长三角生态补偿机制中的政府责任问题研究，本文主要内容关键词为：机制论文,生态论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年，长三角地区GDP总量逼近10万亿元，达到97760亿元，比上年增加7809亿元，增速均值为9.7％，呈现稳中有进、稳中向好的发展态势。①然而伴随着巨大的经济成就，近年来以区域污染物排放总量不断放大、跨界污染纠纷不断为主的区域内生态环境问题日益凸显并不断恶化，生态补偿日益进入公众视野。“环境生态和自然资源具有典型的公共物品属性，市场机制对这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的”，因此“需要依靠政府更多的积极干预”。②早在1989年，江苏省政府就制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》，开始了生态补偿的探索。但受传统行政管理体制的影响，政府在生态补偿机制的构建中也存在诸多的责任缺失。本文旨在分析长三角地区政府生态责任缺失的基础上，探讨完善政府责任机制的路径。 一、长三角生态补偿机制中的政府责任问题 广义的生态补偿包括对自然环境的补偿和对人的补偿。生态产品的公共物品属性和生态效益的外溢性决定了必须由政府或公共部门来提供公共生态产品，协调各方利益，构建生态补偿机制。 (一)成本承担体现长三角生态补偿中政府主体地位 当前，我国比较通用的生态补偿成本的理论计算方法是“成本—效益”分析法，即生态补偿成本基本可以划分为直接成本、机会成本和发展成本。由此计算出来的生态成本金额较大，企业或一般的社会组织往往无力承担。高昂的交易费用的存在，也使市场或个体组织无意负担生态补偿的成本。同时，生态保护属于典型的“卡尔多—希克斯改进”，③即生态保护整体收益的提高往往要侵犯一部分利益主体的既得利益，同时还不能阻止其他人“搭便车”的动机。与其他主体相比，政府不仅具有良好的组织形式、能够集中力量办大事，还有充足稳定的资金来源，能够为各项重大的生态补偿工程提供资金扶持，对生态环境污染进行综合治理，还能提供强有力的政策和立法支持，规范资金的来源和运作。最后，通过生态补偿的运行和生态效果的反馈机制，明确生态补偿的重点，优化生态补偿资金的配置，④使生态补偿发挥出最优的效果，达到生态环境与经济可持续发展的目的。长三角区域经济总量居全国首位，客观上具备了承担生态补偿成本的条件。 (二)政府利益关系的重塑靠多方协调实现 中国21世纪议程管理中心认为，“生态补偿是通过调节生态环境利用、保护和建设过程中相关方(主体、客体)的利益关系，使生态环境利用、保护和建设行为的外部效应内部化，以维护、改善和可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排”。⑤换言之，生态补偿实质上是利益相关方发展权和生态资源的重新配置。政府是公共利益的代表，它的主要职责之一便是维护社会各方权益，创造性地整合和分配公共利益。长三角地区经济发达，利益主体、客体间关系复杂，不仅政企、企业间存在利益冲突，为实现经济发展目标而相互竞争的各个行政区之间也需要在发展权和生态利益之间进行协调，这是市场和一般社会主体现阶段无法做到的。另外，利益分配的实现需要带有强制力的制度约束作为保障，只有通过作为利益“第三方”的政府对各主体的权利责任进行立法规定，⑥以法律机制切实保障各利益主体的权益，惩罚各种侵权行为，才能在社会范围内实现真正的公平，使各项权利和任务真正落到实处。 (三)社会培育作为政府责任承担方式的补充 尽管市场在生态资源配置中处于低效率状态，但政府管制过程中存在一些传统弊端：如生态补偿政策制定和执行过程中的配套设施不完善、信息的不完全性和政府机构官员的寻租与腐败会导致政府的“二次失灵”。⑦而在生态产权较明晰的生态补偿中，市场机制无疑比政府有着更大的优势。它不仅能降低政府的运行成本，还能防止寻租等交易外成本的产生。另外，利益相关者的参与不仅能减轻政府生态补偿的负担，也能更好地体现“谁受益、谁补偿”的原则，进而实现社会公平。此外，健全强大的非政府组织在生态补偿中的作用也是不言而喻的。有学者通过对西方发达国家环境保护发展历程和现状以及对各国环境保护战略实施的比较，发现那些环保状况较好的国家和地区的非政府环境保护组织(ENGO)异常强大，对生态保护的推动作用十分明显。⑧长三角经济社会发展都走在全国前列，市场机制发育较成熟，非政府组织也有很大的发展，对各种生态补偿方式的探索也取得了巨大的成就，客观上具备了进一步完善市场机制和非政府组织的基础，以形成对政府补偿的良好补充。因此，政府应承担起培育市场和非政府环保组织的责任，构建三位一体的全面生态补偿机制。 二、政府在长三角生态补偿机制中责任的缺失及其成因 政府在长三角生态补偿中发挥了重要作用，但由于生态补偿实施时间尚短，理论与实践经验不足，当前政府责任还存在着诸多缺失，并有着复杂的肇因。 (一)投入不足造成增长狂热下的补偿冷漠 1.地方政府重经济轻生态 在当前以发展为主要目标的社会环境中，作为“理性人”的各级政府通常都缺乏生态补偿投入的动力。“因为在技术水平较低的早期工业化阶段，GDP增长、财政收入增加可能与环境保护和资源节约存在内在冲突。”⑨与其他社会生产相比，生态补偿不仅前期投资规模巨大，建设回报周期长，所产生的经济效益也主要是通过其他的途径间接表现出来的，难以为政绩考核做出贡献，因此以GDP为主的官员政绩考核体系妨碍了政府对生态补偿投资的热情。 政府也在一定程度上具有经济人属性，“地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地区都追求本地区的高速发展，这引起社会整体资源配置的不均衡问题，从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利，有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。”⑩投入与产出比是长三江各地方政府在决策时必须考虑的重要因素，在当前的生态治理体制下，因生态治理的效用具有公共性、跨域性、长期性，一地投入生态治理很难从中取得效用，投入与产出不成比例，虽然长三角各地政府都知道生态治理的重要性，在生态已遭破坏的前提下必须进行生态补偿，但是，若仅有某一地方政府投入生态补偿，其效用便会被其它区域“搭便车”，其结果是所有地方政府都在生态补偿上热情不足，尤其是跨域的生态补偿难以进行。 2.发展狂热下硬增长软生态 发展的确是硬道理，但是仅重视发展这一个侧重而无论其它，如生态保护、可持续发展，则陷入发展狂热。而发展狂热又极易形成片面的经济增长观，人们总是乐观地认为，只要经济增长了，生态问题总是能解决的，经济发展程度越高，则解决生态问题速度越快。事实证明，这种观点是极端错误的且是非常有害的，因为“这种迅猛增长通常意味着迅速消耗能源和材料，同时向环境倾倒越来越多的废物，导致环境急剧恶化。”(11)资源和能源消耗所造成的环境破坏，往往不可逆，或者是逆转的成本要大于现在的收益。“增长硬道路，生态软道路”，这是没有道路的。仅顾眼前的阶段性的增长，导致不可逆的环境危机，则增长失去了目标。长三角有些地方，在增长狂热下，地下水、土壤自20世纪80年代以来被长期污染，哪怕现在经济增长后能有更多的资金改善地表绿化，但是地下的看不见的污染可能千年都无法消除。生活在地面上的人们表面看来，经济发展了，生活富裕了，但成片的“癌症村”往往也发生在这里。这样的“富裕”生活，不是长三角需要的，政府有责任承担起治理生态危机的责任。经济和生态两手都要抓，两手都要硬，长三角地方政府在生态补偿的投入绝不能少。 然而，长三角各地方政府对生态补偿投入往往“有心无力”。财政分权理论表明，由地方政府负责实施生态补偿是有效率的，然而生态保护区地方政府投入了大量生态补偿成本，还间接牺牲了发展经济的机会成本。但这些地区的政府不但得不到受益地区的补偿，上级政府的转移支付补偿也与区域投入的生态保护成本相去甚远。在长三角生态补偿的实践中，许多诸如太湖周边、江河下游地方政府一定程度上面临生态建设投入越多，政府负担越重、麻烦越大的局面。这些地区地方政府缺乏推行环境保护的利益驱动机制，所以，尽管长三角地区经济总量雄踞全国第一，但生态补偿资金的增长始终无法与经济增长保持同步。 (二)恶性竞争下的各自为政是协调乏力的体现 行政区域的划分使各地政府所在的区域成为一个独立的利益体，而生态效益的外溢性使环境污染和生态破坏都呈现出整体性的特点。近年来，长三角跨界污染纠纷不断，多是长三角地区政府间的协调乏力所致。 1.生态补偿收益的外部性与生态补偿投入的地方性冲突 “生态补偿就其实质而言乃是对公益外溢的一种补偿，生态环境改善所带来的惠益由全社会无偿分享，而生态建设者却要自己负担对生态环境改善所支付的代价，承受私益的损失。”(12)生态补偿收益由全社会共同分享，一个区域的生态治理取得成效，周边共享良好生态，如太湖治理取得成效，环太湖的长三角各地都由此受益，且基本上属无偿分享。这种外部性，从长三角整体而言是各地共同的目标，符合整体利益。正因如此，治理生态(如太湖无锡、苏州沿海周边禁止发展重工业)成为长三角的共同努力方向。在中央的强力要求下，最近几年长三角的生态的确取得了成效，如太湖蓝藻越来越少。 另一方面，当前生态补偿资金投入以地方政府为主，具有鲜明的地方性。从财政转移支付的层面上看，目前的长三角生态建设和保护上形成了财权和事权事实上的不匹配。生态保护区为了保护生态环境，不仅投入了大量生态建设资金，经济发展也受到严重影响。还要解决保护区群众的就业和社会保障问题，承担巨大的直接成本、机会成本和潜在的发展成本，财政支付能力不足。与国内其他地区一样，长三角地方政府的生态补偿资金主要来源于政府财政转移支付和专项基金两种，其中，财政转移支付为最主要来源，占生态补偿资金的绝大部分。而当前的财政转移支付中，上下级政府间的纵向转移支付又占据绝对主导地位，平级地方政府之间、上下游流域之间、生态利益相关方之间的横向转移支付微乎其微。 这就出现了一个悖论：生态补偿受益是跨越区域的，而其投入却是地方性的。在缺少中央强制压力下，只能靠长三角各地方政府的“自觉”投入。如苏州在全市范围内进行大的投入，对农田等湿地、林地进行全面的生态补偿，平均每一个行政村可年获近百万的生态补偿费；苏州还在环太湖退渔还湖、退田种苇，苏州在区域内实现了大范围的生态补偿，其生态治理的成效也有目共睹。剖析其能突破外部性，实现地方大量生态补偿的原因，其中除了地方政府重视外，更重要的是地方财力较充裕。即使较发达的长三角地区，也不是所有的地方政府财力充裕，也不是所有的地方政府在任何时候财力都那么充裕。有限的财力，在平常最容易被投入的地方往往是投入、少收益巨大的领域，一般来说，这样的领域存在于经济领域，绝非生态治理上。 2.生态治理的跨域性与补偿投入的行政性冲突 生态治理需要跨越地域，所有地方政府采取集体行动，才能取得根本性的效果，仅有一地进行生态治理其效用是有限的。近两年常常在长三角天空中飘浮的雾霾就是一例，从地面上看，长三角已经建成成片的生态文明城市，长三角的绿化并非不好，为什么雾霾仍然常常来光顾呢?这是因为，生态危机中所出现的各种生态破坏带来的影响往往是跨域的，一个地方有好的生态，并不能抵挡周边区域的生态破坏的影响。上游河道污染，下游遭殃；北方空气污染，南方遭殃。长三角区域不能保证所有地方都保护好生态，一般来说，良好的生态需要长三角所有地方政府共同努力，而破坏生态只需要一个极小的工厂就能做到。生态治理难，生态破坏容易。因此，跨域性的生态治理，要让所有地区采取集体行动，难度很大。 而另一方面，生态补偿投入则是各个地方政府自己的事，它具有地方行政性，其它地方政府无权干预其生态补偿投入的行政活动。从行政管理体制层面来看，长三角区域目前并不存在凌驾于各地方政府之上的区域性合法权力的存在，在公共事务的管理上出现权力真空和治理盲区，对区域性跨界生态资源很难实现有效分配。而长三角各地方政府往往囿于自身的局部地方利益，对跨界生态破坏和环境污染采取“独善其身”的态度，这就导致长三角当前生态补偿只是“头痛医头，脚痛医脚”，无法从根本上解决。“更有甚者，一些地方政府往往借机维护地方利益，不惜损害区域整体利益，这不仅致使区域公共问题难以有效解决，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环”。(13) (三)培育虚置引起权力主导下的社会缺位 1.社会微观主体生态补偿参与不足 “污染者付费，受益者补偿”，因社会微观主体参与不足，而执行难度大。我国已经确立了“污染者付费”(PPP)原则和“谁受益，谁补偿”(BPP)原则，但在实际执行过程中往往是由政府买单而不是受益者，BPP原则没有得到很好的落实，(14)社会利益相关方参与不足。 从污染者付费的角度来看，执行的过程中，缺少让社会相关利益者参与的重要条件。社会相关利益方，不是不想参与对污染者的监督，环境保护人人有责，环境污染人人有害。污染源地居民首先受害，当前相关利益方参与监督的热情是很高的，但对污染者的监督仍然乏力。主要原因是，污染者的环评数据、污染者的污染物监测、污染者的处理，所有这些公众很难通过正常渠道获取。在缺少信息的前提下，公众对污染者的监督仅依靠事后的常识感知，如烟雾、异味等直接的感知，更精确的长期的监督难以深入和持续。外在社会监督乏力，放任了污染者的行为，污染者付费的落实难度较大。 从受益者补偿的角度来看，当前还没有一个非常精确的受益者界定和测算的可操作方法。谁受益，仅停留于定性分析上，至于如何定量既缺少理性上的认知，也缺少理论方法的测算。我们认识到了受益者应该提供生态补偿，我们却难以界定受益者的范围，以及不同的受益者其受益的程度。正是因为存在这些执行中没有解决的困难，相关利益者即使受益了，也常常找借口不行使补偿的义务。 2.政府权力主导下未很好设置参与渠道 目前的生态治理，政府在唱独角戏。生态补偿应该由长三角全社会共同负责，而当前的政策还未能将全社会都调动起来，还未做到让公众都参与到生态补偿中来。 长三角地区，政府制定政策法律时没有设置很好的参与渠道，造成政府与社会间的信息不对称，补偿措施自然得不到公众的认同和参与。虽然长三角经济发展迅速，但生态环境污染严重，单靠政府的力量无法扭转生态补偿严重匮乏的局面。 政府权力主导下的引导不足，那么自发的生态治理参与则会增多，长三角已经不止一次发生公众自发组织起来的环境污染群体性事件，就说明了制度内的引导公众参与不足，制度外的“参与”(如群体性事件)则会增多。环境污染群体性事件，是公众对生态补偿参与不足的逆反应。积极引导公众生态补偿的参与是消解负面的公众参与的重要途径。 3.市场运行机制弱化导致市场主体参与不足 我国现行政治管理体制的一个优点就是集中力量办大事，但这也导致了政府的相对集权。的确，从现有的生态补偿所取得成就来看，主要得益于长三角各地方政府的重视和投入。但是，从长期的成效来看，当前长三角生态补偿成效达到了瓶颈。政府投入总是有限度的，生态保护是全社会的共同事务，仅有政府单方的行动，还不足以消除生态危机。发动社会的力量，尤其是市场的力量是必不可少的。 长三角地区尽管经济社会发达，市场发育相对成熟，但我国的市场经济主要是在政府的帮助下发展起来的，建立时间较短，属于典型的“诱致型”变迁。此外，在市场机制的运行过程中，政府存在诸多干预，一定程度上妨碍了市场机制的完善。生态补偿的市场参与要求明确的产权划分，而产权正是我国政府与市场关系的纠结点，这也成为市场参与不足的一个重要原因。 市场主体并非不想参与生态建设中来，只是市场运转的逻辑是从事生态建设事业，应该能够从中获取相应的收益。当前，在政府主导的生态治理模式下，在某些领域开始试行对生态企业进行补偿(购买服务)，但还未在全社会形成鼓励企业投身到生态企业的制度。生态企业投入生态建设应该是有利可图，“为创造一个持久的社会，我们需要建立这样一个商业和生产体系，在该体系中，每一环节都具有内在的可持续性和可恢复性。企业需要将经济、生物和人类的各个系统统一为一个整体，从而开辟出一条商业可持续发展道路。”(15)当前，长三角缺少的就是这样一种生态的可持续发展的商业。生态企业越多，则长三角的生态越能往好的方面发展。而从事生态的企业，需要政府政策的倾斜乃至政府的生态补偿，长三角的生态企业在政府引导下还刚刚起步，企业参与生态建设的度与量都不够。 三、生态补偿机制构建中政府责任的担当 建立和完善长三角生态补偿机制是政府的重要职责，政府应从加强自身的生态补偿能力、协调区域合作、积极探索生态补偿主体的多元化等方面来完善补偿机制以实现长三角经济与环境的可持续发展。 (一)建立健全生态补偿法律体系 建立生态补偿法律制度，是指“为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度，是作为权利保障与利益平衡机制的补偿制度”。(16)当前政府的生态补偿职能，无论是成本投入、利益协调还是市场机制和非政府环保组织的培育，都需要法律的支持和保障。鉴于目前我国还没有关于生态补偿的专门立法，因此国家首先应该在宏观层面上对生态补偿进行立法，对生态补偿的原则、补偿标准和生态补偿法律主体做出规定，从国家层面进行整体规划。然后，长三角地区政府应根据国家生态补偿立法制定出具体可操作性的下位法，便于执行。另一方面，长三角地区还应在国家规定的上位法的框架内，根据自身的实际情况制定符合本地区生态补偿特殊情况的立法。 其次，长三角各地区多年来在对生态补偿的探索过程中已经制定了关于生态系统各方面的一些零散的法规、规章、条例，如上海的《上海市饮用水水源保护条例(草案)》、浙江省政府2003年出台的《关于进一步完善地方财政体制的通知》、2007年江苏省的《江苏省生态公益林条例》等。这些地方法规条例比较分散，且存在一定程度上的重复和冲突，因此，有必要对这些已有的法规条例进行整合，协调相互冲突的部分，形成一个完整的法律体系。通过法律保障机制，切实实现长三角生态补偿机制的稳定性、长效性。 (二)加强政府生态补偿能力建设 首先，要增加政府在生态补偿方面的投入。一是要淡化GDP指标在政绩考核中的影响，积极研究绿色GDP核算体系，(17)将生态环境资源价值反映到经济发展的成本中去。这样既能全面真实地掌握区域经济发展的态势，也能提高政府对生态补偿投入的意愿。二是可以拓展生态补偿资金的筹集渠道。完善有关税收政策，扩大生态补偿的征税范围，提高对环境污染和生态破坏的补偿征收标准。三是要建立生态补偿资金投入的激励机制。政府应加强理论研究，开展生态补偿试点，科学界定生态补偿的主客体，合理确定补偿的标准，贯彻“谁受益、谁补偿”的原则，实现利益相关方的参与投入。此外，长三角地区政府还可以利用自身区位优势，积极争取国际环保组织的基金，作为生态补偿的投入。 其次，要加强长三角区域生态补偿机制中的政府合作，提高补偿资金的利用效率。一是通过对生态资源产权的界定，使企业或政府对自身或本行政区域内的污染负责，将生态成本内部化，避免彼此“搭便车”的心理，有效解决“集体行动”的困境。二是规范政府财政转移支付制度。一方面要适当加大生态补偿支出占财政收入的比重，对生态保护区地方政府和因保护生态环境而关闭或发展受到限制的企业加大补偿力度，调动他们持续生态环境保护的积极性，实现地区发展的协调共赢。另一方面规范生态补偿中专项资金的使用，体现集约利用的原则，建立信息共享机制，避免多头补偿、重复补偿。 (三)积极探索多中心的生态补偿管理体制 生态补偿机制的构建是一项复杂的系统工程，因此政府不仅要努力承担好自身责任，还要充分调动市场和社会主体参与的积极性。 第一，进一步发挥市场机制在生态补偿中的重要作用。通过完善和推广水权排污权的转让、交易机制，建立区域性污染物排放指标分配和买卖市场。目前浙江省东阳市和义乌市的水权交易已经比较成熟，江苏省也早在2005年就开始酝酿水权市场交易。政府应通过明晰生态资源产权，为市场产权交易的进一步开展搭建平台。 第二，发挥第三部门在生态补偿中的作用。各类NGO的参与“有效地缓解了政府的巨大财政压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，对改善政府运行机制，提高政府工作效率起了重要作用”。(18)20世纪60年代以来，非政府环境保护组织如雨后春笋，在全球遍地开花，不仅各个国家有自己的组织，也有跨国界统一的国际非政府环保组织，在多年的实践中积累了大量的经验。而长三角可以借助自身与国际接轨的优势，借鉴国际环保组织的成功经验。政府应放宽对非政府环保组织成立的限制，放松行政管制，进一步对环保组织放权，调动公民及社会参与生态补偿的积极性，实现社会公平。 注释： ①即长江三角洲，地处东海之滨，长江入海口，主要包括江苏、浙江和上海两省一市，被誉为“世界第六大城市群”，是目前中国经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展潜力的地区，http：//www.js.xinhuanet.com/2014-02/13/c_119325849.htm。 ②张劲松：《论长三角生态型区域建设中的政府责任》，《社会科学》2009年第3期，第18页。 ③孙蕾：《非对称信息下的卡尔多——希克斯改进》，《南开经济研究》2008年第2期。 ④孟姝填：《政府规划在生态补偿机制中的重要作用》，《行政论坛》2009年第2期，第16页。 ⑤⑨中国21世纪议程管理中心：《生态补偿原理与应用》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第11、194页。 ⑥马莹、毛程连：《流域生态补偿中政府介入问题研究》，《社会主义研究》2010年第2期。 ⑦有研究者指出，政府干预收益大于干预成本造成的政府失灵现象称为第一类政府失灵；相对于第一类政府失灵而言，由于政府传统弊端带来的政府失灵称为第二类政府失灵。臧漫丹：《城市循环经济的治理研究》，上海：同济大学出版社，2010年。 ⑧彼得·S.温茨：《环境正义论》，上海：上海人民出版社，2007年，第7-8页。 ⑩金太军、张劲松：《政府的自利及其控制》，《江海学刊》2012年第2期，第106-107页。 (11)福斯特：《生态危机与资本主义》，上海：上海译文出版社，2006年，第3页。 (12)张劲松：《生态型区域(苏南)治理中的政府责任》，广州：广东人民出版社，2011年，第181页。 (13)金太军：《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》，《中国社会科学》2007年第6期，第54页。 (14)秦艳红、康慕谊：《国内外生态补偿现状及其完善措施》，《自然资源学报》2007年第4期，第557页。 (15)霍肯：《商业生态学——可持续发展的宣言》，上海：上海译文出版社，2007年，第3-4页。 (16)彭春凝：《论生态补偿机制中的政府干预》，《西南民族大学学报》2007年第7期，第108页。 (17)朱海玲：《绿色GDP应用研究》，长沙：湖南人民出版社，2007年，第1-3页。 (18)金太军：《第三部门与公共管理》，《江苏社会科学》2002年第6期，第94页。标签：生态补偿机制论文; 生态环境论文; 长三角论文; 企业经济论文; 环境经济论文; 治理理论论文; 经济建设论文; 环境保护论文; 组织环境论文; 企业环境论文; 企业责任论文; 环境污染论文; 时政论文;