国家创新系统决策框架：一种系统的思维方法_组织与机构论文

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      中国图书分类号F204 文献标识码A 文章编号1671-4741(2015)02-0060-06

      当下的经济发展模式是不可持续的，这种经济模式极度依赖化石燃料导致资源枯竭、生物多样性损毁和环境污染。世界不再是在一个安全运行空间中发挥功能。面对这一情况，如何运用创新政策，变革技术创新方向，促进以可持续发展为导向的技术创新方法，日益受到创新学者和决策者的重视。

      重视体系方法，是着眼于创新体系诸阶段，而不仅仅关注创新体系局部的决策思维方法。体系方法旨在解决创新中的问题以及创新的负面影响，这些问题常被称为体系性弱点或体系性故障，阻碍着创新体系作为一个整体存在的运行和发展。不同于新古典主义的市场失灵。这些体系故障包括，过弱或过强的创新网络，薄弱的创新需求或建制能力问题。尽管体系问题的分类研究十分丰富，但如何体系地识别这些问题，使用什么类型的工具处理它们却鲜有论述。而且，体系方法和体系问题的相关性研究也较弱。

      针对这一现状，本文将结构分析和功能分析方法结合在一起，并提供一个决策框架，以便于识别体系性问题和用体系方法来解决被识别的问题。一般人们用结构分析方法评估和比较国家创新体系构成，阐明创新活动中的决定因素。运用功能方法强调变化过程(而非结构)对于技术创新体系良好运行的重要性，按创新体系功能划分的话，功能方法关注的问题包括创业活动、知识发展、市场形成，旨在阐明创新体系运作的机制。

      结构分析和功能分析彼此独立发展，构成不同政策程序。每种方法都各不相同，侧重政策过程的不同方面。本文力图克服这些缺陷，充分显示所要分析体系及其问题的完整视图，提供更有效的政策框架促进持续的技术变革过程。

      一、创新体系的结构和功能

      “创新体系”概念的提出，旨在应对新古典主义学说难以应对的技术创新本质难题。以地理空间为分析单位时，可将创新体系分为国家或区域创新体系、跨国界的创新体系、技术创新体系。关于创新体系的元素，则有狭义和广义之分。狭义的创新元素包括组织和参与创新的机构，如研发部门、技术机构和大学。广义包括经济结构诸方面，学术、研究和机构，生产、市场营销和金融体系。有学者提出三类技术创新体系元素，即行动者能力，网络和机构及其立法，资本市场、教育体系及文化。

      对不同国家创新体系结构展开比较，曾是把握创新成败根源的重要依据。然而，决策者难以轻松仿效其他创新体系结构，因为地域特性的缘故导致一个体系的元素转移到另一体系时，难以体现同样良好的结果。另外，在实际应用中，要确立和设计政策框架时，创新体系理念和组成的巨大差异也极具有挑战性。

      这就需要在可持续发展的背景下进一步聚焦技术创新体系。首先讨论技术创新体系的四个结构元素(见表1)，即行动者、建制、交互作用、特定的基础设施。

      

      第一，行动者。根据行动者在创新过程中的作用，可将其分为：用户、生产商、中介和赞助机构；根据行动者在经济活动中的作用，其又可分为：企业、消费者和知识机构。鉴于当下体系创新中，生产者和消费者的区别日益模糊。我们进一步将其划分为：公民社会、政府、非政府组织，公司(初创公司，小中型企业，跨国公司，大型公司)、教育机构(大学、技术学院、研究中心、学校)和其他组织(法律机构、金融机构、银行、中介机构、知识经理人、顾问)。这些不同的行动者在体系创新中发挥不同的作用。

      第二，建制。其包括习俗、日常活动和共享观念(软建制)。它是通过规则、规范和策略(硬建制)而组织起来的。建制的设置取决于空间、社会文化和历史发展，同时也不同于这些组织(如公司、大学、政府机构等)。在本文中，各类组织被视为一类行动者。

      第三，交互作用。其包括网络和个人联系两个层面的动态互动。网络交互既指合作关系和行动者关系，也可被视为行动者组织的更高形式。创新体系早期没有网络的情况下，互动就体现为行动者的双边互动，这里的关键是关系。

      第四，基础设施。其包括物质、知识和金融三方面。一些学者用基础设施，例如“框架条件”、机构设置(规则、规范和社会行为)、公共事业和政策来表述。物质基础设施，如建筑物、道路(轨道)、桥梁、港口、机场、电信网络以及诸如人工制品，仪器或机器等技术工具在建立主导技术和塑造技术方面发挥了重要的作用，并影响到整个创新体系的效应。知识基础设施包括：大学、研究实验室、培训体系、图书馆等，这对知识的生产、维护、分配、管理和保护至关重要，强调了技能、专业知识、知识生成和储存等柔性内容。金融基础设施包括：补贴、金融项目、资助。技术创新体系如表2所示。

      

      功能分析对创新体系良好运作至关重要。对创新体系功能的把握，有助于阐述体系的动力所在。创新体系具有七个功能，即创业活动、知识发展、知识传播、搜索指导、市场形成、资源运用、合法性创建。这些功能显示出特定时刻中创新体系的状态。

      功能分析是解决创新体系“阻塞机制”问题的重要方法，也是确立新政策的理论框架。但是，仅凭功能分析，不足以提出开发成功的创新体系政策。理由有二：首先，若不改变结构元素，功能不受影响。如，知识传播的先决条件是存在行动者交互作用。只有创建有利于交互作用的条件，才能促进相关行动者的参与，才能发挥知识传播对政策功能的影响。对决策者来说，功能缺失或“孱弱”，都是促使其关注创新体系结构的信号和原因。其次，仅以功能作为政策的唯一依据，则难以全面把握阻塞机制，也会使政策问题的完整性变得不确定。

      对此，结构分析应引入到功能分析之中。通过演绎不同的结构元素，比如，为什么没有发生创业活动？如何改变创业活动？如何来检验功能？从而表明，某些体系功能缺失原因与创新体系结构相关，特别与行动者、交互作用、机构和基础设施相关联。改变结构元素的政策能创建一个产生或“增强”功能的环境。

      因此，结构使功能具有了意义，双向的结构功能分析能有效阐述体系运行机制，有效说明创新体系问题及原因。这样的分析比传统的功能分析更能提供一个精确完整的政策基础。

      二、体系性问题

      我们将阻碍创新体系发展的问题称为体系性问题。早在1997年，经济合作与发展组织的报告列出了体系问题的几个方面：缺乏行动者问的互动；基础和应用研究间不匹配；技术转移机制缺失等。有学者提出了体系问题包含的四个结构要素：基础设施、建制、交互和能力问题。

      1.问题与结构。

      鉴于本文已确定了创新体系的四个结构维度：行动者、机构、基础设施和相互作用。前三个要素被视为体系的组件(操作部分)。在体系研究的术语中，相互作用体现了组件间的关系。四个结构要素都有特定的属性。若其中任一要素出现问题，体系就不能发挥体系性功能。同样，如果出现与结构有关的问题(如结构的缺失)、与属性相关的问题的话，创新体系也有可能难以运行。

      这就意味着，如果创新体系无法有效发挥功能，我们可以从两方面来分析结构因素以寻找原因：要么是结构的缺失，抑或为属性的缘故。因此，分析创新体系出现的问题，可将体系性问题与下列因素相连接起来，即行动者及其能力、机构设置及其质量、相互作用及其质量、基础设施及其质量。

      这样，我们就可以采用诸如能力、质量和强度之类的术语分析结构元素性能/属性的正负效应。例如体系的交互可能很强或过弱。机构设置可能过严或过于松散。因此，我们将体系性问题定义为诸多影响创新过程方向、速度及阻碍创新体系发展和发挥功能的消极因素中和，并将它们分为以下四种：

      第一，行动者问题。其包括相关行动者问题和行动者能力问题。

      前者与行动者的状态相关，后者与行动者能力相关，即行动者可能缺乏学习和利用资源的能力，缺乏识别和表达需求的能力，缺乏发展愿景和策略的能力。

      第二，建制问题。有硬和软两种类型。硬建制问题涉及特定制度缺失，软建制问题与能力/质量相关。同时，强建制问题可能导致所谓专用性陷阱和现状依赖。弱体制问题可能会阻碍创新，如不足以支持新技术和发展。

      第三，交互问题。有时称为锁定问题或网络问题，有两种类型。一种是与存在相关的交互问题，即因行动者存在认知差距，也由于目标不同，假想、能力或信任缺乏所致。另一种是与质量相关的交互问题，即涉及交互作用的质量与强度。

      导致强网络问题的原因可能包括：一是目光短浅，即内在需求利于现存设置和关系，阻碍了外向拓展活动展开；二是在职行动者的强烈参与；三是缺乏与外部的联系及打破内部强组织的主观意愿；四是因资产特殊性而过度依赖合作伙伴；五是行动者的联系缺失所形成的弱网络问题，阻碍了交互式学习和创新，这也被称为互补性问题。

      第四，基础设施问题。指涉及物质、知识和金融基础设施的问题。主要包括缺乏特定基础设施时的现存相关性问题；基础设施不足或功能故障时的质量相关性问题。

      上述分类并不意味着现实情况下，所有行动者、各类基础设施及现存建制需要“存在于”每个体系中。特定行动者的参与或一些规章制度的存在，也会阻碍创新体系的运行。行动者及其能力，都依赖于所分析的体系及其社会、经济和政治环境。全面阐述所有体系维度和所有可能会产生的问题，有助于决策者全面分析体系，也可以有效地刺激这些因素的有机结合。

      在讨论体系问题时，有学者使用诸如体系性“失败”、“弱点”或“缺陷”等概念。失败被定义为某些事情未成功，或是创新过程中的失败，即事情没有达到要求或者是预期的目标。缺陷或弱点也是相对于事情本应完美或理想化而言。创新理论研究强调，当技术发生内生性变革，并处于不确定条件时，并不存在最佳和平衡状态，所以不可能谈论失败、弱点和缺陷问题。本文将这些体系性失败和弱点均视为体系性问题。

      2.功能、结构和体系性问题。

      不管功能强弱是否与行动者、机构、交互或基础设施有关，使用功能结构分析方法可以进一步探讨，问题的根源在于缺失这些因素之一，抑或是行动者能力有问题。这样一种方法可分析功能，进而找到产生问题根源。

      3.阻碍机制和体系性问题。

      所谓阻碍机制是指创新链接中行动者和资源的缺失，造成创新障碍的原因也是体系问题。包括：行动者/存在问题、基础设施/存在问题、交互/质量问题、交互/存在问题、建制缺失问题、行动者/功能问题等。因此，本文运用体系问题的分类研究，来加强经验分析。这种将有助于决策者和创新者在进行结构功能分析。

      三、体系性方法

      1.处理体系问题的体系方法。

      识别体系性问题是选择策略和工具的前提。这些策略和工具可以体系问题为目标，并影响创新体系的功能。体系性方法包括以下五个步骤：一是构建和组织创新体系；二是提供学习和实验的平台；三是为战略智源提供基础设施、刺激需求；四是管理界面；五是发展战略和愿景。

      构建和组织创新体系，是指确保行动者，机构和基础设施存在。对于行动者问题，它表述为“刺激和组织相关行动者的参与”。对于建制问题，它可以定义为“促进软、硬建制形成”。基础设施的问题就是“刺激物质的，金融和知识基础设施”。提供学习和实验的平台，是涉及行动者学习新技术能力。提供战略智源和刺激需求，与基础设施(知识)问题和行动者的能力问题相关。管理界面是促进体系内部相互作用的方法，发展策略和愿景是开发行动者能力的推动力。

      具体来说，体系方法聚焦以下目标：(1)刺激并组织各种行动者(非政府组织、企业、政府等)参与创新；(2)创建行动者的能力发展空间(例如通过学习和实验)；(3)刺激异源性行动者展开交流；(4)防止关系过强或过弱；(5)保证(软和硬)建制的存在；(6)防止建制太软弱或过严；(7)促进物质、金融和知识基础设施建设；(8)确保基础设施具有良好质量。

      2.目标与功能。

      体系方法的目标是描述性的，是旨在支持政策设计和工具选择的手段，它能以集成方式来处理所研究问题。分析体系方法目标和结构因素的关系有助于以体系元素为目标提高体系整体性能。因此，创新体系功能是确保体系良好运行的过程，体系方法的目标描述了使创新体系功能极大发挥所需的环境。

      四、体系性政策框架设计

      不同类型的问题需要采用不同的工具来分析，体系问题和体系方法目标间不可分割的联系要求建立体系性政策框架。在这个框架内，分析结构元素可以把握功能。这种分析能准确判断阻碍创新体系发展的因素。

      此应用程序的框架主要包括以下五个阶段：

      第一阶段是反映结构维度及其能力。描绘行动者、建制、交互和基础设施及其能力等结构维度。信息的来源包括文献、因特网搜索和行动者采访。

      第二阶段是耦合功能结构分析。对现有技术创新体系功能进行分析。根据决策者和其他行动者在五个层次的合作情况来评估功能。

      功能一，创业活动。回答的问题包括：是否有足够的企业家？什么是优质的创业？涉及什么类型的企业？产品是什么？企业家实验的程度如何？有哪些有效的技术选择？有没有企业家离开体系？有没有新的企业家？

      功能二，知识发展。解决的问题包括：知识库的质量和数量依据是什么？知识是基础性的还是应用性的？有没有很多项目、研究、专利和文章？是否有处于国际领先位置，触发项目，引用较多的专利？哪些行动者特别积极？谁资助知识的发展？技术能否得到国家研究和技术项目的关注？是否有足够的知识用户？

      功能三，知识传播。回答的问题包括：是否有强大的合作伙伴？若有合作伙伴，他们是哪类人？知识发展是否为需求推动型？是否有知识传播的空间？是否有激烈的竞争？知识是否与创新体系的需要相一致？是否有执照签发？

      功能四，探寻指导。回答的问题包括：体系是否有一个清晰而共享的目标？若有，它是普遍的还是特殊的？它是否是由特定的程序、政策支撑？哪个是体系的领跑者？客体是否引导政府活动？技术发展动力消极还是积极？复杂的愿景是否符合现有立法？

      功能五，市场的形成。回答的问题包括：市场是什么样子的？它的尺度是什么？现有的和潜在的用户是谁？由谁发起(公共/私人团体)？是否有制度激励/市场壁垒？是否必须创建一个新市场或者现有市场是否必须开放？

      功能六，资源运用。回答的问题包括：体系发展是否有足够的资金来源？他们是否符合体系的需求？他们是否主要用于(研究/应用程序/试点项目等)？是否有足够的风险资本？是否有足够的公共资金？公司是否易于使用资源？

      

      功能七，创造的合法性。回答的问题包括：技术投资是否被视为合法决定？变化是否有很大阻力？阻力来自哪里？这种阻力是如何显现的？行动者的游说力量在体系中是什么样的？联盟形成是否会发生？

      第三阶段是识别体系问题。回答的问题包括：分析耦合结构功能及功能运行优劣原因，有助于把握阻碍体系发展的体系问题。分析形式如表3所示。

      第四阶段是体系方法的目标。已精确确定的体系问题，易于与体系方法目标相契合，这可以为支撑整个体系发展提供决策建议。已确定的体系问题和相应的体系方法目标如表4所示。

      

      

      第五阶段是体系方法的设计。为完成体系方法的目标，现有政策领域已有一套传统独立的工具。表5做了一个概述。这些工具对创建创新体系方法具有支撑作用。然而，这种选择，不仅仅依赖于已确定的体系问题，还依赖于工具的相互作用，周围社会政治和经济条件，其他因素的影响。一种体系方法也就是为一个特定创新体系而设计的一套整体一致方法。其目的在于，通过影响体系元素和关系，为体系的形成创造机会和环境。人们期待在一个体系或是一个更高层次的创新体系中运用一种优良的体系性方法。

      基于近年来有关创新体系的研究，本文整合了四种方法，将创新体系的结构和功能，体系问题和体系方法统摄到体系政策框架中，为促进技术创新提供方法论。

      本文认为，对体系性能的评价结构和功能分析，都是有效的分析工具。认识创新体系的组织形式和表现，功能分析方法是对结构分析的补充。将创新体系结构与功能相连接不仅是出于分析的目的，同时也是出于实用性的原因。只有改变结构才影响功能。体系问题的结构特点是使之与功能模式相链接，这种模式与创新水平有关。在功能分析基础上所确认的体系问题，既表达了结构问题，也反映出它们在创新过程中的巨大影响。

      这种理论的实践也证实了通过减少负面要素，激发积极因素，提高能力，决策者不仅可为创新提供更好的环境，也可能影响有着特定目标方向的技术变革，真正做到将行动者、建制、交互和特定的物质、知识和金融基础设施作为创新体系结构维度具有合理性。

      说明：本文由荷兰乌得勒支大学哥白尼可持续发展研究所学者安娜·J.维克洛克(Anna J.Wieczorek)和马克·P.黑克特(Marko P.Hekkert)所著。本文出自于《科学与公共政策》2012年第39期，旨在研究国家创新体系中结构与功能相结合的系统思维方法，译文对文章的框架略做了修改。

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