地方党委依法执政能力现状调查与研究，本文主要内容关键词为：执政能力论文,现状调查论文,地方党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D221/227 文献标识码：B 文章编号：1008-679(2006)05-0012-03
江泽民同志在党的十六大报告中第一次提出了“坚持依法执政”概念。胡锦涛同志也多次强调：要增强依法执政的自觉性和坚定性。我们党明确提出“依法执政”和“提高依法执政能力”的思想，这是党的领导方式和执政方式的法治选择，是依法治国方略在党的领导方式和执政方式中的具体体现。
地方党委如何“坚持依法执政”，党员领导干部怎样“提高依法执政能力”。对此，我们对成都市228名县处级、49名副厅局级领导干部进行了问卷调查，还采取了一些集体座谈和个别走访的调查研究方法。
一、地方党委依法执政的法治理念现状的调研
党员领导干部的法治理念是具有社会主流价值的社会法律意识，它直接影响着我国依法治国方略的实现进程。我们围绕地方党委在依法治国、依法执政方面的法治理念现状所进行的调研情况如下：
（一）关于宪法、法律至上的理念
宪法和法律是否具有至高无上的权威性，这是判断社会法治状态的基本标准，是依法治国和依法执政的核心原则。依法执政其实质就是依宪执政。因此，坚持依法执政，必须树立宪法和法律至上的法治理念。
在问及宪法在国家生活中的重要性的回答情况是：认为“很重要”的占总数的98.91%；认为“比较重要”的占0.72%，没有人认为“不重要”。在回答“坚持宪法与法律至上的原则与坚持四项基本原则”的关系问题时，回答“完全一致”的占总数的68.23%，回答“基本一致”的有24.91%，回答“是有矛盾的”有3.97%。
在对宪法知识的认知状态方面，有30.69%的干部回答“系统学习过宪法”，64.26%的干部回答“大致学过”，尚有5.05%的干部回答“没有学过”。
在问及“国家权力与公民权利的关系问题上”，回答“国家权力产生公民权利”的有占总数的30.32%，回答“公民权利产生国家权力”的占57.77%，回答“不知道”的有11.55%。
在树立宪法和法律权威的理念上，仍然有25.17%的干部认为“法律权威和领袖个人威望并重”；有8.3%的被调查者选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于领袖的权威”这种封建人治的观点。
可见，绝大多数领导干部虽已认识到宪法在国家政治生活中的重要性，但在宪法知识的学习方面绝大多数干部未能系统学习过，尚有较大比例的干部严重缺乏宪法和法律至上的现代法治理念。
（二）关于党内民主的理念
党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。依法执政的基础在于法治，而法治则以民主为核心。可见，党内民主是党的依法执政的基础。
在问卷调查中，对“您所在的党组织是否定期召开民主生活会”，回答“不能定期召开”占43.88%的。有23.24%的人“对所在党组织召开的民主生活会”表示基本满意；有的人14.13%表示不满意。在回答“一个普通党员和党的干部之间在事实上能平等吗？”有占总数的68%的人回答“否”。
在回答“您是否对各级党组织的工作提出过建议和倡议”时，有占总数的47.56%的人选择了“否”，33.27%的人感觉向各级党组织提出意见和建议是有顾虑的，19.03%的人认为即使正确的意见也存在着不被采纳的可能，怕提了意见不但不会被采纳，反而会得罪领导，怕受到打击报复。
在回答“您所在单位的干部的选举是民主选举还是走形式”的问题时，选择“不能做到民主选举”的占总数的29.06%。认为党的领导干部的选举是“走形式”，占总数的29.41%。
可见，党内民主建设虽有较大进步，但党员干部的民主意识尚需加强。
（三）关于法律信仰
“法律必须被信仰，否则形同虚设。”因此，地方党委领导干部树立广泛的法律信仰是推进依法执政的首要之义。
从调查情况看，大多数领导干部已经认识到法治理念的重要性，但是，在普法学习中领导干部学习和掌握的法律法规还有较大差距。系统学习过行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法和行政许可法所占比例分别为36.3%、37.12%、20.8%和49.5%，系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法和选举法的仅有31.6%和32.51%。有13.3%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，22.7%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。
在回答“您认为四川在十年左右能否基本实现建设法治政府的目标”时，有58.84%的人认为“下大力气才能”，29.60%的人则认为“不能”实现。
有76.23%的人选择“我赞成并坚持依法执政和依法行政”。可见，依法执政的理念已为大多数领导干部所接受。但是，“您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么”的问题时，回答“能继续坚持依法办事”的仅为66.1%，“为了给领导的面子，在处理时违心地打折扣”的占到了被调查对象的33.9%。在回答“您认为目前地方党委是否存在‘以党代政’的现象”时，回答“存在”的竟然有占总数的73.64%。
可见，增强领导干部法律信仰和依法执政理念任重道远。
二、地方党委依法执政能力现状的调研
江泽民同志在党的十六大报告中将执政党与人大、政府、政协以及人民团体的关系界定为：“规范”与人大、政府、政协以及人民团体的关系，“支持”人大、政府、政协等依法履行其职能，这是对执政党依法执政方式的准确定位，也为各级地方党委依法执政提供了明确的思路。
为此，我们按照江泽民同志的“规范”和“支持”的原则，对地方党委依法执政能力问题进行了初步调研。
当问及“你那里的党委与人大、政府、政协、群团的关系”时，回答“规范”的占20.94%，回答“比较规范”的占64.99%，回答“不规范”的尚有10.47%。对认为“你那里的党委对地方各项事业”是：“坚持全面包揽式的领导”有占总数的15.88%，认为“替代职能部门去管理”的有6.86%。可见，地方党委与人大、政府、政协、群团的关系，依法规范化的程度还不够。
在回答“你认为目前地方党委在领导人大依法履职的水平”如何时，回答“高”的有占总数23.44%，回答“一般”的占60.01%，回答“差”的尚有5.42%。在回答“你认为目前地方党委对人大工作的重视程度”时，认为“一般”的有56.68%，认为“差”的尚有11.55%。对“目前地方党委是否存在干预人大依法履职的现象”的回答是：认为“时常干预”的有占总数的19.13%，认为“有时干预”的有55.6%，认为“不干预”的有22.74%。
在回答“你认为目前地方党委在领导政府依法行政的水平”如何时，回答“高”的有占总数38.99%，回答“一般”的占49.81%，回答“差”的尚有5.45%。在回答“你作为党委领导（或行政领导）与行政领导（或党委领导的）关系”如何？回答“配合默契”仅占总数的16.97%，回答“比较默契”的占54.88%，回答“有矛盾”的占17.69%，回答“矛盾大”的占5.05%。
在回答“你认为目前地方党委在领导政协的水平”如何时，回答“高”的有占总数29.96%，回答“一般”的占54.16%，回答“差”的尚有8.66%。
在回答“你认为目前地方党委在领导司法机关公正司法的水平”如何时，回答“高”的有占总数31.05%，回答“一般”的占54.51%，回答“差”的尚有7.58%。
在回答“你认为目前地方党委在领导群众团体依法自律的水平”如何时，回答“高”的有占总数19.13%，回答“一般”的占61.38%，回答“差”的尚有12.64%。
三、增强地方党委依法执政能力的对策思考
毋庸讳言，目前地方党委依法执政的理念和能力，与建设法治国家的目标尚有较大距离，还必须下大力气提升地方党委的依法执政能力，才能加快实现我国依法治国的伟大方略。
（一）更新地方党委依法执政法治理念
党的依法执政能力建设是以其依法执政的思维、理念为前提的。培育起社会主义的民主法治理念，则是提高领导干部法律素养的关键。在领导干部法治理念、法律信仰的培养内容上，应当以“法律权威”、“民主法治”、“控权保民”等法治理念教育为重点，培育“依法执政”的现代法治理念，增强“依法执政”的自觉性。
1.培育法律权威理念，摈弃人治权威。“法律权威不是一个孤立的概念，而是一个与人们对法律的态度与反应紧密相连的复合型概念”，“法律至上、法律至圣、法律至贵和法律至信，共同构成法律权威的内容和要求。”应当使我们的各级领导干部明确：“法律至上”要求一切社会组织和个人必须遵守和服从国家法律，任何组织和个人不得有超越于法律的特权；“法律至圣”强调法律的最高权威，法律神圣不可侵犯，任何组织和个人触犯了法律都要受到相应的法律制裁。“法律至贵”体现的是法律价值的重要性，法律除了它的工具性价值外，还具有其自由、正义、平等、安全、秩序和效益等重要价值。“法律至信”强调人们对法律的真诚信仰。江泽民同志反复强调执政党依法执政的依据是宪法和法律。他指出：“我们党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律。……所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行，都不得同宪法、法律相抵触。”只有通过法律权威理念的培育，才能使我们的领导干部彻底摈弃封建的人治理念，摈弃法律信仰缺乏的人治传统，使之自觉地在宪法和法律范围内活动，自觉地依法执政。
2.培育民主法治理念，摆正主仆关系。“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法精神与“三个代表”重要思想是高度一致的。尊重广大人民群众的主人翁地位，全心全意为人民服务是“三个代表”重要思想的核心。党员领导干部遵守宪法和法律就是尊重广大人民群众的主人翁地位，党员领导干部在宪法和法律范围内活动，自觉地依法执政，就是自觉地接受人民群众的监督，忠实地履行为人民服务的“公仆”职责。由于我国封建专制传统的深重影响，“官贵民贱”的理念根深蒂固，人们常称官员为“父母官”、“青天大老爷”等，一些官员把人民视为“草民”、“子民”、“刁民”，于是一些人颠倒了主仆位置，恣意滥用人民赋予的权力。因此，培育民主法治理念，必须树立公仆意识，把维护和实现人民群众的根本利益放在首位，想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所求，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。通过各种法律程序，广泛听取群众意见，尊重群众首创精神，切实保障群众权益，规范执政行政行为，彻底摈弃凌驾于人民头上的“做官当老爷”、“家长作风”、以权代法、以权谋私等封建主义特权思想。
3.培育控权保民理念，控制权力滥用。国家权力本应是人民授予的，即由人民选出代表组成国家权力机关而制定法律，选举官员，授予权力，因而执行这种权力的人们本应是人民的“公仆”，但权力的易腐蚀性，使他们又极易成为社会的“主人”。千百年来，法乃治民工具，权大于法，官贵民贱是中国典型的传统政治文化，官员的特权思想，人治权威和家长制作风极易在这种传统文化的沃土中滋生。因此，在依法治国、依法执政的条件下，所有权力都必须通过法律赋予，否则国家机关不得享有和行使任何权力。与此同时，任何权力也都必须通过法律来制约和控制，否则“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。湖南嘉禾强拆书记周余武就是这种滥用权力的典型代表。宪法是一种对权力加以控制的法律，宪政理论的核心在于控制公共权力，保障公民权利，防止执政者对权力的滥用。依法执政就是依宪执政，其核心在于依法治权，依法治官。因此，必须对各级领导干部进行以控权保民为核心的宪政理念的教育，才能变权力执政为依法执政，变管制执政为服务执政，变专制执政为民主执政，变人治执政为法治执政。
（二）依法执政必须重视党的制度建设
邓小平同志把制度建设看作是党的建设的根本。他指出：“党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多”，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这些深刻精辟的论述对于推进党的依法执政的制度建设，至今仍然有着振聋发聩的重要意义。
为了实现依法执政的治党方略，要健全依法执政的法律规范。依法执政要求执政党的执政行为必须有法律依据。目前我们党依法执政所依据的主要是国家宪法、行政法方面的相关法律规定，就目前的宪法、行政法包括人大组织法和政府组织法、选举法等法律看，制度的盲区和空白还较多，还不能适应依法执政的法律需求。因此，应当健全完善这方面的法律，从而科学地界定执政党的领导职能、执政方式和执政党与国家权力机关、行政机关、司法机关的关系，从法律制度上保证执政党对国家政权组织实行依法领导，从而“规范”党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，“支持”人大、政府、政协等依法履行其职能。
为了实现依法执政的治党方略，要修改完善党的章程。中国共产党要长期执政，就要使党进入国家政权组织，使党掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。在法治国家中，并非任何政党都可以成为执政党，也不是任何政党以任何方式都可以进入国家政权组织。根据民主和法治的要求，依法执政首先意味着，党依照宪法的规定以法定的途径进入国家政权组织。问题在于，我们目前的党章尚未与国家法律有机统一起来，要通过修改完善党的章程，解决党的代表不一定是人大代表，党委委员不一定是人大常委委员的问题。通过修改党的章程，使执政党通过法定的程序和方式选派推荐党员进入国家政权组织，依法担任国家重要职务，直接参与国家政策的制定和执行过程，确保党在国家政权中的领导地位和核心作用。
为了实现依法执政的治党方略，要完善一整套党的决策、执行和监督的制度。避免过去各种错误的悲剧重演。要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。要改革和完善党内选举制度。建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，改革和完善党的纪律检查体制等。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
（三）依法执政必须重视党的监督制度建设
坚持依法执政，还必须加强对党委权力运行的有效监督，重视党的监督制度建设。要强化纪检监察机构的权威，确保党委执政行为的规范化、法治化。一是在中央纪委以下各级纪委实行垂直领导的体制，以解决对党委成员无法监督的问题；二是适当扩大纪检监察机关的监督制约的范围和权限，赋予对同级党委政府管理的党员干部违法问题的独立立案、执纪权，赋予对同级党委、政府重大决策的参与权、建议权、批评权，对重要干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权；扩大并确保专门监督机关执行过程的相对独立性，真正落实有关法规赋予它的对违法违纪线索的调查核实权、立案权和质询权。三是制定出保证纪检监察机关独立行使监督权，不受非法干扰的具体措施，以保障纪检监督机关相对独立的权力和权威。只有这样，才能实现以权制权、有效地防止和遏制权力腐败的目的。
要重点强化党内各级领导干部的监督意识，自觉接受党组织和人民群众的监督。党内要进一步完善权力结构，扩展党内民主监督机制，增强党员民主主体意识，建立健全依法行使权力的制约机制。进一步健全决策权、执行权和监督权的权力机构，使党委机关与权力机关、行政机关、司法机关的相互关系在党规国法的范围内实现和谐规范，推进执政党的依法执政。
要把党内监督与国家专门机关监督、民主党派监督和社会监督结合起来，形成监督的整体合力。把党的各级领导干部是否依法执政和广大党员是否遵纪守法，纳入全社会的监督视野中来，以保证执政权的依法行使。
［收稿日期］2006-09-10
标签：依法执政论文; 法律论文; 法治理念论文; 执政能力论文; 民主制度论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 时政论文;