机配合。构建扁平化的政府治理结构，是回应经济社会发展需要、“减少行政层级”、“降低行政成本”、“提高行政效率”的必然选择。 面临优化权力结构为重点的政府转型现实，要求政府必须进行纵向、横向相结合的分权改革，纵向分权是将权力、权威、资源从中央政府转移到地方政府；横向分权主要涉及两个方面的分权：一是将权力、资源在政府内部各部门重新进行划分和转移，二是将政府的权力、资源分配给市场、社区、公民等非政府组织。而中国政府正在推动的大部门体制改革、下放行政审批制度改革，及省管县、监察监督机构的垂直化管理趋势，和政企关系、政资关系、政社关系、政市关系的定位逐渐明晰，正是对内生态型政府治理结构重塑与优化。 (四)内生态型政府治理体制选择：政府主导、多元参与 中国社会正处在由生存型阶段向发展型阶段复杂转型的过程之中，体制创新对整个制度的调整和重建非常重要。我国是中央高度集权的单一制权力中心负责治理社会公共事务。理论与实践均已证明单一制的权力中心难以适应生态脆弱化、经济全球化、政治民主化、社会多元化发展窘境，生态环境的保护与恢复仅靠唯一的政府主体难以发挥功效且执行力严重不足。 生态环境具有公共产品的性质即收益的非排他性，某人对生态的消费并不能排斥其他人对其同样的消费，自然生态环境的保护与恢复是全人类的共同责任和义务，任何一个个体都无法逃脱责任，需要社会各界、世界各国积极协作、共同参与才能避免“公用地悲剧”的发生。由于生态破坏引起的自然灾难频繁发生，导致资金、人力、资源的极大浪费，笔者认为，健全科学的自然生态预警机制的同时，还需建立政府主导、公众参与和市场能动相互协调的政府良性生态机制，三者相互配合、协调沟通，融为一体，形成政府决策科学、执行有力、监督有方的新体制。公共需求要求公共服务，公共服务要求公民参与，培育和健全公民意识，壮大公民社会力量，创立公平公开、多元参与的内生态型政府治理模式。公民社会的积极参与，有助于形成行政功能与生态功能创新的生态机制，有助于实现由市民社会转向公民社会，再由公民社会走向公共治理，是创新社会管理、构建内生态型政府公共服务体制的现实路径。 (五)内生态型政府治理风格选择：生态服务、生态管理 内生态型政府是民主政府、有限政府、节约政府、责任政府、法治政府、服务政府、环境友好型政府、资源节约型政府、绿色政府、廉洁政府的集合体与升级版，是我国行政治理范式变革的价值方向。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为国家、州和地方政府应该创新，以市场为导向，分权以及为顾客提供高质量的服务。内生态型政府根除了传统的全能型、管制型、统治型的传统政府形象，重塑政府为有限型、服务型、生态型的新型政府形象，正视权力的根本来源和权力行使的根本宗旨，将政府职能重新定位为“经济生态调节、市场生态监管、社会生态管理、公共生态服务”，具有举足轻重的地位。而构建内生态型政府就是为了向社会提供更好的生态环境服务和生态社会服务。 生态管理是致力于保护、改善和修复生态的管理组织和管理行为。以往传统的政府管理，政府在决策的过程中往往受多重因素影响，致使政府只考虑到短期的经济利益或局部的生态利益，也就是说以往的行政管理是“非生态”甚至某些方面是“反生态”的。而生态管理要求政府在决策时全方位地考虑长远的社会效益和全局的生态环境效益，恰好符合内生态型政府管理服务的要求。厘定内生态型政府公共服务的内容具有“主体性”、“民生性”、“公益性”、“基础性”、“法治性”等特征，重新界定公共服务的范围与标准，统筹社会经济发展、统筹国内发展与对外开放，统筹人与自然和谐发展，统筹城乡、区域一体化建设与发展，特别注重对广大农村地区的基础性公共服务体系建设，同时更应注重对“银发群体”、“幼儿群体”的公共性服务。不断创新公共服务的方式与机制，努力实现公共服务的法治化、制度化、正常化、市场化、社会化、公益化。 (六)内生态型政府治理人员选拔：唯才是举、德才并重 1982年，党的十二大把“努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”写入政治报告和党章之中，1987年，党的十三大提出对“国家干部”进行合理分解，对干部队伍进行分类管理，1993年国务院颁发《国家公务员暂行条例》，2006年《中华人民共和国公务员法》颁布，标志着我国逐步建立了与社会主义市场经济体制相适应的干部人事制度，干部队伍的建设也逐渐向规范化、程序化、法制化、民主化迈进。在人才选拔录用方面，废除了领导干部职务终身制，打破了单一的委任制，形成了考任、委任、选任、聘任等多种方式，推行公开选拔、竞争上岗，建立了德、能、勤、绩、廉的考核制度，细化了考核程序。 诚如班密戴利·奥罗乌写道：“实现效能政府的核心是效能的公务员队伍。”建设一支高效能的公务员队伍是建设内生态型政府的关键所在，笔者认为，构建内生态型政府需要强大的人力资源作为保障。首先，适度加大向艰苦边远地区的政策倾斜力度，根据当地实际情况，在遵循“凡进必考”的原则下，唯才是举，德才并重，降低学历等“软要素”，扩大选人的范围，建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制，树立“能力本位、知识本位”理念。其次，彻底解决公务人员的腐败难题，从体制、机制和制度上创新，建立和强化道德约束机制，反腐举报保障机制，外逃贪官引渡机制，不断完善和加强权力监督机制，创新党内民主制度、政府行政管理制度及干部选拔任用制度。最后，公务人员的选拔任用必须与国内、国际环境相匹配，坚持党管干部的原则不动摇，继承优良传统与借鉴国际先进经验相平衡，不断创新吏治模式，形成多元化、民主化、制度化的良性轨道，追求民主和效率的均衡化、生态化发展。从政府内部系统开始培育和提高生态意识，逐渐向公众、企业扩散，推动环保教育，带动全民参与，保护生态环境。 (七)内生态型政府治理技术选择：电子政务、人本服务 技术变革是内生态型政府治理的重要推动力量，提供优质公民服务是政府赢得信任的最佳路径。网络对现代政府和现代经济发展有着至关重要的作用，网络可以培养和提升民众的民主意识和民主行为，网络运用成为精简公共行政秩序和提高政府效率不可或缺的工具。随着信息技术的发展，政府创新办公网络技术逐渐趋于完善，“一站式政务超市”、“政务便民综合服务站”在国内大多数基层政府中发挥着重大的便民桥梁作用。如果没有正确地推行信息与通讯技术，那么它们可能会加大“富国与穷国之间、实力雄厚的地区和边缘化地区之间的不平等”。信息技术不仅向公务员提供及时、有益和有效的资源投入，能够增强公务员的能力，同时也可促进内部流程的效率，减少资源和成本，提高及时性和服务供给质量。利用信息技术建设低成本、服务性的内生态型政府可以增加政府的透明度，改善政府决策质量以抑制腐败，信息与技术系统的应用使政府内部流程再造、改进工作方法、提高服务质量，提供优质公共服务成为了可能。 通过建立电子参与，实现电子信息的咨询和决策，形成电子民主的生态互动机制，进而实现三个维度之间的良性循环，加强公民、市场的参与式民主，帮助政府实现有效、均衡、可持续的公共政策实施的共识性需求。参与生态互动不能一概而论，特别是扩大妇女、青年、残疾人和少数民族群体的参与范围，而电子民主参与机制关注的重点是授权而不是索取，主张公民平等、广泛的参与(见图二)。 电子政务的采用，政府人本服务意识更需加强培养。将网络办公与政府实体办公融为一体，逐步引导公民进行网上办理事务。政府通过网络实现政府信息公开，进行行政审批，简化环节，约束审批权力，实现政府与公众互动，扩大公众参与。在推行政府电子政务的同时，必须建立健全政府网上办公制度，建立健全互联网技术应用的法律法规，以法律制度规范技术应用，更有利于技术应用的“瓶颈”，营造文明、有序、科学、合法的电子政务环境。
图二 电子参与民主流程的三个维度 生态型政府源于生态环境恢复与保护的现实需要，伴随着生态环境的变化和理论研究的精细化、深入化，笔者认为外生态型政府自身已有的缺陷已难以适应日趋变化的复杂形势。内生态型政府兼具人与自然和谐发展及政府生态化重塑的双重功能，以期追求“五位一体”的生态理念，实现政府善治的目标。当然，内生态型政府自身也并非完美，如绩效评估难以衡量、经济发展、公民素养与政府内化机制存在差异等。因此，我们需要理性的、辩证的审视内生态型政府的内涵和构建，更需要社会各界同仁继续研究这一新兴范式，进而完善之。
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