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一、中国高等教育财政体制的演变1978年以前，中国实行的是高度集中的计划经济体制，高等教育由国家包办，高校办学经费，无论是基本建设投资，还是教育事业费，几乎完全依赖国家财政拨款。改革开放以来，随着经济体制和教育体制改革的不断深入，高教财政体制也发生了一系列重要的变化。
1.高等教育投资方式由中央统一计划拨款改为分级计划拨款 1980年国家财政体制改革的一个重要举措是中央和地方“分灶吃饭”，高等教育经费也由中央和地方分级核拨，中央财政负担各部委所属高校的经费，地方所属高校经费则由各省、市、自治区财政解决，它有助于调动地方投资办教育的积极性。
2.高等教育拨款方式由“基数+发展”改为“综合定额+专项补助” 所谓“基数+发展”，即由政府财政或高校主管部门根据各学校规模及日常开支的需要，核定一个拨款基数，此后各财政年度的经费开支预算即在上年基数上，根据财力状况增加本年度的发展经费。这种拨款方式简便，但不易科学、合理地确定各校的拨款基数，也不利于纠正不当开支行为。因此，从1986年起，高校拨款改为“综合定额+专项补助”的方式。“综合定额”主要包括：教职工工资、补助工资、职工福利费、学生奖学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费、其他费用和差额补助费等；“专项补助”则包括专业设备补助费、长期外籍专家经费、离退休人员经费、世界银行贷款设备维护费和特殊项目补助费等。在实际核定经费预算时，又分为维持经费、发展经费、各项专款和一次性补助费4项。
3.高校办学经费由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡 1978年以前，中国高等教育经费的98%来自国家财政拨款。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求改革高校的助学金制度，并提出高校收取一定的学杂费和培养费的设想。1987年国家开始推行非义务教育的成本分摊和补偿制度，把原来的助学金改为奖学金、助学金和教育贷款制度，并鼓励高校通过和工矿企业部门合作，开展人员培训、科技咨询等各种社会服务以增加收入，拓宽学校经费来源。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》更明确提出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”
4.政府采用“预算包干，结余留用”的新办法，推动高等学校财务管理改革 高校财务管理改革的核心问题是赋予各校资金使用的自主权，强化学校的成本意识和效益意识。新办法突破了统收统支的传统模式，为形成“定额拨款、预算包干、统一领导、分级管理、多方筹资、调剂使用、建立基金、自求发展”的新的高校财务管理模式奠定了基础。
5.国家通过立法保证教育经费的稳定来源和增长，减少随意性 1993年《中国教育改革和发展纲要》明确规定：至2000年国家教育经费要占国民生产总值的4%，预算内教育经费要不低于政府财政支出的15%。1995年7月，国家教委和国家统计局联合发布《国家教育经费执行情况检测制度（试行）》，明确了4项主要检测指标：（1）预算内教育经费占财政支出的比例；（2）预算内教育经费增长速度与经常性财政收入增长速度的比例；（3）生均预算内教育事业费和公用经费的增长情况；（4）财政性教育拨款占国内生产总值的比例。国家检测系统每年将发布检测报告，并通过国务院和全国人大责成有关政府部门采取措施，确实保证教育经费的“三个增长”。
二、中国高等教育财政的现状
1.教育经费自1978年以来有明显的增长 表1列出了1952年至1992年间教育经费及高教经费支出的变化情况，从中可以看出40多年来中国教育经费投入的巨大增长。
表1 中国教育经费增长情况 （单位：亿元）
根据新的财政支出统计口径，1991年至1995年全国教育经费的执行情况如表2所示：
表2 1991-1995年全教育经费支出执行情况 （单位：亿元）
由上表可以看出，1995年全国教育经费支出是1991年的2.55倍，其中国家财政性教育经费是1991年的2.28倍，扣除物价上涨的因素，教育投入仍然有相当幅度的增长。
2.教育经费来源的结构由单一性向多元化过渡 1978年以前，全国教育经费的97.5%至98%由国家承担，1978年国拨经费仍占教育总支出的95.9%，但是到了1989年这一比例下降为88.6%，1993年更降至81.1%。根据国家教委主任朱开轩1995年12月的报告，1991年到1994年除科研经费外，全国教育经费的总支出是4147亿元，其来源结构如表3所示。
表3 1991-1994年全国教育经费支出结构 （单位：%）
国家财政性教育经费支出 81.1%
其中政府预算内教育拨款 61.0%
各级政府征收教育税 9.5%
企业的办学经费 6.0%
校办企业及勤工俭学减免税
4.6%
学生缴学杂费
7.5%
社会捐资和集资 7.2%
其他收入
4.2%
合计
100.0%
3.高等教育经费虽有增长，生均拨款的实际水平却只相当于80年代初的水平 有两个重要因素抵销了教育经费的增长，其一是高等教育招生规模的持续扩展，其二是物价上涨因素。表4列出了扣除物价上涨因素后高等教育生均拨款情况的变化。
从表4可以看出，1992年高教经费支出的当年价格是1978年的7.8倍（扣除物价因素之后，则为3.4倍），但由于在校学生人数已经是1978年的3倍，同时物价指数也上涨到1978年的2.26倍，所以1992年的高校生均拨款扣除物价上涨因素后只有2370元，仅比1980、1981年的2260元略有增加。根据《1993全国教育经费执行情况统计公告》，1993年普通高校生均事业费支出为4102.30元，仅比1992年的4091.94元增长2.53%，远低于居民生活费用价格和零售商品物价上涨幅度（14.7%和13.0%）。1994年高校生均事业费为5047.61元，较1993年增长23.04%，但增加经费的93.99%用于教职员工的工资调整，因而生均预算内公用经费支出仅比上年增1.12%，若扣除物价因素，1994年的生均费用实际是负增长。
表4 操除物价上涨因素后的高等教育生均拨款
资料来源：闵维方等，1994年12月。
4.高等教育开始建立成本分担和成本补偿制度 从1994年起，中国高等院校开始实行招生“并轨”，将原来的公费生、自费生改成收费生。1994年有46所高校试行“并轨”，1995年扩大到245所，1996年和1997年将分别有500所和750所高校实行学生缴费上学。缴费额度一般为每学年学杂费1500—3500元，住宿费每学年300—500元。与之相配套的奖学金、贷学金、勤工俭学、困难补助、减免学费等制度也正在完善之中。虽然国家教委一再强调“并轨”的意义在于机制的转化，但是它对办学经费结构变化的影响是不可忽视的。学费收入在教育总经费中的比重将有明显的增长已经确定无疑，教育经济学家和教育政策制定者所要解决的问题是：学费应占培养成本的多大比例，才既能缓解办学经费不足的矛盾，又能被多数家长和学生接受，以免引起不必要的社会震荡。
三、“211工程”中的财政拨款
1.“增拨专款重点建设”的思路 “七五”至“八五”的10年间，国家计委和国家教委曾通过“立项重点建设”的办法，分别对北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学和西安交通大学等校拨专项建设费1至2亿元，国家科委、航空航天部、卫生部、农业部等也采取拨专款的办法支持中国科技大学等高校。1993年经国务院正式批准实施的“211工程”则进一步发展了增拨专款重点建设一批高校和学科的思路，成为一个影响中国高等教育财政的重要举措。
2.“211工程”的目的和内容 “211工程”旨在通过增加投入，在15到20年的时间内重点建设好100所左右的高校和800个左右的学科，以应付21世纪的全球竞争和挑战。“211工程”的建设有3个主要内容：（1）公共服务设施的建设。例如现已布点联网的全国教育科研计算机网络和即将布点并向全国高校开放、实现资源共享的测试中心、实验中心、图书资料中心等等。（2）800个左右重点学科的建设。（3）重点建设好100所左右大学。它们又分为3类：若干所争取跻身世界一流大学的高校；一批在行业发展中起先导、示范作用的院校；一批在各省、市、自治区起核心、带头作用的院校。
2.“211工程”的资金投放 “211工程”的建设经费根据学校隶属关系，分别由国家计委、中央其他部委和省、市地方政府拨款。“九五”期间国家提供“211工程”专项资金28亿元，加上地方、部委的配套、合作资金，总投入将达到100亿元。
1995年秋至1996年国家计委分两批确定了“九五”期间30所国家教委直属院校的“211工程”建设费共28亿元。其中首批通过评审的7所学校：北大、清华分别为4亿元；复旦、上海交大、西安交大分别获得2亿元，上海市另外支持复旦、上海交大各1.2亿元；南京大学、浙江大学则都是1.2亿元，江苏省另向南大投入1.2亿元（陕西、浙江两省对西交大和浙大的投入不详）。与1993年国家对这些高校的财政拨款（北大0.60亿元、清华0.65亿元、南大0.36亿元、浙大0.44亿元）相比较，增加的经费尚属可观；但是如果将这些高校办成国际一流大学的雄心及其对经费资助的期望值与国外一流大学所拥有的资源相比较，这些经费仍显不够。
列入“211工程”建设的行业、地方院校所能获得的经费，由于各部委和各省区经济实力的不同相差很大。由中国石化总公司、能源部等支持的石油大学可望得到7亿元的专项资金，属于铁道部、邮电部、煤炭部等领导的重点高校可能取得的“211工程”建设费用，也都超过了北大、清华等高校。在各省、区这一层次，东部沿海省市能提供的经费相对多一些，而中西部不发达地区就不免有囊中羞涩之虞。
从根本上讲，“211工程”是一种政府行为，是从国家、行业、地区发展的大局和长远利益出发，择优支持，重点扶持，使一批高校能尽快地上水平，见效益，从而带动整个高等教育发展。现在的问题是，由于高教管理体制的改革尚未完成，教育经费投入的渠道不同，有限的经费没有花到刀刃上，最好的学校没有获得最有力的经费支持。这就提醒人们思考一个问题：如何加强科学评估与宏观调控，实现资源的最优配置？
四、“共建”高校中的财经问题
1.“共建”：高等教育管理体制改革的新举措 90年代以来，中国高教管理体制的改革加快了步伐。如何将“条块分割”转变为条块有机结合，是长期以来未能很好解决的一个难题。中国现有1080所高校，其中教委所属35所，中央63个业务部门和单位所属325所，省、市、自治区所属713所，民办学校7所。占全国高校总数1／3以上的部委属院校中，有许多高水平的大学，但是由于受“条块分割”的办学体制的影响，人才通向地方的渠道不畅通，地方政府认为这些高校并非“自己的”大学，因而不愿向部委属院校投资，而热衷于另建新校。随着市场经济体制的建立，政府职能的转变，中央许多部门、行业不再直接管理企业、科研单位及其人、财、物了，专门人才的供求逐步通过人才市场走向社会化。这样，部委属院校服务方向的转变、学科和专业结构的优化、办学经费不足等问题就变得日益突出了。
1993年以来，国家教委、中央各部委与地方共建部委属院校的改革开放付诸实施。其目的在于改革“条块分割”的办学体制，向“中央与地方两级办学，以省为主”的办学体制过渡；增强部委属院校为所在地区发展服务的意识与功能；抑制地方新建、自办高校的需求，鼓励地方政府增加对部委属院校的经费投入、淡化学校隶属关系、拓宽部委属高校的经费来源渠道。
2.“共建”所取得的进展 至1995年底，全国实行“共建”的高校已有40余所，其中一半以上是教委直属院校；另有4所学校转制，交由地方管理。例如国家教委与广东省共建中山大学、华南理工大学和广州外国语学院，与上海市共建复旦、上海交大、上海外国语学院3校，与江苏省共建南京大学和东南大学，等等。
3.“共建”中的资金投入 由于目前实行共建的高校大多是已经或即将列入“211工程”建设的学校，因此地方政府多半以“211工程”专项资金的名义对这些部委属院校提供经费支持。例如，江苏省将在5年内向南京大学提供1.2亿元的经费，支持该校“211工程”建设。这1.2亿的支持由几部分构成：（1）学校基本建设费，包括减免有关收费、在征用土地和居民动迁中给予优惠等；（2）省级重点学科建设费用；（3）承担地方出台的政策性补贴及医疗费补贴等等。有的地方还通过其他方式间接地增加对共建院校的投入，如陕西省划拨300亩土地给西安交大经营开发。值得重视的是，“共建”不再局限于中央部委和省一级，而呈现向下延伸和局部共建的趋势。例如，东南大学与江苏的金坛、溧阳、启东等3个县级市签订协议，由3市投资在东南大学的浦口新校区兴建3座学生宿舍楼，分别命名为“金坛苑”、“溧阳苑”和“启东苑”，东南大学则增加对3市的招生人数并转让有关科技成果。
五、中国高等教育的成本分摊与补偿
当代国际高等教育是在大众参与、学生背景与兴趣多样化以及用于每个学生的公共财政有限的环境中运行的。许多国家正经历着对高等教育的需求持续增长而政府却发现其对高等教育的财政资助正趋于其能力极限的窘境。因此，世界各国都在寻求新的可用于支持高等教育的资源，以便在满足高等教育数量扩展要求的同时，维持高等教育的质量。下面我们将参照国际高等教育界在此方面的有关理论与实践，讨论中国高等教育的成本分摊和补偿问题。
1.高等教育成本分摊与补偿的原则及依据 关于高等教育成本的分难与补偿，教育经济学中有两条最重要的原则，一是“利益获得原则”，二是“能力支付原则”。所谓利益获得原则，是指谁从高等教育中获益，谁就应支付高等教育的经费，获得的利益越多，支付的费用越高；反之亦然。所谓能力支付原则，是指所有从高等教育中获益的人（不论是直接的还是间接的），都应按其支付能力大小，提供教育费用，能力越大，支付越多；反之亦然。这两条原则是相互关联的，第一条原则是基础，但由于社会、历史、家庭背景及个人特性等因素的不同，各人的支付能力也会相异，如果仅按第一条原则行事，而不考虑支付能力差别，许多有才能的人就会因此被拒之于高等教育的门外。这不但损害了这些人的个人的利益，而且也影响了整个社会的利益。如果适当减轻这些支付能力弱但有才能的人的负担，而让支付能力强者承担更多的责任，就会有更多的人接受高等教育。这样既增强了受教育者的支付能力，又可促进社会经济发展，从而在更大范围内壮大高支付能力者的队伍。
那么，高等教育的受益者是谁呢？显然，受教育者和整个社会及国家是高等教育的主要受益者。一方面高等教育可以增强受教育者的知识能力素质，提高生产力，使其获得更高的收入，另一方面，高等教育又能使受教育者容纳不同意见，更民主，更乐于参与一个民主社会的运作，促进社会流动和财富的分配，推动社会政治经济文化的发展，使社会更趋融和。诚如著名教育经济学家莱文所言，教育既是私人物品，又是公共物品（H.M.Levin,1987）。表5列出了不同发展水平地区高等教育的私人和社会回报率。从中可以看出，高等教育投资的私人回报率一般要高于社会回报率。因此，从高等教育中受益的受教育者根据获得的利益与支付能力和代表社会与国家的各级政府分摊一定的教育费用是应该的。
表5 高等教育的私人和社会回报率
经济发展水平 调查年份 私人回报率 社会回报率
发展中国家和地区
埃塞俄比亚197227.49.7
加纳 196737.016.5
肯尼亚197131.0 8.8
摩洛哥197013.0
尼日利亚 196634.017.0
塞拉利昂 1971 9.5
乌干达196512.0
印度 1965
16.2 10.3
朝鲜 1967 5.0
马来西亚 1978 34.5
菲律宾1971
9.5
8.5
新加坡1966 25.4 14.1
台湾 1972 15.8 17.7
泰国 1970 14.0 11.0
巴西 1970 13.9 13.1
智利 195912.2
哥伦比亚 1973 20.7
墨西哥1963 29.0 23.0
委内瑞拉 1957 27.0 23.0
中等发达国家和地区
塞浦路斯
1975 14.8
希腊
1977 5.5 4.5
以色列 1958 8.0 6.6
伊朗
1976 18.5 13.6
波多黎各
1959 41.1 21.9
西班牙 1971 15.5 12.8
土耳其 1968 26.0 8.5
南斯拉夫
1969 2.6 2.8
发达国家和地区
澳大利亚
1969 13.9
比利时 1960 8.7 6.7
加拿大 1961 19.7 14.0
丹麦
1964 10.0 7.8
法国
1970 16.7 10.9
西德
1964 4.6
意大利 196918.3
日本
1973 8.1
6.4
荷兰
196510.4
5.5
新西兰 196614.7 13.2
挪威
1966 7.7
7.5
瑞典
196710.3
9.2
英国
1972 9.68.2
美国
196915.4
10.9
资料来源：G.Psacharopoulos,1985
2.国际高等教育经费的基本构成与特点 为研究中国高等教育成本分摊与补偿的基本比例与可行办法，我们首先来分析一下国际高等教育经费的基本构成及其发展的一般特点。从各国的情况看，各国政府拨款占高等教育经费收入的比例有所不同。如美国公立高校为60%左右，私立高校为13%左右，英国为50%左右（90／91和91／92学年为51%，92／93学年降为49%，93／94学年更降到47%）（Peter W.West,1996.P.129）。表6列出了教育总支出中有关国家政府分担的比例。学费收入占高等教育成本的比例详见表7和表8（见下页）。
表6 教育总支出中政府分担的百分比
国家与年份百分比
低收入国家
印度，1980 45.4
斯里兰卡，1988 73.1
中等收入国家
津巴布韦，1985 69.0
哥伦比亚，1985 73.0
约旦，1985 57.5
马耳他，1988
94.1
希腊，1985 88.0
16个高收入国家
80年代中期平均数
88.5
资料来源：World Bank,1991,P.67.
表7 公立高等教育学费占单位运行费用的百分比※
国家 百分比 年份
阿尔及利亚
免费 1990
阿根延
免费 1990
孟加拉共和国 免费 80年代中期
贝宁 免费 1991
巴西 免费 1991
加纳 免费 1990
圭亚那
免费 1990
马达加斯加
免费 1990
马拉维
免费 1990
墨西哥
免费 1991
摩洛哥
免费 1990
尼日尔
免费 1991
尼日利亚 免费 1989
巴布亚新儿内亚
免费 80年代中期
秘鲁 免费 1991
塞内加尔 免费 1990
苏丹 免费 1987
乌干达
免费 1991
英国 免费 1990
委内瑞拉 免费 1991
法国 11990
危地马拉 21991
厄瓜多尔 21980
匈牙利
21990
玻利维亚 31991
洪都拉斯 31991
斯里兰卡 380年代中期
哥伦比亚 41988
埃及 41990
巴基斯坦 41990
印度 580年代中期
泰国 580年代中期
马来西亚 680年代中期
中国 91991
日本 91991
尼泊尔
10 80年代中期
肯尼亚
12 1991
巴巴多斯 15 1991
菲律宾
15 80年代中期
美国 15 1985
哥斯达黎加
16 1991
以色列
20 1991
西班牙
20 1988
南韩 23 80年代中期
越南 23 1991
印度尼西亚
25 1989
牙买加
25 1991
智利 26 1991
※包括学生住宿费用。
资料来源：A.Ziderman ＆ D.Albrecht.1995.P.43.
表8 公立高校学费占单位日常成本的百分比（80年代中期）
非州 亚洲 中东／北非 拉丁美洲 发达国家
学费占日常成本百分比 1.7
9.41.7 5.8 10.0
资料来源：A.Ziderman ＆ D.Albrecht.1995.P.24.
许多国家的高等学校为了保持学校的学术自由并维持其服务质量，越来越多地寻求非政府部门提供的经费。有关国家高校从私人资源（Private sector/sources）中获得的经费占学校收入的比例见表9（见37页）。
表9 高校从私人资源中获得的收入占总收入的百分比
国家
百分比／年份
丹麦2.6/1985
芬兰3.9/1987
法国5.8/1984
德国6.5/1986
日本3.4/1985
荷兰8.0/1987
挪威2.0/1987
（大学）2.7/1986-87
（多科性技术学院） 0.9/1986-87
（所有高校）7.6/1984-85
（私立高校）
11.4/1984-85
（公立高校）5.5/1984-85
资料来源：A.Ziderman ＆ D.Albrccht,1995,P.99.
根据上述数据，我们可以得出如下几点结论：（1）发展高等教育事业是各国政府的一项重要职能，政府拨款是高等教育经费收入的最主要来源，一般占教育经费收入的85%左右。（2）有的国家实行免收公立高校学生学费的政策，有的国家则要求公立高校学生支付一定比例的学费。学费高的占单位日常成本的25%以上，一般水平在10%左右。同时，政府则为有需要的学生提供助学金或教育贷款。（3）高校直接为社会服务（如和企业、商业及政府部门签订研究合同，从事有偿教育）和接受校友及社会捐赠的收入，在高等教育总收入中也占有相当的比例。在许多国家这一部分收入占的比例有呈上升的趋势。一般的比例在10%左右，但工业界和社会的支持往往集中于少数名牌高校。例如，美国大学中工业界支持的研究大约占大学研究的2.6-8%左右，1986-87学年美国高教界在此方面的总收入为764.1百万美元，但MIT等12所名校所占的比例就达27.3%，它对维持与提高这些高校的水平具有重大意义。
3.关于政府投入问题 （1）确保国家投资主渠道到位。在前面的分析中，我们看到，高等教育是维持或强化开放而富有竞争力的经济和社会结构的重要手段，国家和社会是高等教育的重要受益者，因此政府拨款是高等教育经费收入的一个主渠道。但中国高等教育经费长期短缺，除因为人口过多，教育需求量大之外，更重要的原因还在于政府投入不足，国家投资的主渠道没有到位。
虽然1949年以后，中国政府一直把教育作为社会主义建设的一个重要部分给予了重视并承担了绝大部分的教育经费，特别是改革开放后，从1978年到1992年的14年间，国家财政收入从1121.1亿元增加到4153.1亿元，增长3.93倍，同期内教育总支出从76.2亿元增加到681.9亿元，增长8.94倍，其中高等教育支出从15亿元增加到110.4亿元，增长7.60倍，但政府教育投入不到位的现象仍然存在。国家教委和国家统计局公布的《1994年全国教育经费执行情况统计公告》提供的资料表明，1994年中国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例为2.68%，上年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例为2.54%，远低于1992年发达国家5.7%，中等收入国家4.4%以及世界3.6%的平均水平，而且还略低于1992年低收入国家2.6%的平均水平，远没有达到《中国教育改革和发展纲要》中提出的在本世纪末教育投资占国民生产总值的比例要达到4%以上的指标。另外，在《纲要》中提出，“八五”期间，中国财政支出中教育经费支出所占的比例，全国平均不应低于15%。据国家教委和统计局公布的历年全国教育经费执行情况的统计公告提供的数据，中国财政支出中预算内教育经费支出所占的比例，1991年为12.60%，1992年为14.30%，1993年为13.58%，1994年才略超过15%，为16.07%。这其中固然有因财政体制改革后，国家财政收入占国民生产总值的比例下降，政府调动财政资源支持高等教育的能力减弱的客观原因，但如果政府能真正把教育放到立国之本的位置上，切实保证《纲要》中提出的教育经费占国民生产总值的比例及“三个增长”的实现，则中国高等教育的经费困难就可以有较大程度的改观。
（2）采用相宜的高等教育拨款机制。在保证国家投资主渠道到位的同时，要改革原有的拨款方式，以便建立能提高资源利用效率的有效机制。目前中国采用的是按高等教育成本配置高教资源的投入拨款方式。这种方式对高校的行为具有重要的影响。从国际高教界的实践看，这种拨款方式存在如下几方面的问题：一是如何与扩大学额政策挂钩的问题。扩大学额意味着政府需要更多的投入，但实际上由于各种原因政府又常常未能增加投入或所增有限，因而生均投入就难以提高，甚至呈负增长，这对高等教育质量的提高显然是不利的。二是这种拨款方式常常按平均成本而不是边际成本配置资源，因此明显刺激高校盲目扩大规模，导致学科、专业不必要的重复设置。换言之，它没有提供激励效率的有效机制。三是在增强高校的环境协同性方面，这种拨款方式也存在一些问题。首先，因为是由政府决定财政供给，因此它并不一定能鼓励高校教育活动与当地劳动力市场需求相匹配。其次，大多数投入拨款技术并不激励高校活动与财政来源的多样化，致使高校过分同质。此外，这种拨款方式常常采用相同的投入标准，如根据注册学生数来决定研究经费与教学预算，阻碍了高校的特色化发展。因此必须对这种拨款方式进行必要的改革，以便促使高校竞争并向自主和多样化方向发展。
首先，在如何促进高校竞争方面有两种动向与措施值得借鉴：一是英国的报价方式（the bidding approach）。近年来，英国的投入拨款中引入了市场导向的竞争，采用由大学报价的方式来确定成本，以此鼓励高校向其在效能及质量方面具有竞争优势的领域发展，而放弃那些自己并不擅长的领域。此外，由于这种方式并不对所有高校提出一个较固定的一般的成本标准，也在一定程度上增强了拨款系统的灵活性。二是学生为本的拨款方式。这种方式目前主要在智利进行实践。根据学生人数计算预算的投入拨款形式，传统的做法，不允许高校自定收费标准，或在高校自认为需要的地方配置资源，并控制注册学生数。学生为本的拨款方式在这些方面的限制则要宽松得多。这种方式给学生提供选择的机会，政府在财政上支持学生的选择，高校则在不同的学费和质量水平上自由竞争。学生的选择是核心所在。这种拨款方式的一个主要例子是通过所谓的凭票（entitlement or voucher）分配高教资源。在一个纯粹的凭票计划中，高校可自主地制订收费标准，学生则用政府提供的凭票支付全部（或部分）教育费用，政府的介入是通过奖学金或学生贷款进行的。采用这种方式的主要动机是促进竞争：学生之间竞争政府提供的资助，高校之间竞争学生，进而刺激效率与质量。从实践看，这种方式也存在一些值得注意的问题，它可能引起高等教育标准的下降；实施这种方式的国家必须有一个健全的劳动力市场；采用这种方式可能会逐渐削弱科学和其他成本较高的学术领域，等等。
其次，高校要提高资源利用的效率与效益，必须具有一定的自主权来治理学校，处理学校内部事务，并能根据劳动力市场的需求变化自主地调配学校的资源。高校自主具有重要的价值，它是丰富的教学、有效的研究与创造性思维所必须的。高校自主，不仅仅是为了增强其行政管理的有效运作，而且也是实现其他功能的手段。失去了自主，高等教育也就失去了其本质中的精华部分（John S.Brubacker,1977,P.26）。高校自主并不排斥尽责。但尽责应通过拨款机制而不是外在的管制来实现。有效的拨款方式保证高校在行使自主权的同时，承担应负的责任，逐步建立起主动适应社会经济发展需要的自我发展、自我约束的内部运行机制。
第三，高等教育的多样化也是政府更有效地调用高等教育资源的一个重要工具。中国是一个大国，各省市、地区经济发展很不平衡，在生产力水平、产业结构、发展战略等许多方面呈现出极其复杂的多样化发展格局，在客观上要求建立一个与其相适应的，在办学主体、管理方式、办学形式以及专业与课程设置等方面多样化的高等教育体系。
4.关于受教育者的成本补偿问题 近几十年来，由于高等教育需求的持续增长以及国家承担高等教育费用之意愿与能力减弱，出现了遍及全球的高等教育财政危机。萨尔米（Salmi,1991）的研究表明，在1980—1988年间，低收入国家、中低收入国家、中上收入国家以及高收入国家的高等学校注册学生数平均增长率分别为8.8%、6.6%、6.1%和4.3%，但相应的公共高等教育经费年均增长率则分别为－12.3%、－9.1%、－4.6%和0.9%，其中，只有高收入国家公共高等教育经费略有增长，中低收入国家的高等教育经费支出都有相当幅度的下降。遍及全球的高等教育财政危机促使大多数国家走上了成本补偿的道路。
中国近年来也开始逐步强调受教育者的成本补偿问题，对中国出现的学生缴费上学这一改革趋势，我们是持支持态度的。这是因为，一方面，高等教育是能给国家、社会和个人带来很高的经济收益的，但由于过去中国实行计划经济体制，个人、企事业单位从高等教育中获得的收益是统合在国家利益之中的，个人的经济收益并未突显出来，这时由国家补偿全部教育成本或许还说得过去。随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立，个人和企事业单位成了相对独立的利益主体，高等教育创造的经济收益开始逐步由国家向个人和社会转移，接受高等教育者的个人获益近年来开始逐步突显出来了。这在客观上为按“利益获得”原则实施高等教育成本补偿提供了一定的条件。另一方面，近年来中国政府的分配指导思想发生了重大转变，由原来的藏富于国转变为藏富于民。由于这一转变，国民收入的分配明显向个人倾斜，政府财政收入在国民生产总值中所占的比重大幅度下降，使一部分可用于高等教育的资源流向了个人，个人分摊部分教育成本因此具有了一定的现实可能性。
有人担心，高等教育实行收费政策，一部分家庭经济困难的学生会因负担不起所需费用而放弃上大学的机会，由此出现公平问题。对此问题应该如何看待呢？从国际经验看，家庭经济困难的学生能否上大学，和大学收费与否的关联程度较小，受大学生活费用及高等教育前阶段的选拨的影响更大。许多国家曾试图通过实行免费高等教育政策来提升贫困家庭学生上大学的机会，实践表明这一方法的有效性是值得怀疑的。例如，在本世纪许多前殖民地国家获得独立后，都相应地建立了免费的教育系统，并大量投资于高等教育，期望以此作为促进工业发展与扩大升学的途径，但公费资助的高等教育并没有显著提高低收入阶层学生的参与率。在发展中国家进行的几项研究表明，高收入阶层从大量教育投资或免费高等教育中的获益远远大于低收入阶层的收益。例如印度尼西亚在80年代初实行成本补偿政策之前，政府对高等教育资助的87%是由占人口30%的高收入阶层享用的，占人口40%的低收入阶层只享用了其中的7%。在发达的工业化国家也出现过同样的问题。如大多数欧洲国家政府曾把提供免费的高等教育作为扩大劳工阶层学生上大学比例的一种方法。经过60年代高等教育的迅速扩展之后，许多政府重新检讨了免费高等教育对更公平地分配上大学机会的效能。研究发现，劳工阶层学生的参与率并不增加，政府对高等教育的资助，包括生活费用大部分被中等收入阶层的学生所占用了。政府从财政上对高等教育的支持，反而使社会上中低收入阶层的纳税人不成比例地承担了高等教育的成本，加剧了高等教育成本负担与收益之间的不公平性。实行成本补偿，反而可在某种程度上缓解这种不公平性。
不过，在中国实行成本补偿政策时，有必要考虑如下几个问题：
（1）实行必要的收费与建立完善的助学制度相结合。如前所述，在中国实行成本补偿政策，目前是有一定的现实可能性的。但随之而来的一个问题是，成本补偿率应该确定为多少呢？对这个问题有必要作更为深入，仔细的研究。在中国虽有进行高等教育成本补偿的一定潜力，但目前中国城市家庭消费结构中食物消费仍高达50%左右，在占中国人口80%左右的农村家庭中，这个比例还要大，因此和发达国家相比，进行成本补偿的能力还是相当有限的。如果补偿率定得过高，超过了一般家庭的承受能力，使家庭投资高等教育的积极性受到了较大影响，反而违反了进行成本补偿，增加高等教育投入的初衷。
此外，在实行收费的同时，必须建立完善的助学机制，以支持、吸引支付能力弱但确有才能的贫困学生。在家庭收入多元化的情况下，要对一个家庭的支付能力到底有多大，作出明确的判断是比较困难的，因此如何把有限的助学资源分配给确有需要的学生，存在一定的难度。对此，许多专家学者虽已提出不少富有建设性的意见，各高校在实践中也作了很多探索，但这方面的工作至今还比较零散，迫切需要加强统筹，以便形成一个整合而有效的支持系统。
（2）逐步建立公立高校与民办（私立）高校并存的高教系统。经验表明，私立高校以减轻公立高校的压力，缓解人民日益增长的对高等教育的需求与政府不断下降的从财政上支持高等教育的意愿和能力之间的尖锐矛盾，具有重要的意义。许多亚洲和拉美国家，如印尼、南韩、智利、巴西，依靠发展私立高等学校满足社会对高等教育的需求，同时又在不增加公共财政支出的条件下保证了公立高等学校的质量（当然，也有一些国家因公立高校质量下降，转而用建立高成本的私立高校来肩负提升教育质量之任务的做法）。
私立高校的一个重要特点是，在分配上大学的机会时，除以分数作为考虑标准外，更引入了经济支付能力作为标准。因此其招收学生的质量要求较低，主要依靠学生交纳的学费来维持其运转。如南韩私立高校的学生需要支付的学费占其所受教育之总成本的78%，与此同时，国立高校的学生只需支付占其教育总成本48%的学费。如前所述，在过去，中国只用分数这个单一的标准来分配上大学的机会。但分数标准的制订，在教育学上并无太多的依据，因为如果国家财政上支持高等教育的能力没有限制，每一位合格的高中毕业生都应该有上大学的机会。80年代中后期部分地引入了经济支付能力标准，于是出现高校招生“双轨制”。在单一的公立高校体制中，“双轨制”出现问题是不可避免的。基于此，近年国家教委又大力推行招生“并轨”改革，试图缓解引入经济支付能力标准所产生的消极影响。但是，我们认为，在国家财力有限的条件下，应把有限的资源相对集中，增加对经过选择的较高水平的公立高校的经费投入，以维持并提升国家的学术水准；而把部分现有公立高校转为民办并为私立高校提供较为宽松的发展空间，以促进高等教育规模的扩展。一方面让公立高校仍主要用分数标准选拔学生并使其享有较多的国家奖学金，以保证部分优秀人才不致因家贫而被拒之于高等学校门外；另一方面，让民办或私立高校适当引入经济支付能力标准选拔学生，以满足一部分有较强支付能力的学生的求学愿望。这样做虽然仍会产生某些不公平现象，但从总体上说，减轻了国家的压力，扩大了就学机会，对中国高等教育的发展不无裨益。
（3）引入延期支付措施，减小实施成本补偿的阻力。在实施成本补偿时，为减小阻力，许多国家常常同时引入延期支付的措施。这可说是一条成功的国际经验。如1989年澳大利亚政府决定向学生征收占单位教育成本20%的学费，与此同时，不管学生的支付能力如何，向全体学生提供资助性学生贷款，以便他们能够以此作为延期支付学费的手段。此外，有需要的学生仍有渠道获得生活费用支出方面的奖学金。开始学生反对这一新的收费计划，但因为贷款计划设计得较好，并说明学生今后只需要从未来的收入中拿出一小部分用以偿付贷款，从而逐渐缓解了学生的抵触情绪。从目前的实践看，延期支付措施主要有两种：视收入偿付的贷款（income-contingent）和抵押贷款。第一种形式的贷款，学生可用来支付学费或生活维持费用或两者均可。偿付可按一个较优惠的利率通过税收或全国的保险系统或一个独立的自主社团进行，偿付期限比较灵活，主要根据薪金水平及年薪中应该偿付的最高限额确定。抵押贷款的偿付则要在一个相对较短的特定期限内完成，常根据利率和最长的偿付期限确定定期偿付的固定额度。现在还有另外一种方式正引起越来越多的讨论，这就是所谓的毕业税方式（graduate tax）。这种方式是让大学毕业生通过全国征税系统支付一个高于非大学毕业生的税率。这3种方式各有利弊，在考虑采用何种方式时，需要综合考虑增加高等教育财政的可能性、管理难易度与成本，灵活性，透明度，可接受性等许多因素，限于篇幅，在此就不再展开讨论了。
六、总结
高等教育财政筹划出现困难，是一个世界性的现象，中国也不例外。主要的原因，是高教学生人数急剧增加，而政府的财政承担无法同步跟上。但高等教育作为一种人力投资，证诸世界各地，都能为社会及个人带来可观的回报。对高教投资不足，会导致整个社会投资效率的下降。因此，当前高教财政筹划的最大争议，是如何开源和更有效地利用有限的资源问题。
教育财政筹划有3个原则，即足够、效率与公平。而高教财政筹划的结构又可从4个层面去分析：中央政府、地方政府、社会与个人。中央政府的财政措施，可以用来激励地方政府、社会及个人资源的投入，也可以用来引导高教发展的方向。“211工程”和“共建计划”，似就是朝着这个方向去设计的。随着改革开放，中国的经济高速成长。各大城市中个人的收入，比国家财政的收入，有更可观的增长，“藏富于民”的现象，已见端倪。在经济发展较好的地区，个人对教育投资已有较高的承担能力。从单纯的效率与公平原则去考虑，就是：“谁多得益，谁多付费”和“谁有能力，可多付费”。本文指出了评估个人的付费能力和对高教投资意欲的重要性。
最后，发展高等教育，是建设现代化社会不可或缺的一环，除了金钱的回报，它对整个社会产生的效益，是难以计算的。高等教育的财政，主要仍需依赖国家政府来筹划。
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